農村留守兒童監護制度的缺失與完善

彭 爽

一、案例回顧及評析

（一）案情介紹

2018年1月20日，在安徽省望江縣發生一起悲劇，9歲留守兒童小林在放寒假當天上吊自殺。就在這一天，離2018年春節僅剩11天，他聽到母親今年又不回家過年的消息。那天，是小林所在的華陽中心學校發放寒假成績單的日子，大部分學生都由家長陪著到學校領成績單，只有小林是獨自一人到學校的。晚上6點晚飯后，外婆洗完碗發現小林不見了，趕緊喊他舅舅去找。他們很快發現令人震驚的一幕：小林懸掛在廁所的橫梁上，脖子上套著塑料繩。120急救車趕到時，孩子已沒有了生命跡象，一個9歲孩子就這樣悄無聲息地離開了人世。對小林來說，母親不回家過年對他打擊很大。本來放寒假是留守兒童最快樂的時候，因為父母就快回家過年了。而小林的父母已重新組織家庭，平時不管不問，過年甚至都不回家，這種反差之下，孩子更覺得有一種被拋棄的感覺。對于孩子來說，有父母的地方才是家。

（二）案例綜合評析

在農村，像上述案例的情況是時常發生的，我們感到痛心之余也要深刻反思這些事件背后的原因。分析案例，從監護方式上來看，案例中留守兒童的父母都外出務工，遠離家庭，把他們的未成年子女委托給自己年邁的父母或其他親屬代為撫養和監護，家庭教育缺失。這種監護方式的弊端在案例中體現得淋漓盡致。這些臨時監護人，大都年邁體衰，在監護兒童上缺乏安全意識而且比較傳統保守，與未成年孩子不能進行有效溝通交流，所以當孩子的情緒和心理出現問題時不能及時察覺、進行疏導。完善我國農村留守兒童的監護制度，加強對農村留守兒童的保護，已迫在眉睫。

二、我國農村留守兒童的監護現狀和問題

（一）我國農村留守兒童的監護現狀

農村留守兒童的家庭監護情況分為以下幾種類型。

1.單親監護。即父母雙方有一方外出打工，另一方留在家中撫養孩子。在這種單親監護中，父母的角色都由一人擔任，家庭結構不完整，留守兒童缺乏母愛或父愛，性格發展不完全。另一方面，獨自承擔監護孩子重任的母親或父親面臨的生活和情感壓力也比較大，會導致他們易怒易暴，有時常常遷怒于孩子。長此以往，會對農村留守兒童的身心產生不利影響。

2.隔代監護。即父母雙方都外出打工，由祖父母或外祖父母來撫養孩子，這種情況在廣大農村最為常見。由此也就出現了所謂的“空心村”，爸媽在哪？成為這類留守兒童的錐心之問。

3.同輩監護。即父母雙方均外出打工，將孩子托付給同輩親友照管。這種監護方式對留守兒童的傷害最大，留守兒童通常會產生寄人籬下之感，情感上對父母之愛的渴望是無法填補的。而且同輩的親友一般都有自己的家庭，因此會缺乏耐心，有時難免說一些難聽話刺激孩子敏感脆弱的心。

4.自我監護。其實質就是無人監護。即父母都外出打工，由孩子自己照顧自己，包括未成年兄姐照顧的情形。這種方式下，留守兒童不僅要照顧自己的學習和生活，有的還要照顧年幼的弟妹，他們代替父母承擔所有的家庭責任，過早背負起生活重擔，生活的辛酸可想而知。

（二）我國農村留守兒童監護存在的問題

1.法定監護人的監護缺位。留守兒童的父母外出打工，平時大都與孩子通過電話聯系，有些偏遠山區，甚至父母連續幾年都不回家。這就造成了作為法定監護人的父母的法定監護長期缺失。父母所能給予孩子的只有物質上的東西，而孩子在成長過程中缺少父母的關愛和保護。同時，法定監護人監護的缺位也導致了家庭教育的不完善，孩子自己缺乏相應的行為能力和辨別是非的能力，在日常生活中沒有足夠的安全常識，安全問題時有發生。

