農地經營權流轉“轉動”鄉村治理

何曉媛

近年來，為了實現農業農村現代化建設，我國不斷對農村土地制度進行深化改革。 在《農村土地承包法》（以下簡稱土地承包法）中，明確了土地經營權可以依法自主流轉， 明確了土地經營權在三權分置中的財產功能， 明確了土地經營權在提高農地效益方面的重要性。 此后， 我國各地鄉村開始了農地經營權流轉的步伐。 因此，本文在農地經營權有序流轉的條件下，來探討農地經營權流轉對鄉村治理的影響。

一、農地經營權流轉激活治理空間

我國的鄉村社會由于社會結構的影響， 從傳統意義上來講是靜態封閉的。 改革開放后，由于家庭聯產承包責任制的推行以及城市化、工業化浪潮的快速推進，鄉村社會的老齡化和空心化問題凸顯， 原子化個體趨勢加劇。 這一變化增強了鄉村社會的靜態化。 當前，農地經營權流轉的推行，在搞活農地的同時，也激活了鄉村治理空間，拓寬了鄉村治理的內容，促進了村民思想觀念的轉變，新增了鄉村治理主體。

（一）農地經營權流轉拓寬治理內容

農地經營權的有序流轉， 拓寬了鄉村治理主體的治理內容，治理主體在管理土地方面的內容增多。 推進農地經營權流轉，僅靠市場機制調節是遠遠不夠的，市場機制調節具有局限性， 因此鄉村治理主體必須對農地經營權流轉市場進行有效管理。 首先，在農地經營權流轉過程中治理主體作為鄉村居民的代理人， 承擔著審查者的角色，治理主體會對流轉受讓方的品質、資金狀況進行嚴格把關。 其次， 在流轉雙方合同的簽署環節，治理主體承擔著監督者的角色，對流轉合同條款的明確性和規范性以及合同的合法簽署進行監督， 保證簽署雙方利益不受侵犯。 最后，治理主體在農地經營權流轉過程中還承擔著匯總者的角色， 對鄉村社會村民的農地流轉狀況進行統計。

（二）農地經營權流轉助推思想轉變

村民思想觀念的轉變有利于推進鄉村治理現代化的實現。 我國城鄉經濟發展水平差距大，鄉村經濟發展水平較低，再加上村民受傳統生產方式的影響，小農意識較重。 在農地經營權流轉過程中，首先，村民作為農地的承包方與受讓方簽署流轉合同， 村民的人格地位受到尊重，自身價值得到認可，這可有效提高村民的主體意識。 其次， 村民通過農地經營權流轉獲取流轉租金，可有效增加經濟收入，為村民思想觀念轉變提供經濟基礎。 再次，農地經營權流轉過程中村民會積極參加村委會關于流轉租金、流轉合同、流轉程序等相關事宜的座談會， 在此過程中可有效培育起村民對村中公共事務的主動參與意識。 最后，村民就農地經營權流轉的有關事項與受讓方、 村委會進行協商， 在協商的過程中，可有效提高村民對自身權益的保護意識。 因此，農地經營權流轉可以有效助推村民思想觀念的轉變。

（三）農地經營權流轉新增治理主體

鄉村治理現代化的實現離不開多元主體協同治理。 在鄉村治理中，倡導多元主體協同治理，是貫徹落實民主治理理念的重要表現，是實現村民平等參政、互動交流、有效協商、表達訴求的重要方式，是實現村民共同利益最大化的重要保障。 在農地經營權流轉的過程中， 鄉村治理中新增的治理主體是留守婦女和精英群體。

1.留守婦女

工業化、城鎮化的快速推進，促使鄉村青壯年勞動力外出務工賺取非農收入。 土地承包法中關于土地經營權的規定中提到承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，并向發包方備案。 隨著農地經營權流轉在鄉村地區普遍推行，鄉村村民在保留土地承包權、流轉土地經營權權限下，鄉村青壯年勞動力會加速從鄉村中流出，外出務工。 因此，留守婦女成為鄉村治理的主力軍，成為鄉村治理的多元主體之一， 留守婦女以促進土地高效使用為契機，來加強與村“兩委”的互動，參與鄉村公共事務的管理。

2.精英群體

新修訂的土地承包法擴大了農地經營權流轉的受讓方范圍，承包方可以向他人流轉土地經營權，不再受集體經濟組織內部的限制。 再加上當前在推進農業現代化的背景下， 推動農業規模經營的新型經營主體在快速拓展。 因此，勢必會促進鄉村秩序之外的新的精英群體流入鄉村治理中， 新流入鄉村治理中的精英群體指的是積極響應國家號召， 決定返鄉創業的或者是攜帶資本進行農業投資的群體。 他們都是生活經歷豐富、資源雄厚、個人生存能力強、人脈廣以及社會影響力強的群體。 因此，在農地經營權流轉的過程中，精英群體以資本利潤最大化為目的會直接或間接地參與到鄉村治理中，成為鄉村治理的多元主體之一，有效推進鄉村農業經濟的發展以及民主政治的建設， 并且精英群體可通過提供公共服務來促進鄉村生產要素的優化配置和鄉村振興。

二、農地經營權流轉下的治理新問題

農地經營權流轉在激活鄉村治理空間， 拓展鄉村治理內容、 推動鄉村居民思想觀念轉變以及新增鄉村多元治理主體的過程中， 也因為農地經營權流轉的過程中流轉環節的不規范、 流轉過程擾動了鄉村原有的傳統秩序以及流轉過程中流轉雙方的利益訴求得不到通暢的表達，從而不利于鄉村社會的穩定。

