我國耕地地力透支問題研究

郭小燕

（作者單位：河南省社會科學院中州學刊雜志社）

糧食事關國運民生，確保糧食安全是我國重大戰略問題。習近平總書記多次強調：“中國人要把飯碗端在自己手里，而且要裝自己的糧食！”萬物土中生，土壤是作物生產最重要的自然資源。我國高度重視耕地，近幾年深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略。然而，由于制度和經濟多方因素的影響，我國耕地地力透支現象嚴重，從長期看，威脅我國糧食安全和生態安全。為此，我們必須高度重視這一問題，探討其有效的治理對策，保證糧食生產能力不斷提升，耕地生態環境不斷改善，為保障國家糧食安全和生態安全作出貢獻。

一、治理耕地地力透支的必要性

“洪范八政，食為政首?！奔Z食安全是國家安全的重要基礎。新中國成立70年來，我國糧食安全取得了舉世矚目的成就，特別是近年來，中國糧食連年豐收、庫存充裕、供應充足、市場穩定，糧食安全形勢持續向好，不僅保障了我國的糧食安全，也為世界糧食安全作出了重要貢獻。隨著中國特色社會主義進入新時代，居民生活水平日益提高，居民對糧食質量安全和生態安全的要求也在迅速提高，從中長期來看，糧食安全不僅是糧食的數量安全，更是糧食的質量安全、生態安全、營養安全。

耕地作為農業生產的第一要素，其地力直接決定著我國的糧食生產能力，是實現國家糧食安全的基礎和保證，我國也已提出加強耕地數量、質量、生態“三位一體”的保護策略，并調整農業“三項補貼”政策，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。然而，因為經濟發展、土地制度、耕作制度等因素的影響，我國耕地被長期過度開發利用，處于重使用、輕保護的模式，人們多采用掠奪式農業生產方式，超強度利用耕地資源，導致耕地地力透支嚴重。從短期來看，通過耕地地力透支的方式可能會提高糧食產量，但從中長期來看，必定會對糧食生態環境造成日益嚴重的損害和破壞，同時會影響糧食品質，威脅我國可持續性的糧食安全。

為此，我們必須站在全局和戰略高度重視耕地地力透支問題，找出造成耕地地力透支的深層次原因，并實施有效的治理措施，以深入推進“藏糧于地”戰略，保證耕地糧食生產數量和質量不斷提升，以及耕地的生態環境不斷好轉，從而實現土地永續利用、糧食長期安全和可持續發展的目標。

二、耕地地力透支的現狀

耕地地力是土地生產力的綜合體現，耕地安全生產力是指耕地可以提供達到一定食品安全標準的產品的能力，維持耕地安全生產力是生產高質量農產品的基本條件，但是由于制度性因素和經濟性因素，我國耕地地力面臨著下降的嚴重形勢。

（一）優質耕地數量減少

長期以來，我國堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，2017年年底我國耕地面積20.23億畝，劃定永久基本農田15.5億畝并實行特殊保護。然而，隨著工業化進程和城鎮化進程的加快，部分耕地用于非農建設。雖然我國全面落實耕地占補平衡制度，然而由于種種原因，存在著占優補劣、占近補遠等現象，盡管實現了耕地數量的占補平衡，但是并沒有實現耕地產能的占補平衡，使優質耕地數量減少，耕地質量有所下降，目前中低產田占三分之二。

（二）耕地生產力下降

盡管近年來我國開展的中低產田改造、土地整合整治等項目建設取得了巨大成效，但是伴隨著耕地長期的高負荷生產，耕地土壤有機質含量下降導致土壤肥力嚴重下降。以東北地區為例，近60年來，黑土地耕作層土壤有機質含量平均下降1/3，部分地區下降50%。有機質含量過低導致土壤肥力下降、保水保肥能力減弱。

（三）耕地面源污染日益嚴重

土壤污染是侵害耕地地力的重要原因。由于固體廢物排放、污水灌溉、化學投入物過量使用等，形成了日益嚴重的農業面源污染，使耕地地力受到了侵害。以農業大省河南省為例，河南省農業科學院通過對全省18個地市土壤樣品分析表明，河南土壤重金屬污染主要以鉻、鋅、鎳污染為主，農田土壤綜合污染指數總平均為0.981，重金屬污染處于警戒水平。從污染元素看，Cd、Pb 污染面積較大、污染程度較重，As、Hg、Cu、Zn、Cr等污染面積相對較小。綜合來看，盡管河南省土壤重金屬綜合污染面積不足20%，且以輕度污染為主，但是達到警戒面積的土壤占總面積的比例已高達53.53%。2014年，河南省農用塑料薄膜使用量達16.35萬噸，按農膜中50%為地膜、殘留率10%計算，全省地膜殘留量就有8000多噸。