2.臨時監護人不稱職。《未成年人保護法》第十六條規定：“父母因外出務工或者其他原因不能履行對未成年人監護職責的，應當委托有監護能力的其他成年人代為監護。”這條規定暴露了臨時監護人的監護職責的不明確。這種模糊的規定表現在實際生活中就是臨時監護人對留守兒童的監護僅僅局限在照管他們的吃穿住用，忽視了對被監護人的心理關懷和教育輔導，很難充分履行監護職責。

3.欠缺國家監護和監護監督。“我國長期以來，家庭觀念根深蒂固，漫長的農業經濟時代，給人們心理帶來的影響，短期內很難改變。由于對家庭的注重，使對無民事行為能力人和限制民事行為能力人的監護基本上由家庭承擔，監護成為純粹家庭內部的事務，排斥了國家權力對監護的干預。”從目前國外立法來看，許多國家引入國家監護系統而且實施效果很好。針對我國農村留守兒童這一特殊群體的監護，如果也能夠引入國家監護，對其無疑是大有裨益的。

三、我國現行農村留守兒童監護制度的狀況

我國的監護制度的設立針對未成年人和無民事行為能力或者限制民事行為能力的精神病人，采用廣義的監護概念，沒有親權制度，不區分監護和親權。因此，對農村留守兒童這一特殊群體的監護也是直接適用，并沒有單獨立法或是設立特別的監護制度。

1986年《民法通則》對監護這部分內容做了一些規定，現在已經廢止。在2020年新出臺的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱民法典）第一編總則第二章自然人部分也羅列了有關監護的若干條款。但是從以上內容我們可以得知，我國現有法律中，盡管涉及監護制度的法律規范數量不少，但都是規定不成體系，很零散，內容模糊、抽象，且不全面。比如監護人的權利及職責不夠明確等，這些瑕疵和疏漏對于農村留守兒童權益的保障是非常不利的。除此之外，社會和國家的責任撇得干干凈凈，法律在社會和國家權力直接介入監護這一方面幾乎是一片空白。

四、農村留守兒童監護缺失的原因

造成留守兒童監護缺失的原因歸結起來主要有兩點，一是社會現實原因，二是立法原因。本文僅討論立法原因。

（一）留守兒童監護制度的立法滯后，法律制度疏漏多

縱觀我國現有留守兒童監護制度，對留守兒童的監護規定散見于若干法律中，一項制度在立法時是符合當時社會發展現狀和規律的，它是先進的，同時它也是滯后的僵硬的，因為社會在不斷變化發展，新情況新問題不斷出現。在設立我國現有的監護制度的時候并未有像現在這么多的留守兒童群體存在，所以就沒有考慮對這一特殊群體的監護該如何設立，因此疏漏和空白是有待填補的。

（二）立法籠統概括，監護人資格和權利義務規定不明確

現行法律中監護制度落后而又籠統的規定，以及社會一系列的新變化，如離婚率逐漸上升、單親家庭增多等，使得在農村按規定的監護制度執行起來異常困難，法律越來越像一紙廢文。現行的一些規定在實際的司法活動中缺乏可行性和操作性，另外，權利責任定位不明確。親權以外的委托或指定的臨時監護人，從實質上說并不具有法定的監護義務卻承擔了過多的撫養責任，雖然孩子父母會定期支付自己孩子的生活費用，但臨時監護人在接受委托或者指定時享有的權利和承擔的義務還是非常不對等的，違背了民法典公平合理的原則，我國現有法律對親權以外的監護人并未規定相應的經濟補償權和獲得報酬權。默認一切監護均為無償的，無疑助長了臨時監護人消極履行義務的情緒。在現實中更體現為委托監護人或者指定監護人很難顧及被監護人的各項權益，更無法使兒童享受到從父母那里獲得的待遇，由此受到傷害的只能是農村留守兒童。

