蘇州市農村非營利組織的創新發展

張建明

黨的十八屆三中全會提出創新社會治理方式，激發非營利組織活力。有關資料顯示，我國農村社團組織數量龐大，約占全國非營利組織總數的三分之二，在城鄉一體化和新型城鎮化建設中，農村社團作為獨立于政府和市場之外的第三方力量，有其獨特功能與優勢，它們在保護農民權益、提供公共產品、維護社會公平正義等方面發揮著重要作用。

2014年4月1日，蘇州城鄉一體化試點晉升為國家級，蘇州迎來新型城鎮化建設的最佳時機。目前蘇州城鄉差距逐步縮小，城鎮化率已達到70%，與城市一樣，農村公共服務需求也相應進入了一個急劇擴張期，推進城鄉一體化就是要改變農村公共產品和公共服務供給不足的現狀，讓農村非營利組織也加入到供給主體中來。事實證明，農村非營利組織的活動，不僅可以推動農村經濟發展，而且在解決農村社會矛盾，促進農村社會治理，推進和保障社會公正、正義方面有著獨特作用，本研究具有較強的現實意義。

一、農村非營利組織的概念

（一）農村非營利組織的含義

本研究認為，農村非營利組織是有特定含義的，它們是由境況相似的農民通過訂立契約組合而成，有些是由政府推動組成，但有一點是共同的，即主體是農民，組織存在的目的是為了維護農民的政治經濟利益。從存在的數量和發揮的作用功能看，農民自發成立并且在民政部門登記備案的正式組織，是農村非營利組織的主體，包括一些農村社團和民辦非企單位，它們構成了本研究的主要研究對象，由政府主導成立的經濟合作組織，以及那些未在民政部門登記的“草根組織”，鑒于研究的需要，并不在探討之列。

（二）農村非營利組織的特征

農村非營利組織，不論是經濟性的還是社會性的，都具備一般非營利組織的基本特征。第一，組織的自愿性。即農民根據自己的意愿，加入組織，沒有脅迫，不受外界干擾，什么時候退出組織也完全自由。第二，組織的非政府性。農村非營利組織理論上是獨立于政府之外的其他社會主體，可接受政府監管但不接受政府及官員的直接領導。第三，組織的自治性。組織成立后，一般設有常設機構，有正式的領導班子，組織按章程進行日常管理，自治化程度較高。第四，組織不以營利為目的。組織多為公益性機構，它們通常由公、私部門捐贈來獲得經費，但非營利不代表不可以盈利，非營利組織還是必須產生收益，以提供其活動的資金。第五，組織具有獨立的人格。在與其他主體發生關系時，組織享有法律上的民事主體地位，享有法律上規定的權利和義務。

（三）農村非營利組織的類型

近年來，我國農村非營利組織發展迅猛，在社會生活的各個領域發揮了積極作用。農村非營利組織分類比較復雜，可依據不同標準作出劃分，如既可以按其提供的服務性質來劃分，又可以按其提供的服務對象的范圍來劃分，相對來說按提供的服務性質來劃分是目前引用較多的一種分法，主要有兩大類。

1.農村生產性非營利組織。主要是以合作社為名的各種專業經濟組織，“農民合作經濟組織是農民依法自愿聯合組成，不以營利為目的，實行民有、民管、民享原則為其成員提供生產經營服務的經濟合作組織”。需要說明的是，自2007年7月《中華人民共和國農民專業合作社法》頒布實施后，農民專業合作社可到工商部門辦理《農民專業合作法人營業執照》，它們已不是嚴格意義上的社會組織，正鑒于此，數量龐大的農村專業經濟合作社就不在本研究探討之列了。

2.農村非生產性非營利組織。非生產性非營利組織是指活躍于農村專門從事社會性服務的組織，近年來漸為增多，具體又可細分為三類。一是跟農村教育、文化、醫療、養老等社會服務相關聯的合作組織，它們參與農村社會公共服務，可以在教育、醫療、娛樂等方面滿足農民的特殊需求；二是本身不從事生產經營，但在倉儲、運輸、加工、銷售等方面，可以為農村社會生產提供配套服務的那些有一定盈利的組織；三是現在較為常見的“新農村建設理事會”“村民議事評審會”等村民自治或維權組織，包括傳統意義上的農會都可劃歸非生產性非營利組織范疇。它們的存在旨在維護農民的知情權與參與權，在政治上代表農民利益，通過對政府施加政治影響，從而彰顯農民的自治能力。

