項目支出績效評價：變革與挑戰

王文兵 焦贊美 干勝道

【摘要】作為政府績效評價的重要組成部分， 財政支出績效評價在我國已實施多年， 雖提高了財政資源使用效益， 但也存在評價流于形式、指標體系不健全、評價結果應用有限等問題。 為全面實施預算績效管理， 加快建立現代財政制度， 進一步提升財政資源配置效率和使用效益， 財政部于2020年2月修訂了《項目支出績效評價管理辦法》。 在梳理財政支出績效評價國內外理論研究與實踐經驗的基礎上， 深度解讀新管理辦法的核心變化以及績效評價面臨的挑戰， 以期提升具有中國特色的項目支出績效評價質量， 推動國家治理體系和治理能力現代化建設。

【關鍵詞】項目支出;績效評價;財政資源;配置效率

【中圖分類號】 F812.45? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）23-0021-6

一、引言

十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現代化建設進行了全面部署， 而財政是國家治理現代化的基礎和支柱。 加快構建現代財政制度與規范透明、標準科學、約束有力的預算制度以及全面實施預算績效管理， 是國家治理體系和治理能力現代化建設的內在要求。 《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》于2018年發布并提出“加快建成全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理體系， 實現預算和績效管理一體化， 著力提高財政資源配置效率和使用效益， 改變預算資金分配的固化格局， 提高預算管理水平和政策實施效果， 為經濟社會發展提供有力保障”。 這標志著貫穿于預算管理全流程的全面實施預算管理理念和財政支出績效管理工作， 已取得重大突破性進展。

提高財政資源配置效率和使用效益是全面實施預算績效管理的重點， 政府需要評價已安排的財政資金使用效益， 進而對財政支出績效進行衡量。 因此， 財政支出績效評價非常重要， 其在一定程度上回應了社會對“政府的錢花到了哪里， 效果怎么樣”問題的關切。

為度量財政資金使用效益， 我國于2009年頒布并于2011年修訂《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號， 簡稱《暫行辦法》）， 財政支出績效評價工作在全國范圍內正式展開， 依據評價中存在的問題不斷總結， 提升績效評價質量， 對建立科學規范的財政預算制度起到了積極作用。 但同時也要看到， 現行《暫行辦法》在成果利用、評價指標體系、評價主體獨立性等方面存在諸多缺陷， 嚴重制約了財政支出績效評價效果。 與此同時， 新《預算法》、 財稅體制改革等系列法律法規對財政支出績效評價提出了更高要求， 財政部于2020年2月25日發布了新修訂的《項目支出績效評價管理辦法》（財預[2020]10號， 簡稱《辦法》）。 《辦法》有哪些核心變化、能否解決原財政支出績效評價存在的問題、財政績效評價能否滿足公信力、科學性與可行性等要求值得期待。 鑒于此， 全面深入解讀《辦法》的核心變化以及具體評價環節與相關要求， 有助于全面實施預算績效管理以及保障項目支出績效評價的高質量執行， 有助于提升預算管理水平和財政資金使用效益， 對建設陽光財政以及實現國家治理體系與治理能力現代化具有重要的理論價值與現實意義。

二、財政支出績效評價：國際經驗與我國實踐

應理論研究發展、公民需要以及政府自身需求而產生的西方國家財政支出績效評價， 不論是績效評價理論研究還是實踐經驗， 都早于我國財政支出績效評價。 借鑒西方國家財政支出績效評價積累的實踐經驗以及理論研究成果， 績效評價工作在我國逐漸推行， 經過多年的實踐發展與改革， 績效評價指標體系、評價方法、評價結果應用等逐步完善， 提升了財政資源使用效益以及財政公信力。

（一）財政支出績效評價的國際經驗

西方國家財政績效評價起源于政府績效評價與財政支出監管。 二十世紀七八十年代， 西方國家政府在財政負擔越來越重的情況下， 為了解決并擺脫財政危機困境， 降低政府行政運行成本， 提高政府運行效率， 以新公共管理運動為方向的理論研究與實踐， 在西方各國相繼興起。 一些企業管理的理念和方法隨著新公共管理理論運動被西方國家政府逐漸運用到政府行政管理中。

