全面建成小康社會后貧困治理進入新階段

李小云

（作者系國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會委員、中國農業大學人文與發展學院教授）

自2012年起，不斷強化的脫貧攻堅戰是進入21世紀第二個10年以來最為重要的經濟社會行動。到2020年，按照現有標準全面消除農村絕對貧困，標志著長期困擾中國的絕對貧困問題將成為歷史，全面建成小康社會目標即將實現。

我國貧困治理巨大成就為全面建成小康社會奠定了堅實基礎

2002年黨的十六大明確要求，繼續大力推進扶貧開發，鞏固扶貧成果，盡快使尚未脫貧的農村人口解決溫飽問題，并逐步過上小康生活。2012年黨的十八大報告首次正式提出到2020年全面建成小康社會。2011年中央根據經濟社會發展的實際水平大幅度提高農村絕對貧困線，確定將農民人均純收入2300元/年（2010年不變價）作為農村絕對貧困標準，以后隨物價調整進行調整；并同時將“兩不愁三保障”確定為消除農村絕對貧困的目標內容。在此標準下，2012年底農村絕對貧困人口仍有近1億人。經過多年艱苦卓絕的脫貧攻堅，我國貧困治理取得巨大成就，為全面建成小康社會奠定了堅實的基礎。國家統計局數據顯示：以現行標準衡量，1978年末我國農村貧困發生率高達97.5%，農村貧困人口7.7億人，而截至2018年年底，只剩下1660萬人未脫貧。2013～2018年6年來，農村累計減貧8239萬人，連續6年平均每年減貧1300多萬人。而截至2018年，物價上漲調整后的農村絕對貧困人口為1660萬人，2019年年底95%的貧困人口脫貧。所以，從收入貧困指標來衡量，2020年全面消除農村人口貧困應該沒有懸念。與此同時，在脫貧攻堅戰進入決勝階段以來，中央和地方都把強化落實“兩不愁三保障”作為脫貧攻堅戰最后階段的工作重心，因此到2020年，按照“兩不愁三保障”的目標，解決農村絕對貧困問題也應該問題不大。2020年全面消除農村絕對貧困無疑是一個高質量的成果。世界銀行發布的一份報告稱，中國在快速經濟增長和減少貧困方面取得了“史無前例的成就”。

全面小康建成后貧困問題仍將是中國發展的主要突出問題

脫貧攻堅戰實施以來，出于調動社會資源和壓實責任等方面的需要，對于到2020年全面消除農村貧困這樣的提法講得很多，盡管中央反復強調到2020年消除農村絕對貧困的目標是在現有水平的前提下，但是仍然會在社會大眾中產生一個印象，那就是2020年之后將會沒有貧困。

事實上，即便從絕對貧困標準來看，2011年所制定的2300元/年的貧困標準嚴格意義上只能對標國際赤貧標準1.9美元/天。考慮到收入貧困所隱含的購買力之外的社會福利的內容，中國現有的農村絕對貧困標準也僅比國際赤貧標準高出一點。這意味著現有的貧困標準在國際上僅僅是一個低收入國家廣泛使用的標準。按照世界銀行的劃分，低收入國家2018年人均GDP為2024.659美元，而中國人均GDP已經近1萬美元，開始接近高收入國家。國際貧困比較中設立了中低收入國家貧困標準為3.2美元/天和中高收入國家貧困標準為5.5美元/天。如果按照3.2美元/天的標準計算，中國貧困人口將會有9702萬，按照5.5美元/天標準計算，貧困人口將會有3.76億。所以從這個角度理解，扶貧工作還遠遠沒有結束。即便按照現在脫貧攻堅戰每年減少1300萬貧困人口的速度，按照中低收入國家3.2美元/天貧困標準，實現脫貧需要7.46年，按照中高收入國家5.5美元/天的標準，實現脫貧需要28.9年。從這個意義上來講，扶貧工作也遠遠沒有結束。

雖然我國扶貧攻堅取得重大成就，但也需要認識到，國際的貧困比較并不必然意味著中國的貧困人口多于其他國家。按照2011年購買力平價，計算的貧困標準已經考慮到了按此標準所得到的收入所能夠購買到的社會福利的水平。但是國家與國家之間經濟發展水平存在差異，國家通過再分配機制所形成的基礎設施、社會服務以及普惠性社會公共產品的獲得方面差異很大。因此，在很多情況下即使消除了在收入維度上的絕對貧困，貧困可能還會廣泛存在，這突出表現在一些進入到中等收入的發展中國家的貧困狀況上。此外，在很多情況下收入維度的貧困緩解可能進展不大，但公共服務和普惠性公共物品可及性更加公平，整體的絕對貧困水平反而并不高，古巴就是一個典型案例。中國脫貧攻堅戰的目標除收入性貧困目標之外，同時附加了“兩不愁三保障”等多維度指標。所以到2020年，全面實現這一綜合的脫貧目標意味著，盡管從收入目標上來衡量還是一個較低水平的貧困標準，但是一旦這些目標都能順利實現，那將意味著不僅困擾中國的農村絕對貧困會得以消除，而且也意味著2020年全面消除農村絕對貧困是一個高質量的成果。

由于社會上廣泛存在全面小康建成之后將會沒有貧困的認識誤解，而且也有可能由于全國各地、全社會高強度的參與，脫貧攻堅出現某種“厭戰”心理，期盼脫貧攻堅戰盡快結束。這些不同的因素綜合在一起，呈現了2020年之后貧困問題將可能不再是中國發展的主要突出問題的錯誤印象。