三、耕地地力透支的原因分析

耕地地力透支的原因，既有制度性和政策性的宏觀導向原因，也有種糧比較收益低等經濟上的原因。耕地經營者對土地高強度耕作、過量使用農藥、化肥等短期化行為，造成耕地地力嚴重透支。

（一）農村土地產權制度模糊

現代農業企業、家庭農場、專業種植大戶等各類現代農業經營主體，對先進農業技術和生產方式的需求更加明顯，且經濟實力較強，也已經形成了一定的經營規模，在農業生產經營過程中，本應該更加注重保護耕地地力，推動耕地可持續利用。然而在實際中，由于我國現有的土地產權制度，盡管正在推行所有權、承包權、經營權“三權”分置改革，但現代農業經營主體并不都能獲得長期穩定的耕地經營權。同時，規模經營大戶大都是“理性經濟人”，他們在流轉的土地上缺乏長期的投資預期，從而缺乏應用土壤改良、地力培肥技術、耕作技術的動力，在選擇耕作方式的時候，會優先考慮投資回報，而不是耕地地力保護和可持續發展，從而過度使用流轉的土地，加速了耕地地力透支。

（二）耕地地力保護補貼政策實施效果不佳

2015年，財政部、農業部選擇在安徽、山東等5個省開展農業“三項補貼”改革試點，原有的“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。2016年，農業“三項補貼”改革在全國全面推開。但在具體的實踐操作中，耕地地力補貼的發放大多未與地力保護的具體措施掛鉤，有的省份耕地地力保護補貼，不論耕地是否耕種、耕地地力是否提升，均按照承包地面積的多少給予相應補貼，并沒有達到耕地地力保護的目的。另外，在政策實施中，一般都沒有硬性的激勵約束機制，政策宣傳和執行都不到位，從而導致保護耕地地力的潛力有限，不能真正收到保護耕地地力的效果。

（三）種糧比較效益偏低

眾所周知，農業是弱質產業，種糧比較效益長期偏低。同時，投資土地肥力，并少用或不施用農藥、化肥，能生產出更高品質的綠色食品或有機食品，但是生產成本會提高，產量可能會下降，由于信息不對稱和追溯制度不健全，“優質不優價”的現象較為普遍，農戶并不能獲得更高的經濟收益。這些都強化了農戶過量使用農藥、化肥等短期化行為。我國已是世界上最大的化肥生產國和消費國，盡管我國用全球8%左右的耕地養活了全球超過21%的人口，但是也消耗了全球化肥總量的三分之一。據有關資料，我國農作物畝均化肥用量21.9千克，遠高于世界平均水平（每畝8千克），是美國的2.6倍、歐盟的2.5倍；我國化肥用量達到國際公認的化肥施用安全上限的近2倍；我國農藥使用量達130萬噸，是世界平均水平的2.5倍。

四、耕地地力透支的治理對策

耕地地力透支的治理，是一個宏大的系統工程，不僅涉及小農戶和規模經營農戶等耕地經營者，也涉及新型農業社會化服務主體，還涉及各級政府對耕地地力的管理，必須從宏觀戰略、農田建設、科學規劃、輪作休耕、技術推廣、政策補貼等方面著手，對耕地地力透支進行綜合治理，以深入實施“藏糧于地”戰略，保障我國長期可持續的糧食安全。

（一）加強對耕地地力透支問題的宏觀戰略研究

目前，國內關于耕地地力問題的研究已經取得了豐富的成果。但是，在研究角度上，現有研究多從土地規劃、土地資源管理、土地利用技術等專業視角來研究耕地地力問題，而結合保障國家長期糧食安全戰略，從經濟學的宏觀角度對耕地地力透支問題的綜合研究非常匱乏。在研究對象上，現有研究多聚焦于某一省域或縣市域地區，且突出土地自然條件的耕地地力評價，多數針對研究區域提出相應的改良政策建議，而對由于人為的過度開發利用造成的耕地地力透支使用問題，以及如何改善提升的問題關注不夠。在研究方法上，多著重土地的自然條件，基于GIS、RS等技術手段支撐，進行定量研究，而缺乏綜合性、系統性地從定性到定量，從規范到實證的分析研究。因此，針對我國耕地地力透支問題，必須利用經濟學、管理學、土地資源等理論，進行綜合、系統的宏觀戰略研究，為政府制定長遠的耕地管理利用規劃提供決策參考，以確保耕地資源能夠永續利用。