二、蘇州市農村非營利組織的概況及作用分析

（一）蘇州市農村非營利組織的總體概況及特點

截至2019年6月，蘇州市登記的社會組織總數已達9472家，其中民辦非企達6200家。與全國其他城市一樣，非營利組織主要集中在城市，真正意義上的農村非營利組織數量并不多。筆者調研的是蘇州市一級的農村非營利組織，目前登記在市本級的農村服務性的非營利組織共26家，主要是各種專業行業協會和學會，其中市委農辦2家，分別是蘇州農村經濟研究會、蘇州老區開發促進會（扶貧開發協會）；市農委22家，包括蘇州市茶葉行業協會、蘇州市陽澄湖大閘蟹協會、蘇州市農業機械行業協會等；市社科聯1家，為蘇州市農村金融學會；市科協1家，為蘇州市農村經濟學會。總體來看，蘇州市農村非營利組織的發展呈現以下幾個方面的特點。

1.農村非營利組織發展緩慢，數量不多。從1997年5月全市第一家農業行業協會蘇州市茶葉行業協會成立起，經過十多年的發展，類似的協會也就20多家，這主要是因為一直以來，農業行業協會以官辦或半官辦為主，協會自身內部管理不足而導致協會影響范圍不大，沒有能形成大的氣候。

2.從農村非營利組織的構成來看，經濟類的協會顯然占有較大優勢，教育、文化等公益性的非營利組織則少見，在重視農村社區事務管理和農村文化建設的背景下，顯然這是農村非營利組織的非常態發展。

3.從農村非營利組織分布與覆蓋范圍來看，蘇州市農村非營利組織分布相對集中，多數與大規模的種植業或養殖業有關，其覆蓋范圍僅限于蘇州農業和水產資源豐富的鄉鎮和地區，少數是跨地區覆蓋，如陽澄湖大閘蟹行業協會就覆蓋了蘇州昆山、工業園區、相城和常熟等地。

4.從服務功能來看，以技術和銷售服務為主。例如，2007年成立的蘇州水產健康養殖促進會，就致力于宣傳健康養殖的理念，普及生態、健康養殖技術，推廣標準化生產，規范漁業投入品的生產、經營和使用行為，保障水產品的質量安全。又如位于吳中區的蘇州花卉苗木協會的主管業務范圍就是蘇州農村花卉苗木種植的技術管理和銷售。

（二）蘇州市農村非營利組織的作用與功能

現在人們通常認為，農村非營利組織是以農民為參與主體并在農村活動，農村非營利組織自然就成為聯系政府與農民、農民與市場的紐帶，它們在提供農村公共物品、滿足農民公共需求等方面，扮演著越來越重要的角色。

1.農村非營利組織的存在對農業生產的發展和農村生產力的提高有一定幫助。一些新型的農村合作組織，比如專業行業協會，它們可以把分散經營的農戶聚結到協會中來，向他們提供市場信息，并在生產銷售方面對會員加以指導，從而有效地改變市場結構和市場績效，農民在市場中的競爭力會大大提高。在蘇州，最鮮明的例證就是蘇州市陽澄湖大閘蟹行業協會。據協會秘書長嚴金虎介紹，近年來，網絡營銷成為一種非常重要的手段，目前陽澄湖地區擁有1000多家銷售大閘蟹的網店，但從成交情況來看，蟹農并未從網店銷售中賺到錢，有的甚至還虧了本。這主要是因為蟹農普遍文化程度不高，平時又忙于生產，即便參與網絡銷售，也不成規模氣候，有時還缺少誠信，于是協會就想到了聘請專業的有經驗的大閘蟹“網絡經濟公司”為他們提供相關配套服務。