事實上，只要經濟社會在發展過程中，貧困問題在任何社會都會永遠存在。美國是全世界最發達的國家之一，根據美國政府2019年統計報告，2018年美國貧困人口達3810萬。人類在消除貧困的道路上，主要經歷了兩個階段：第一階段為消除絕對貧困的階段。不論國家間經濟社會水平的差異有多大，對于絕對貧困的理解是有基本共識的。這一共識反映在國際社會對以購買力平價為基準的國際貧困線的認同。這一貧困線主要包含了消除食物性貧困和非食物性貧困所具備的購買力。國家發達程度不同，購買力平價中的內容稍有差異，造成了不同收入國家之間絕對貧困線的差異。但這個差異沒有完全超越有尊嚴的基本生存的范疇。所以從這個意義上講，隨著經濟發展水平的提高，一個國家是完全可以消除絕對貧困的。很多發達國家已經消除了絕對貧困。當然所謂消除絕對貧困并不意味著這個社會沒有一個人發生貧困。第二階段即相對貧困階段。在消除絕對貧困以后，也就是說一個社會如果沒有人吃不飽穿不暖，每個人都有基本住房、教育和醫療以后，這個社會即可認為是沒有絕對貧困的社會。但是這個社會的差異依然存在，比如說這個社會中男女之間受教育程度有差異，不同群體之間醫療教育存在差異，社會收入也產生很大分化。這些差異才會導致所謂的相對貧困。所以，絕對貧困的消失并非意味著貧困的消失，而是意味著人類社會發展階段中第一種貧困形態的終結。在此之后，貧困將會以相對的形式呈現。一個國家進入相對貧困階段，同時也意味著這個國家的經濟社會發展水平超越了低收入、低水平的發展階段。由于相對貧困并沒有絕對的指標，而是采用相對貧困指標來評價，相對貧困永遠不會消失。例如,美國以及很多發達國家對相對貧困的定義是：家庭或個體低于中位數50%以下即可被確定為貧困。假如某一年，社會的中位數為1萬美元，中位數的50%是5000美元，那么年家庭收入5000美元以下即可被認為是貧困家庭，這樣的貧困家庭并非處于絕對貧困，而是說這樣的收入將無法獲得社會平均水平的福利。再過5年，即便社會整體收入提高，如全社會的家庭收入中位數為2萬美元，那么1萬美元以下的家庭，則成為貧困家庭。因此進入相對收入為特點的貧困階段以后，貧困就進入到一個持續存在的狀態。

全面小康目標實現后我國進入貧困治理新階段

2020年之后，消除農村絕對貧困標志著中國進入以相對貧困為主要特點的貧困階段。貧困的特點已經并將繼續發生變化，以絕對貧困呈現的貧困特點將更多地以相對和多維度的特點來呈現。從某種意義上講，應對相對貧困問題更加復雜，因為相對貧困問題涉及收入和福利的調解，而調解收入和福利分配涉及不同區域和不同群體。這一工作相比直接面對絕對貧困工作要更加復雜，在很多情況下往往很難駕馭。需要認識到的是，相對貧困無法消除，只能逐漸緩解。這意味著到2020年以后，扶貧工作將會從攻堅戰轉為持久戰。很多人覺得到了2020年以后，扶貧工作可以放松，甚至覺得從事扶貧工作的同志也可以轉行，這些認識都是有誤解的。如上所述，2020年扶貧工作不僅不結束，而且將會逐漸面對眾多全新的情況。過去長期以來基于消除絕對貧困的戰略和手段都需要按照緩解相對貧困的需要進行調整。這意味著不僅需要繼續扶貧工作，同時需要從研究體制建設等諸多方面重新進一步加強未來的扶貧工作。一個國家一旦進入以相對貧困為特點的階段，意味著經濟社會發展取得了一定進展，但是經濟社會發展的水平還不夠強大，同時又面臨收入分配調解和社會福利調解等一系列問題。這個階段產生的張力的頻率高，所引發的社會不穩定的風險較大，而其中的扶貧工作恰恰是能夠有效緩解這些問題的重要政策工具。因此，2020年之后的扶貧工作應該不僅應著眼于貧困群體本身的收入分配、社會保障、教育醫療等具體問題，而且要著眼于新的條件下國家改革發展的大局。從這個意義上講，我們不僅需要克服扶貧的“厭戰”心理，還需要建立起一個新的準備迎戰的心理。

應對相對貧困將會是一個長期任務，而且隨著社會經濟的發展，不同階段應對相對貧困的政策和措施也將會不同。從這個意義上講，應對相對貧困無法采用脫貧攻堅的形式，而更多地聚焦建立緩解相對貧困的長效機制方面。應對相對貧困不再是一個“人海戰”，也不再是一個“資金投入戰”，而將更多地依托經濟發展、稅收、公共財政以及公平就業等方面的政策措施。

首先，應建立起性別敏感的公平的就業政策，尤其是建立起適合當地發展水平的最低工資制度，這是這個長效機制的重要內容。沒有一個基于公平的就業制度，社會不同性別、不同群體的收入差異將無法得以縮小，因此很難緩解相對貧困問題。

其次，應該著眼于社會公共物品在不同區域、城鄉之間和不同群體之間的差異問題，尤其是城鄉差異，包括教育、衛生等。這既是緩解相對貧困的主要內容，也是緩解相對貧困的主要手段。

最后，緩解相對貧困的長效機制應著眼于從以往的扶貧戰略向“防貧”戰略轉變。這一轉變也意味著從體制的設置到公共財政的配置，以及相應的一整套緩解貧困的手段均需要調整。