在新公共管理運動之后， 西方一些國家相繼推行并倡導美國城市研究局于1907年率先提出的預算管理制度。 預算管理的一個重要環節財政績效評價能夠評價政府運行的“經濟性、效率性和有效性”。 西方國家政府通過施行預算管理制度， 逐步構建了良好的績效評價體系。 一是在評價標準方面， 國外學者基于英國政府提出的績效評價經濟性、效率性、效果性（即“3E”原則）， 引入財政支出公平性評價， 進一步將財政監管內容具體化， 形成以“4E”為基礎的評價標準。 二是在評價指標選擇方面， 以社會、環境、經濟、政治等多層次評價指標體系為主的績效指數在西方多國已經逐步形成。 三是在評價維度方面， 已經擴展到可持續發展、回應性、適應性等， 并建立健全績效評價法律法規體系， 確保財政績效強制性評價， 如美國國會1993年通過了《政府績效與成果法案》（GPRA）等。 四是在評價方法方面， 要求定性與定量評價相結合， 側重定量評價， 注重新工具和新方法使用， 如將平衡計分卡引入財政績效評價， 進一步提升評價的科學性。 五是在評價結果應用方面， 西方國家比較重視結果應用， 積極發揮評價效應， 提升了預算治理功能。 首先， 績效評價結果與預算決策掛鉤， 發揮預算治理能力。 美國《政府績效與成果法案》要求相關部門為國會和預算部門提供績效信息。 澳大利亞等發達國家以及部分發展中國家， 陸續構建以結果為導向的預算改革， 以解決財政危機并提升公眾對政府的信任度， 發揮預算的治國能力[1] 。 其次， 績效評價結果決定了財政資源分配的多與寡。 績效評價結果直接影響政府資源分配， 一方面提升政府資源配置合理性與效率;另一方面利益相關者利用良好的績效評價結果從政府活動或公共服務中獲取更多的“資金價值”[2] 。

（二）財政支出績效評價在我國的實踐

我國在20世紀初期開始探索財政績效評價， 早期主要通過總結與借鑒國外發展經驗， 嘗試研究符合我國發展需要的財政績效評價體系， 帶有“審計特征”的績效評價推動了我國財政績效評價實踐的發展[3] 。 近年來， 隨著財政支出績效評價體系相關政策的發布與實施， 學術界與實務界針對財政績效目標管理、第三方評價財政績效以及績效評價指標體系構建及評價成果應用等層面， 進行了大量有益的研究與探索[4] 。 在評價方法上， 由于傳統績效評價法過度強調財務指標而忽視公平性與全局性， 我國積極引入平衡計分卡， 構建以結果為導向的績效評價模式[5，6] 。 使用因子分析法與關鍵指標法（KPI）探尋影響財政績效的關鍵因素， 利用數據包絡分析法（DEA）測算財政支出效率水平[7] 并構建“效度-效力-效用”邏輯評價模型[8] 等。 先進的評價方法以及前沿性數理工具的使用， 提升了我國財政績效評價的科學性與準確性。 在構建評價指標體系上， 財政績效評價指標體系的核心內容是評價指標、權重設置與評分標準等三個方面。

借鑒財務審計與西方國家經驗， 構建業務與財務、定量與定性、共性與個性指標相結合以及力求涵蓋各類支出的評價指標體系， 一直是實務界與政策制定層面追求的目標。 地方層面， 我國廣東省于2004年率先嘗試構建了定量與定性績效評價指標體系， 并在實踐基礎上于2010年優化了該評價指標體系。 政策層面， 財政部于2011年及2013年發布并修訂財政支出績效評價共性指標， 包括投入、過程、效果3個一級指標及預算安排、預算執行、經濟效益、生態效益、社會公眾滿意度5個二級指標。 同期， 學界亦提出區分財政支出的宏觀效益與微觀效益， 科學劃分財政支出績效評價層次等觀點;在評價主體方面， 在借鑒西方國家倡導的國會以下的審計機關、非政府組織等獨立第三方評價的基礎上， 探究第三方評價的理論基礎與制度設計[9] ， 其中廣東省人大于2014年啟動的財政重要專項資金績效評價第三方評價并于2015年擴大第三方評價范圍， 引發社會、政府以及學界的廣泛關注[10] 。 第三方評價實現了預算民主化與評價主體多元化， 彌補了原體系忽視財政資金的外部性與公眾滿意度的不足， 進一步夯實了國家治理體系與治理能力現代化基礎。