2.為農村提供準公共物品。受城市發展戰略影響，我國政府在提供公共物品方面，存在著城鄉不平等。例如農村的道路交通、能源供給、信息服務等基礎設施明顯不如城市；農村教育經費投入不足，導致農村兒童得不到良好的教育；農村養老、醫療等社會保障制度缺失，致使農民的基本社會保障得不到有效保護。為什么農民在享受公共服務方面會受到不公平待遇？究其原因主要還是因為政府財力有限。作為第三方力量，非營利組織的興起，一定程度上彌補了農村公共物品的供給不足，為政府拾遺補漏。近年來，在社會各方捐資下興辦的民辦非營利學校，就讓更多的農村青少年受到了良好教育；非營利組織參與農村養老保險的供給，成為政府農村養老保險服務的依托。此外，像新型農村合作醫療組織也解決了部分農民看病難的問題。

3.推動農村民主政治建設。根據政府治理理論，公共管理本身就是一個政府與民眾互動的過程。當農民需要表達自己的訴求或愿望時，需要一個中間環節來加以協調，非營利組織恰好充當了這樣一個角色。非營利組織通常代表自己成員的利益，當成員利益受到侵害時，可以與政府進行對話，對政府決策提出批評和建議，然后政府再通過非營利組織轉達自身的政策意圖和對某些矛盾的處理情況，讓農民不滿情緒有了可以釋放的空間，在此非營利組織起到了一個很好的緩沖作用。它們正是通過自己的行動，促進了政府與民眾的合作，提高了政府公共管理的績效，并推動了鄉村民主政治的發展。

三、蘇州市農村非營利組織發展中的問題

非營利組織在蘇州新農村建設和城鄉一體化過程中的作用毋庸置疑，但就蘇州目前登記的幾十家農村非營利組織而言，其生存、發展與成長過程中還存在著一定的問題和不足，值得我們去關注。

（一）認識不足的困境

農村非營利組織雖然廣泛存在于農村，但一般民眾特別是非組織成員對其了解不多，在調研中我們發現，有些村民甚至不知道自己周邊還有這樣或那樣的組織可以幫他們解決一些實際問題。而對于黨員干部來講，對農村非營利組織也存在認識誤區，要么強調組織的積極作用，要么夸大組織的消極影響，一方面，他們認為農村非營利組織是農民自己的組織，農民之間的有些矛盾和利益沖突，讓他們自我調解消化要比政府插手好得多，政府可以騰出精力來辦其他事；另一方面，他們又擔心農村非營利組織一旦壯大起來，政府又難以駕馭，這些非營利組織往往與政府不合作，給政府出難題，一些由農村非營利組織成員參與的農民上訪事件，似乎也應驗了政府的擔憂。

（二）管理體制的困境

我國傳統體制管理色彩較濃，國家對非營利組織管控較嚴，集中體現一種雙重管理體制，即非營利組織須對業務主管單位和登記管理機關雙重負責。通常是，非營利組織登記前，前置程序是先要得到主管部門的批準，后由登記機關進行管理。雙重管理現在認為是舊體制遺留下來的一種弊端，在實踐中容易導致多頭管理或疏于管理，登記機關只負責登記，對非營利組織缺乏事中和事后監管；業務機關為了降低政治風險和規避責任也不愿意對非營利組織過多介入，多頭管理最終導致對非營利組織的監管不力，而這本身又不是非營利組織想要的一種狀態，它們本身是希望得到政府的扶持和幫助的。

（三）自身能力的困境

農村非營利組織在日常運作中由于受諸多客觀原因影響而無法較好發揮參與社會管理作用，這可以看作是自身能力的困境。首先，它們通常運作經費有限，財力不足。目前，中央和地方財政對農村非營利組織有一定的經費支持，卻十分有限。據蘇州市農委相關負責人講，市農委每年對其主管下的各類專業經濟協會會有一定的財政資金支持，但是隨著主管機關與農村非營利組織的脫鉤，這筆經費已基本取消，有的也只是上年的結余，農村非營利組織由于自身地位、規模的限制，在籌措資金方面也力不從心，發展顯得較為困難。其次，人力資源不足。主要表現是組織成員素質普遍不高，他們受農村經濟社會條件和教育程度影響，思想中有一定“小農意識”，參與組織活動時，考慮個人得失較多，不能從大局考慮，因而最終導致組織合力不夠。農村非營利組織中管理層人員素質也參差不齊，有些是從基層政府退職出來后的人員，具備一定的組織領導能力，而有些只是憑借在某個行業或領域的既有影響被推選進組織管理層，同樣他們也存在自身素質不高的問題。最后，一些非營利組織內部管理較為松散，個人專斷，不按決策程序辦事，財務混亂，遇到事情逃避責任的現象時有發生，這些都削弱了組織的影響力和公信力。