（一）農地經營權流轉攜帶不穩定因子

近年來，鄉村治理方面取得了巨大的進步,鄉鎮政府和村“兩委”加大職能轉變力度，規范和協調與鄉村居民切身利益相關的公共事務和公益活動的開展過程， 有效維護鄉村居民的公共利益， 加強鄉村社會管理，維護鄉村秩序，使鄉村社會處于一種穩定和均衡狀態。 但是，農地經營權在流轉過程中會對穩定的鄉村社會起到沖擊作用， 在一定程度上會阻礙鄉村治理現代化的實現。 具體表現在流轉價格爭議和出現階層分化兩個方面。

1.流轉價格爭議

農地經營權流轉具體來說就是關于使用權的交易。 但是在農地經營權流轉過程中，由于土地產權制度不完善所造成的產權模糊問題的存在， 所以流轉過程中極易造成各相關利益主體彼此間的沖突。 沖突體現在關于農地經營權流轉的土地流轉價格方面， 由于現階段農地經營權流轉程序和相關流轉制度還未建設完善，所以在流轉土地價格方面還存有定價隨意性、差異性等特點，土地流轉價格缺乏統一性，土地流轉雙方及有關各方極易發生沖突行為。

2.出現階層分化

農地經營權流轉過程中還會出現鄉村階層分化的現象，這也會成為威脅鄉村社會治理的不穩定因子。 有學者指出， 農地經營權流轉會促使鄉村社會出現新的階層分化，分化為由新型耕種大戶、鄉村政治精英組成的土地強支配能力集團和由外出務工兼業農戶組成的土地弱支配能力集團。 兩個集團之間以及強勢集團內部均會有利益沖突發生， 其沖突發生主要源于農地規模化流轉后耕地增值與收益分配不均。 所以，農村社會出現的階層分化， 會給處于弱勢地位的鄉村居民帶來心理方面的自卑感和失落感， 愈加擴大的貧富差距會促使他們心理發生扭曲，加劇內心的不平感受，從而做出不理智行為，給鄉村社會帶來治安問題。

（二）農地經營權流轉解構鄉村舊秩序

鄉村社會秩序的建立旨在避免不必要的頻繁沖突與無秩序狀態的存在。這里所提到的鄉村舊秩序指的是鄉村居民在行動方面的原子化狀態，具體表現為村民群體的集體意識和合作能力減弱，鄉村內生道德秩序支撐點缺失，鄉村秩序趨向無序狀態。 當前，隨著農地經營權流轉的開展，農地流轉過程中，村民的交往模式、處事方式、行動方式以及人際關系等方面會面臨解構。

首先， 精英群體會攜帶資本進入鄉村參與農業規模化經營，并與村民在利益交往基礎上建立交往模式，這種交往模式會沖擊鄉村傳統的基于血緣關系和熟人關系建立起來的交往模式。 其次，村民通過與精英群體簽署流轉合同，從而來實現土地經營權的流轉。 這有利于使鄉村居民樹立起規則意識和契約精神， 同時也會解構村民之間基于習慣、禮俗形成的處事方式。 再次，農地經營權流轉給予承包農戶充分的流轉自主權，承包農戶可以自己決定自家的承包地是否應該流轉，應該怎樣流轉等，也會與鄰近的親朋好友協商，能在一定程度上加強村民之間的關聯度和情誼。 最后，在農地經營權流轉方面， 轉包和出租是村民最多選擇的流轉方式。 轉包雙方往往是集體經濟組織內的成員之間發生承包地流轉行為，一般都是短時間的流轉，流轉價格較低。 而出租相比轉包來說流轉過程更加市場化，受讓方的權限更加寬松， 既可以向集體經濟組織內部的主體進行流轉， 又可以向集體經濟組織之外的主體進行流轉，流轉期限較長，流轉價格較高。 因此，通過農地經營權流轉，可以使村民之間的人際關系更加趨于理性化，使村民更加具有市場運作思維和法理思維， 從而解構村民之間感性的人際關系。

（三）農地經營權流轉亟待利益表達區

利益表達區在農地經營權流轉中具有重要作用。在農地流轉中，不同的利益主體具有不同的利益訴求，利益格局呈現多元化狀態。 由于種種原因村民的利益表達渠道缺乏，利益訴求得不到合理的解決。 第一，村民群體力量不強，村民受倫理觀念束縛，勢單力薄，加之缺乏集體組織意識，一旦利益受損，往往在與強勢群體發生利益沖突時，村民的主觀利益訴求很難實現。 例如，村民把農地流轉給工商企業后，工商企業改變農地用途，用農地搞旅游，村民面對此種情況由于缺少外力援助，所以很難與之抗衡。第二，法治意識不強。當前的社會既是民主社會又是法治社會，但是，由于廣大村民法治意識淡薄，還未形成良好的法治思維，所以村民在土地中遇到利益沖突，往往還是通過暴力手段解決。 例如， 村民外出務工， 通過口頭約定將土地交給熟人代耕，可由于缺少合理的流轉程序，一段時間后，耕種的村民發現土地有很大價值后，拒絕歸還土地給原主人，由此村民之間往往會采取直接的肢體沖突來解決利益矛盾，而不通過合法的法律途徑來解決。

三、結 語

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》中指出，應堅持鞏固基層基礎，主攻治理體系和治理能力建設。 因此，實施鄉村振興戰略、鄉村治理不容忽視。 通過上述研究，農地經營權有序流轉作為推進鄉村治理的有效途徑， 在鄉村治理中發揮著拓寬鄉村治理內容、 推進鄉村居民思想觀念轉變以及為鄉村多元主體治理增加治理主體的功能，但是，農地經營權流轉在推進鄉村治理的過程中還存有威脅鄉村社會穩定的因素。