總體上來看， 我國財政支出績效評價在借鑒西方國家經驗的基礎上， 評價方法日趨多樣、評價指標體系不斷豐富、規范程度不斷提高、定量評分標準日益細化、多渠道數據來源逐漸形成， 尤其是第三方評價的實踐， 極大地推動和提升了我國財政支出績效評價的發展與質量。 但同時， 政府績效評價指標體系的構建被視為世界難題[11] ， 我國財政支出績效指標體系因尚缺乏適應性、針對性和實質性內容等也不例外。 雖然新《預算法》等法律法規要求“各級政府在編制預算時要參考上一年有關支出的績效評價結果”， 但實踐中依據績效評價結果編制預算的情況較為少見， 績效評價流于形式， 以績效評價結果安排以后年度的預算管理制度體系尚未建立。 另外， 評價主體獨立性缺乏， 財政部門作為評價主體本身存在身份上的悖論與矛盾， 致使評價結果公眾信賴度降低， 有損財政公信力。 現行我國財政支出績效評價存在評價指標體系不健全、評價結果應用不到位、評價目標功能不明確等缺陷， 已經不能滿足或適應新時代全面實施預算績效管理等的各項要求， 亟待深層次變革。

三、《辦法》修訂：必要性與核心變化

（一）《辦法》修訂的必要性

1. 宏觀層面。 修訂《辦法》是貫徹落實《中共中央 國務院關于全面落實預算績效管理意見》精神的必然要求。 全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神， 以混合所有制改革、供給側結構性改革、經濟轉型升級以及高質量發展等改革政策為要求目標， 以預算績效管理中存在的突出問題為導向， 統籌謀劃和頂層設計， 系統構建全面實施預算績效管理制度體系， 是預算績效管理的根本要求。 深化財稅體制改革， 建立現代財政制度， 是推進預算績效管理全面實施的重要內容， 也是落實全面預算績效管理的重要措施。 全面實施預算績效管理的關鍵是優化財政資源配置效率、提高公共服務質量， 確保實現黨中央、國務院重大方針政策落地見效。

當前， 政府治理方式深刻變革， 改革進入深水區， 涉及面廣、難度大， 全面實施預算績效管理是一項長期的系統性改革工程。 按照當前中央財稅體制變革以及預算績效管理的新要求， 修訂《辦法》的根本目的是貫徹落實全面預算績效管理， 確保各項改革任務落到實處， 不斷提高財政資源配置效率和使用效益， 努力建成全方位、全過程、全覆蓋的涵蓋中央部門、省級到市縣層面的預算績效管理體系， 將“花錢必問效， 無效必問責”貫穿于預算管理全流程， 提升預算績效管理的剛性約束。

2. 微觀層面。 修訂《辦法》是化解財政支出績效評價實踐中存在問題與矛盾的必然要求。 財政支出績效評價已在我國施行了十多年， 極大地提高了我國預算管理的科學化與精細化水平， 對我國改革發展起到推動與促進作用。 然而， 與實施預算績效管理和建立現代財政制度的相關要求相比， 實踐過程中現行財政支出績效評價存在一定的問題。

首先， 財政支出績效評價“雷聲大、雨點小”， 流于形式， 財政資源配置格局未徹底打破、未與績效評價結果掛鉤。 績效評價是落實績效預算管理的關鍵， 是提高財政資源配置效率的重要手段。 但因長期存在地方政府本位主義， 財政越位、缺位以及財政資金切塊等現象， 導致無法提高財政支出整體效率， 未能體現財政支出績效評價的本質與要求。