（四）整合困境

按照《社會團體登記管理條例》的規定，同一行政區域內不得設置業務范圍相同或相似的非營利組織，以避免競爭，但具體到蘇州地區，情況較為特殊。據一篇名為《陽澄湖大閘蟹到底誰在管》的報道披露，蘇州地區重要的特產——陽澄湖大閘蟹，目前與之相關的社會組織有三家，分別是蘇州市陽澄湖大閘蟹行業協會（以下簡稱蘇協）、蘇州工業園區陽澄湖大閘蟹行業協會（以下簡稱工協）、昆山巴城陽澄湖蟹業協會（以下簡稱巴協）。蘇協、工協、巴協三者之間相對獨立，卻也有著一定的利害關系，其中以蘇協和巴協的關系最為緊張。矛盾分歧主要在于，蘇協認為它是最初提出給地產陽澄湖大閘蟹上標志扣的，所以由它授權的“陽澄湖大閘蟹”才是正宗的“陽澄湖大閘蟹”。巴協則不完全認同，它們使用的注冊商標——“巴城陽澄湖大閘蟹”，是昆山市工商局向國家工商總局提出申請，然后獲準注冊并帶有地理保護標志，所以上了它們蟹扣的蟹一樣正宗。兩者的矛盾最終體現在對會員的爭奪上，這就苦了眾多蟹農，為了大閘蟹能冠上正宗的頭銜，不少會員單位不得不繳納高昂的會費，成為協會會員。據了解，2014年蘇協會費已經漲到了2.5萬元/年。有些蟹農出于經營的考慮，干脆同時加入兩個協會。以上情況表明，目前蘇州業務范圍相似的非營利組織之間還缺乏整合意識和抱團意識，由于各自單打獨斗，缺乏合力，非營利組織在引導農民了解市場信息、參與市場競爭上，作用發揮受到一定限制。

四、蘇州市農村非營利組織創新發展的對策

（一）蘇州市農村非營利組織創新發展的新定位

根據黨的十八大和十八屆三中全會提出的創新社會治理方式，激發社會組織活力的總體要求，蘇州市政府對這一要求應作出積極回應，站在新的起點上為農村非營利組織的生存與發展營造一個良好的氛圍。

第一，明確蘇州市農村非營利組織創新發展的關鍵是管理模式和運行機制的創新。農村非營利組織參與農村經濟發展是必然趨勢，從政府角度來講就要給它們創造良好的社會發展環境，以管理模式的轉變為突破口，放權于社會，實現多元共治，當前對那些政府主導的農村專業協會，要基本實現與政府脫鉤，使之成為具有獨立人格的農村非營利組織。從非營利組織自身來講，則要優化組織自身的運行機制，特別注重農村非營利組織的內部管理和能力建設，適應市場的需要，永葆組織的活力。

第二，要將創新發展蘇州市農村非營利組織的目的定位到提供優質公共服務和參與農村治理上。隨著蘇州城鄉一體化的穩步推進，農民在教育、醫療、住房、就業以及社會保障方面的基本公共服務需求也全面快速增長。蘇州經濟雖然較為發達，但是同全國其他城市一樣，農村公共服務還是不到位的，公共產品供給短缺的現象仍然存在。例如農村公共衛生醫療資源仍不及城市，無論是千人擁有的床位數還是千人擁有的衛生技術人員都遠遠低于城市。因此，為了能彌補城鄉固有差距，加快城鄉一體化進程，讓農民享受均等化的公共服務，與農村非營利組織進行合作，將一部分職能從政府手中剝離出來，還權于社會是理性選擇。非營利組織在提供服務的方式、范圍上與政府存在差別，例如由它們所倡導建立的農村幼兒入托機構、農村養老機構以及農村青年再就業培訓機構等，更加貼近農民需求，可以提高農村公共服務的供給效率。另外，鼓勵和支持農村非營利組織積極參與農村治理，發揮它們在處置各種農村社會矛盾和問題時的特殊作用，這樣就能在保障農民經濟自由的同時，也能實現農民的政治自由和民主權利。