（二）加強農地整合整治和高標準農田建設

提高基本農田質量，改善生產條件，夯實高產土壤基礎。繼續推進高標準糧田建設，建設出與現代農業生產和經營方式相適應的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強的基本農田。在高標準農田建設過程中，尤其要注重土壤質量管理，生產優質、營養、安全的農產品。在消減耕地土壤衍生性障礙的基礎上，著手改良耕地土壤屬性障礙，解決耕性差、土壤酸化、貧瘠沙薄、僵板粘閉等障礙因子，建成耕地土壤有機質豐富、碳氮比平衡、營養協調、結構適宜、耕層合理、生物群落良好的高質量土壤，構建“藏糧于地”的技術體系，穩定提升糧食綜合生產能力。

（三）科學規劃利用耕地資源

隨著質量興農、農業供給側結構性改革的推進，農業生產也必須由高產高效向質量高效、營養安全轉變。首先，對耕地地力進行科學評價和規劃。根據土壤特性和生態特性進行種植區劃，劃定優質農產品適宜種植區、修復治理區、生態脆弱土壤保育區、優質品牌土壤培育區等，在適宜生態區定向培育土壤，滿足特定品質農產品生產的需要。其次，科學利用耕地。根據不同農產品對耕地土壤的需求，對耕地進行差異化管理和利用。最后，加強對道地性原產地耕地的保護。例如，一些道地中藥材，對土壤的成分要求非常高，如果土壤遭到破壞，直接影響到藥材的品質和療效。必須對這樣道地性農作物產地的土壤加大保護力度，嚴禁污水灌溉、濫施化肥農藥等破壞耕地質量的行為。

（四）積極推進耕地輪作休耕

我國自2006年在部分地區開始實施耕地輪作休耕制度試點，旨在保護耕地地力。至2019年，實施耕地輪作休耕制度試點面積達到3000萬畝，其中，輪作試點面積2500萬畝，休耕試點面積500萬畝，初步形成了輪作休耕的技術模式，對修復改善生態環境、提高經濟效益等發揮了重要作用。但是，輪作休耕未來發展任務仍然艱巨，必須加大推廣力度。首先，加大宣傳力度，增強農民意識，形成良好的輿論氛圍，讓輪作休耕轉變為農民的自覺行為。其次，強化科技的支持力度，提高輪作休耕效率。應當明確，輪作休耕并不是棄耕與廢耕,而是通過采取培肥地力、改良土壤、去除污染等修復措施,而改善土壤的質量。要進一步強化科技支撐，建立標準化的輪作休耕生產模式，有效保護耕地地力。最后，運用衛星遙感等先進的科學技術，動態監測耕地地力變化情況，為輪作休耕成效評估提供科學依據。

（五）完善保護耕地地力的技術推廣體系

我國非常重視保護耕地地力的技術推廣。早在2007年，我國就開始了土壤有機質提升試點補貼項目，鼓勵和支持應用土壤改良、地力培肥技術，促進秸稈等有機肥資源轉化利用，推廣秸稈還田腐熟技術、綠肥種植技術等。從2005年開始推廣測土配方施肥技術，然而推廣成效并不明顯。因此，一方面，要加大開發力度，不斷開發成本較低、效果明顯、易于接受的地力保護技術，形成相應的技術規范。另一方面，加大深耕深松、秸稈還田、測土配方施肥等成熟技術的推廣力度。加快農技推廣體制改革，健全基層技術推廣體系。依托農機專業合作社等社會化服務組織，完善機械化深松整地補助政策，為廣大小農戶提供深耕深松服務。加大測土配方施肥政策支持力度，推進測土配方施肥等精準施肥技術，要抓好典型示范，帶動大面積減肥增效措施落實。

（六）進一步完善耕地地力保護補貼政策

為了更好地發揮耕地地力保護補貼政策的作用，需要進一步完善這一政策。首先，將耕地地力保護補貼是否發放及其補貼額度與耕地地力保護措施緊密掛鉤，只有農業經營者切實采取了保護耕地地力的措施，并且使耕地地力或生態環境維持在一定水平，才可以獲取耕地地力保護補貼。其次，支持綠色、有機農業發展，引導農業經營者減少施用或不施用農藥、化肥。最后，加大耕地地力保護補貼制度的宣傳和執行力度。充分利用電視、互聯網等進行宣傳，同時鄉鎮政府和村委會也應通過廣播、文件張貼公示等方式宣傳。在執行上，要建立并實施嚴格的獎懲機制。