其次， 財政支出評價指標體系因缺乏“通用性與差異性”而飽受詬病， 具有一定的完善空間。 如2011年財政部發布的《暫行辦法》與2013年《預算績效評價共性指標體系框架》（財預[2013]53號）設定的一級評價指標體系存在明顯差異， 前者按照“項目決策→項目管理→項目績效”的邏輯設置一級指標， 而后者按照“投入→過程→產出→效果”的邏輯設置一級指標， 導致績效評價與政府預算改革要求脫節。

最后， 績效評價成果利用缺乏剛性。 “財政部門和預算部門應當將績效評價結果作為改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據”， 但績效評價結果在實踐應用中很少被用來作為編制預算的參考， 財政部門雖對績效事前、事中、事后評價操作進行了制度化規定， 但成果利用考核空缺， 評價成果利用“名存實亡”， 缺乏法律法規的剛性約束。

（二）《辦法》修訂的核心變化

《辦法》將“財政支出”修改為“項目支出”， 由原八章三十七條修改為七章三十二條。 具體核心變化內容見下表。

由表可知， 與《暫行辦法》相比， 《辦法》存在以下幾方面的突破：

1. 為防范和預警地方性政府舉債風險， 拓展了績效評價范圍。 《辦法》將政府與社會資本合作（PPP）、政府購買服務、政府債務項目等列入績效評價范圍， 這主要是回應部分地方政府PPP項目運作不規范以及政府過度負債等引發地方性政府舉債風險以及地方性政府隱性負債風險。 實施PPP、政府債務等項目支出績效評價， 有助于全面評價PPP項目與地方性政府債務項目而抑制地方政府舉債規模， 進而全面監控地方政府財政風險、化解因償債風險而導致的地方政治信任危機以及防范出現地方性政府破產風險。

2. 分類分層健全績效評價體系。 單位自評、部門評價與財政評價三者相互銜接、各有側重， 引入激勵相容評價原則， 提升預算管理質量， 積極落實全面實施預算管理要求。 重大改革發展項目與重點項目績效評價全覆蓋， 規避人為主觀選擇性績效評價。

3. 分類分層規范績效評價指標、標準與方法。 因評價內容與方法的不同， 《辦法》分類規定了單位自評、部門評價與財政評價三者評價指標選擇標準指引， 并確定了不同的評價方法， 兼顧了評價指標選取與績效評價方法的原則性與靈活性。

4. 提升了績效評價結果的可比性與科學性。 為提高同類項目支出績效評價結果可比性， 《辦法》統一設置了單位自評一級指標權重比例， 即預算執行率為10%、產出指標為50%、效益指標為30%、服務對象滿意度指標為10%的權重， 有效規避了單位自評指標選取與權重設置的隨意性。 部門評價與財政評價突出產出與效益指標設置， 并原則上規定產出與效益指標權重不低于60%。 優化評價工作環節， 提高績效評價可操作性與質量。 從獨立、客觀、公正三個維度考量并規范第三方評價， 避免“花錢買好”與評價流于形式。

5. 強化了績效評價結果與財政資源配置掛鉤機制。 建立健全績效評價結果反饋與整改責任機制， 預算安排與績效評價結果等級掛鉤， 對“優”與“良”等級給予預算安排支持激勵， 對“中”與“差”等級給予預算安排核減懲處。 明確規定了績效評價結果公開渠道， 評價結果透明度進一步增強。

6. 建立了責任追究機制。 《辦法》按評價主體單位以及評價責任人分別界定評價責任單位與評價責任人責任承擔， 界定了濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀行為適用的法律法規， 細化并完善責任追究機制， 強化了績效評價剛性約束。