（二）蘇州市農村非營利組織創新發展的對策

1.轉變觀念，提高認識。農村社會治理創新首先要更新理念，不能視農村非營利組織為異物。在社會發展進程中，政府、市場和社會這三種角色缺一不可。目前來看，非營利組織的角色功能也越來越重要。蘇州市委、市政府可以在前期關于社會組織管理創新的一些舉措上，更多關注農村非營利組織的生存現狀。一方面了解蘇州市農村非營利組織的不同類型以及在相關領域活動內容；另一方面，針對不同類型的非營利組織，區別對待，從扶持的角度出發，制定相應的發展戰略。總之，要通過科學管理，合理引導農村非營利組織發揮其積極作用。目前，蘇州除民政部門登記的農村非營利組織外，更大量的是農民自發成立的民間“草根”組織，它們廣泛活躍于農村地區，政府可以適時將它們引導到合法的軌道上來，對那些非法的社會組織要采取有效措施打擊和取締。

2.去行政化，進一步激發農村非營利組織活力。直至現在，要求掛靠單位仍是政府對各種民間組織（包括農村非營利組織）進行管制的主要手段。各種限制，使憲法規定的“結社自由”難以充分落實，現實中大量醞釀或活動中的民間組織也難以獲得正式身份。社會團體登記管理改革勢在必行。據蘇州市農委相關人員介紹，就蘇州地區而言，凡是掛靠政府的帶有“半行政化”的非營利組織，其活躍程度就不夠，生命力也較差；凡依托市場，自發成立的非營利組織，活躍程度較大，生命力也較強。目前這項改革已經啟動，從2014年11月1日起，包括行業協會（商會）等在內的四類社會組織可直接實行登記，以后直接登記的范圍還要進一步放寬。

3.出臺相關法律法規，提高農村非營利組織合法性地位。《中華人民共和國社會組織法》（以下簡稱社會組織法）是對社會組織進行統一規范管理的重要制度，目前我國尚未制定出這樣一部法律，規范社會組織的只是國務院的相關條例，這就導致社會組織法律地位低，在社會政治生活中不受重視。我們希望社會組織法能從組織成立登記、變更、終止、治理結構、培育扶持、監督管理等方面對社會組織的行為作出規范。并且，在出臺相關法律法規時，要充分考慮城鄉固有差別，對農村社會組織專門立法。從蘇州本地的發展來講，要充分利用享有地方立法權的優勢，盡快出臺關于加強農村社團管理的地方條例或地方政府規章，賦予農村非營利組織應有的民事主體地位，能讓它們以獨立的民事主體身份參與市場活動，這樣在與其他主體發生糾紛時，可以運用法律武器來保護農民的合法權益。

4.加強對農村非營利組織的引導和扶持，形成政府與非營利組織的良性互動。總體來看，蘇州市農村非營利組織自治能力不足，服務能力不夠強，底氣也顯得不足。部分農村專業行業協會由于參會人員少，經費困難，已經處于名存實亡的狀態，所以政府必須出面，引導和扶持它們走上正軌，重新煥發生機。當前，蘇州市政府可引導農村非營利組織立足農村現實需求，為農民提供急需的公共服務。例如，蘇州是許多農產品（蘇州洞庭碧螺春茶葉等）、水產品（陽澄湖大閘蟹、太湖三白等）的原產地，雖然有相關的行業協會對它們的生產經營進行指導和管理，但由于參會的絕大多數是本地農民，多少還是有點小農意識，有時為了個人利益而相互競爭，品牌意識不強，抱不成團，所以政府應該出面對它們進行引導，整合優勢資源，協調它們之間矛盾，制定原產地保護策略，幫助它們打出品牌和在市場中維權。就對農村非營利組織的扶持而言，目前政府扶持的重點是公益服務類的非營利組織。對于公益組織（服務性的民辦非企業也在此之列），政府可大有作為，扶持手段包括財政支持、信貸支持、購買公共服務、稅收減免等，只有這樣才能提高農村非營利組織的存活能力和生命周期。筆者認為，應像在城市一樣，蘇州可以嘗試打造農村非營利組織的發展平臺，以縣（區）為單位建設農村社會組織孵化器，發展一批新組織，并將一些影響較大的“草根”組織納入孵化平臺，給它們以正式組織同等待遇，共同參與到農村公共產品的供給大軍中來。