（三）缺乏國家干預和有力的監護監督體系

我國經歷了幾千年的封建社會，有著長久的家長權的影響使得我國在未成年人監護的法律規定上，體現出重家庭責任、輕國家責任的特點，對未成年人的保護很大程度上是出于親屬自治的范疇。國家和政府對未成年人的監護作用在法律上幾乎沒有涉及，濃厚的家庭血緣色彩淡化了國家應當承擔的責任，監護成為純粹家庭內部的事務，排斥了國家權力的干預。

五、農村留守兒童監護制度的完善

（一）完善農村留守兒童監護制度的相關立法

在農村，委托監護是最為普遍的一種監護方式，與被監護人利益息息相關。鑒于上文討論的委托監護的弊端與漏洞，筆者認為應該首先完善的主要是針對農村留守兒童的委托監護的規定，明確什么人可以委托什么人、不得委托以及委托權限和委托期限。委托人與接受委托人之間的權利與義務要十分明確，同時細化委托監護人的監護職責，在委托監護人不認真履行或不履行監護職責時所應承擔的后果，增強委托監護的規范性和約束性。

此外，需要改變目前我國在留守兒童監護制度這塊零零散散的規定，要系統立法，建立起一套關于農村留守兒童監護的體系，以便尋求解決問題的具體途徑。這種做法，更加突出體現了國家對保障人權的重視和對農村留守兒童的關心愛護。

綜上所述，立法技術方面，應摒棄“宜粗不宜細”的立法傾向，使法條盡可能地詳盡、明確和具體，合理恰當地配置法律規范要素。同時，引入法律責任機制，健全相應法律規范的責任保障體系，使制度具有整體性和完整性，疏而不漏，既有概括性和透明性，又不失具體針對性和操作性。

（二）引入國家監護機關實現監護公法化

國家監護就是公權力監護。不論是法定監護人還是委托監護人，只要是他們疏于履行監護職責，國家作為另一個監護人就有權在短期內剝奪他們的監護權并給予他們一定的懲罰，由國家代為監護兒童。具體有哪些國家公權力機關在適當的時候承擔起監護職責應該有法律明確規定，立法者應該好好動一動腦筋，在立法上勇于創新和借鑒。在家庭內部監護缺失的時候，能夠及時給予留守兒童庇護，為留守兒童專門設立一個國家監護的機構。我國在建立農村留守兒童國家監護時，借鑒國外先進而又成熟的做法是很有必要的。

（三）建立農村留守兒童監護監督機制

美國的監護制度的一個特點是——廣泛的公權力監護機關和監護公法化。監護公法化趨勢尤其體現在監護監督制度方面。美國的監護監督職責分別由兒童福利局和法院承擔。對監護進行監督是實現監護目的的重要環節。若監護人侵犯被監護人利益，被監護人無法自我保護時，監護監督就顯得不可或缺。我國現行留守兒童監護既無監護監督的概念，也無監護監督人和監護監督機構。對比西方國家的未成年人監護制度，筆者認為建立我國的留守兒童監護監督包括以下幾個方面。第一，明確監護監督主體。監督主體應具有權威性和公信力，能對監護人進行有效監督。法院作為監護權力機關，也是監護監督的必備人選。建議我國設立留守兒童保護專門機關，與法院共同行使留守兒童監護監督權。第二，設置監護監督手段。除擴大司法機關介入請求權的主體范圍外，還應賦予司法機關監護事務的決定權；監護監督的手段可借鑒美國的監護走訪制度和強制報告制度。此外，完善監護變更和終止財產清算、移轉等方面的監督。第三，明確行政監護監督主體的權限。行政監護監督主體有權對監護人的輕微失職行為進行訓誡，必要時可委托其他輔助人，以協助走訪監督等。

（四）完善監護保障制度

筆者認為，在監護保障上，我們可以借鑒別國先進的做法，成立留守兒童保護機構，承擔起以下職責。一是承擔公職監護人的責任，以彌補國家監護的缺失。二是對存在監護困難的監護家庭提供必要咨詢、心理輔導或物質幫助，以讓其更好地完成監護事務。此外，我國應當重視留守兒童的福利制度建設，采取各項措施保證留守兒童的生活和成長條件，完善收養寄養制度等。