四、項目支出績效評價面臨的挑戰

（一）項目支出績效評價主體的身份獨立性悖論

《辦法》區分單位自評、部門評價與財政評價三類評價， 其中部門評價與財政評價存在評價主體身份獨立性問題。 績效評價涉及評價主體、評價客體、實施主體等不同責任主體分別實施評價權、組織權、實施權等， 其中評價權是績效評價的核心， 組織權、實施權由評價權衍生而來。 《辦法》規定， 單位自評按照誰支出、誰自評原則， 不存在評價主體身份獨立性問題， 其評價結果的質量弱于部門評價與財政評價。 按照《辦法》中部門評價的定義， 部門評價是本級預算部門對本部門項目組織評價或上級預算部門組織評價下級預算部門項目支出。 財政評價是財政部門對預算部門的評價， 即財政部門對同級預算部門或對下級預算部門組織的評價。 由于上級（本級）預算部門或財政擁有對下級（本級）預算部門或財政的評價權而引發評價主體既是“裁判員”又是“運動員”的身份獨立性悖論問題， 這就造成績效評價權存在上下級垂直或平行重疊的情況而有損績效評價結果質量。 雖然《辦法》指出部門評價和財政評價可以委托第三方以解決評價主體身份獨立性問題， 但由于市場資源有限的第三方評價水平參差不齊， 實踐中第三方評價質量不盡人意， 因此亟待培育第三方評價市場。

（二）統一性與差異性并存的指標體系構建困惑

績效評價指標體系包括指標、權重與評分標準， 《辦法》在單位自評方式中統一設定了指標權重， 在部門評價與財政評價方式中將產出與效益指標權重設定為不低于60%， 從指標權重維度解決了權重統一性， 規避了權重設置隨意性。 《辦法》規定了評分標準為計劃標準、行業標準、歷史標準、其他標準四類， 從科學性和合理性視角來看， 國家公布的行業標準應為首選評分標準， 但《辦法》未能細化在什么情況下應采用什么標準， 導致績效評價可比性弱化;因不同行業領域、不同項目等存在差異， 導致評價指標構成存在差異， 這就需要在構建評價指標時兼顧統一性與差異性、原則性與靈活性， 但實踐中很難達到要求。 因此， 構建科學、合理的績效評價指標體系任重而道遠。

（三）政府成本會計缺失導致績效評價效果弱化

提高財政資源配置效率和使用效益是項目支出績效評價的終極目標。 實現這個目標， 關鍵在效率和效益兩個方面， 而準確度量或評價效率和效益， 需要高質量的政府成本會計信息為支撐。 眾所周知， 我國政府會計制度體系的改革與發展顯著滯后于已實現國際趨同的企業會計的改革與發展。 《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》于2014年由財政部發布， 隨后財政部陸續發布了政府會計基本準則、具體準則以及政府會計制度。 由于政府會計改革與施行較滯后， 政府成本會計信息缺失嚴重， 甚至無政府成本會計核算信息， 進而導致項目支出績效評價中的績與效無法體現， 更無法評價。

2019年12月25日， 為全面實施績效管理的決策部署， 加強政府部門成本核算工作， 財政部發布了將于2021年1月1日起施行的《事業單位成本核算基礎指引》（財會[2019]25號）， 對事業單位成本核算原則、成本核算對象、項目與范圍、成本歸集與分配等進行了統一規范。 目前， 政府成本會計尚在改革與發展中， 行政事業單位成本會計核算體系尚未建立。 因此， 我國亟待系統構建具有中國特色的政府會計準則體系和權責發生制政府綜合財務報告制度， 加快研究并推行政府成本會計核算， 為項目支出績效評價提供效率和效益相關的成本費用信息。

（四）績效評價結果與財政資源配置掛鉤博弈

財政支出績效評價結果與財政預算資源配置掛鉤， 有助于績效評價工作的順利展開以及績效評價的質量提升。 實際上， 財政支出績效評價在我國已推行10余年， 但實踐中鮮見真正落實績效評價結果與預算資源配置掛鉤， 追責問責則更少， 嚴重抑制了財政支出績效評價質量。 《辦法》細化了項目支出績效評價結果等級， 明確規定了對“優”與“良”給予支持、“合格”與“差”給予核減， 體現獎優罰劣與激勵相容以及有效要安排、低效要核減、無效要問責的績效評價導向， 同時向社會公開評價結果并接受社會監督。 上述績效評價結果與財政資源配置掛鉤的結果應用機制安排， 因部門官員具有政治晉升動機， 勢必重視項目支出績效評價結果的等級。 因此， 在評價項目選擇、評價時間與評價人員安排、評價方法選擇、評價標準選用等諸多層面具有一定的博弈空間， 甚至干預插手項目績效評價， 作出對官員晉升或單位自身有利的績效評價方案。 由此推斷， 帶有博弈空間的績效評價有損評價質量， 甚至存在一定的利益輸送空間。

（五）項目支出績效評價的法制化建設嚴重滯后

目前缺乏績效評價專門立法、績效評價監督機制以及容錯糾錯機制等是項目支出績效評價法制化建設滯后的最主要表現， 主要原因在于： 一是受績效評價理念以及傳統文化影響， 部分單位尚未轉變觀念， 而是停留在原有財政資源管理狀態。 二是缺乏中央層面法律法規頂層設計與有力推動。 三是部分單位負責人有抵觸情緒。 四是受到評價技術以及信息化建設貧乏等的制約。 《辦法》提出的獎優罰劣與激勵相容制度安排缺乏全國統一的法律法規保障， 很難消除部門與部門之間存在的委托代理道德風險以及官員腐敗風險， 尤其是第三方評價因法律至上理念不足且缺乏直接相關法律法規約束， 單位（或財政）部門隨意放大自由裁量權， 致使績效評價可能成為單位部門或官員獲取財政資源以及政治晉升的一種工具。

五、結論與建議

《辦法》以多維度視角， 從績效評價目的、評價方式、評價標準、指標體系等方面展開。 本文在回顧績效評價國際經驗與我國財政支出績效評價實踐的基礎上， 分析《辦法》修訂的重要意義， 重點剖析《辦法》修訂的核心變化以及全面實施《辦法》面臨的挑戰， 為財政部門等單位深刻理解并高質量實施項目支出績效評價提供有益借鑒。

為實現項目支出績效評價目標， 借鑒國際經驗以及我國實踐， 本文提出如下幾項對策建議：一是細化部門評價和財政評價操作流程， 加大第三方評價市場資源培育， 化解評價主體身份獨立性悖論。 二是加快構建通用性與差異性并存、具有中國特色的項目支出績效評價指標體系， 建立績效評價大數據信息平臺， 實現評價資源共治共享， 引入先進的數據統計分析工具如數據包絡分析法（DEA）、因子分析法等， 創新績效評價方法。 三是構建以權責發生制為基礎的政府會計制度體系， 強化政府成本會計研究與制度建設， 補齊政府成本會計核算短板， 為實施真正意義上的績效評價提供可用、有用的成本信息。 四是明確界定“優”與“良”等級給予預算安排支持激勵以及“中”與“差”等級給予預算安排核減懲處的定量比例， 消除績效評價結果等級激勵相容機制可能存在的部門單位與財政機構“暗箱”博弈空間， 斬斷部門與財政之間借績效評價等級滋生腐敗鏈條的現象。 五是加快推動績效評價人大立法建設， 為績效評價程序、過程監督、結果應用、責任追究等提供法律法規制度保障， 強化績效評價獎優罰劣剛性， 抑制部門單位績效評價自由裁量權。

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【基金項目】安徽省哲學社會科學規劃辦項目“基于財務視角的國有企業供給側結構性改革實施路徑研究”（項目編號：

AHSKY2016D09）;安徽省高校人文社會科學研究重點項目“新時代國企管理層財務松懈行為形成機理、經濟后果與治理策略研究”（項目編號：SK2020A0021）;安徽財經大學本科教學質量與教學改革工程項目“嵌入課程思政的會計學課程課堂教學設計與應用研究”（項目編號：acjyzd2020009）;安徽財經大學研究生科研創新基金項目“控股股東股權質押動機、誘因及風險預防研究”（項目編號：ACYC2019278）

【作者單位】1.安徽財經大學會計學院， 安徽蚌埠 233030;2.四川大學商學院， 成都 610064