《民法典》與“三農”問題治理

竇海陽

2020年是全面建成小康社會目標實現之年，也是全面打贏脫貧攻堅戰收官之年。年初，中共中央國務院發布了《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，指出要補“三農”領域突出短板，從而進一步落實鄉村振興戰略。

在今年5月28日表決通過的《中華人民共和國民法典》同時也就“三農”問題，回應社會關切，對所涉領域作了全面且系統的規定。這對于貫徹中央的“三農”政策起到了基礎性保障作用，為進一步完善“三農”問題的治理奠定了重要的制度基礎。

一、對“三農”主體資格的確認與保護

實現農業發展、農村穩定、農民增收的前提，是要以法律賦予主體資格的途徑，對農民及農民組織參與農業生產、參與市場交易的形式予以確認與保護。隨著我國城鎮化發展，土地流轉加速，家庭農場、農民專業合作社等經營主體不斷涌現。與此相關，為全面推開農村集體產權制度改革，將開展集體成員身份確認、股份合作制改革、集體經濟組織登記等工作。這些都需要法律作出有效應對。

《民法典》作為民事領域的基本法，對涉及“三農”的民事主體作了全方位、多層次的規定。

首先，對于農村集體經濟組織成員而言，《民法典》明確賦予了農村承包經營戶的民事主體資格，可以依法取得農村土地承包經營權，從事家庭承包經營，自負盈虧。

其次，對于農村集體經濟組織而言，《民法典》將其明確為特別法人，可以獨立享有民事權利和承擔民事義務。農村集體經濟組織取得法人資格后，可以成為農村集體土地和其他農業資產的所有權人，參與市場交易，有效拓寬農村集體經濟的發展路徑，從而改變一些情況下由村民委員會代行村集體經濟組織職能的現狀。它還促進法人治理結構的建立健全，落實農民在農業經營上的自治權，強化集體資產管理，有效遏制資產流失。

另外，對于鼓勵發展多種形式的適度規模經營的社會需求，《民法典》也有應對之策。總則編中所規定的營利法人是市場經濟中最活躍的主體，包括公司和非公司制的企業法人，可以以此形式發展城市資本和農村土地相結合的各種農村股份合作制企業，為“三農”做大做強提供高效的組織形式。

二、對“三農”土地權利的完善與保護

對于“三農”問題的解決，農村土地制度的健全是根本，尤其應保護關涉農民在土地上的各項權利。《民法典》對農民所關心的農村集體產權制度、承包地制度等方面的問題都進行了規定，為相關工作的進一步開展奠定了基礎。

首先，在土地等財產的歸屬及保護上，《民法典》作了全面的確權性規定、程序行使規定以及防范侵權規定。明確了農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。對于關系農民切身利益的重大事項，需要依照法定程序經本集體成員決定方能實施。在實踐中，集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等不動產所有權的行使往往會產生爭議。對此，《民法典》作了類型化的細分。為了保證集體財產狀況的公開化，有利于農民的自治與監管，另外，還規定了農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組應當向本集體成員公布集體財產的狀況。

其次，推進農村土地制度改革，完善農地經營制度，一方面要落實土地承包關系穩定且長久不變的要求，完善宅基地使用權等工作；另一方面要進一步完善農村集體產權相關制度，落實農村承包地所有權、承包權、經營權“三權分置”改革的要求。對于農民在農地上的權利確認，《民法典》專章規定了土地承包經營權，明確了土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利。并且，以法典形式明確了耕地、草地、林地的承包期。在此基礎上，進一步明確規定承包期限屆滿，由土地承包經營權人繼續承包。為了承包地的穩固，還強調承包期內發包人不得調整承包地。因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要適當調整承包地的，應當依照農村土地承包的法律規定辦理。承包期內發包人原則上不得收回承包地。

除了農民對農地的承包經營權之外，《民法典》還規定了宅基地使用權。宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權利用該土地建造住宅及其附屬設施。同時，宅基地因自然災害等原因滅失的，對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。

對于進一步完善農地經營制度，《民法典》落實了土地所有權、承包權和經營權的“三權分置”，在繼續保留農民土地承包經營權的基礎上設置了一個新權利，即土地經營權，規定土地承包經營權人可以自主決定依法采取出租、入股或其他方式向他人流轉土地經營權。對于土地經營權而言，還規定土地經營權人有權在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益。這樣既使得農民將承包地作為基本保障，又可以通過流轉使得土地在更能創造收益人的手中進行農業生產。

三、對“三農”生產經營的促進與保護

農村發展、農民致富，關鍵在于農業生產經營。對于農業生產經營的促進，不僅在于各種扶持政策，更應在法律上通過減少禁止性規定，使農民在土地上的權利可以作為資產進行流通。農村和農業的發展有巨大的融資需求，而作為農民手中最大的資產——農地上的用益物權卻長期被排斥在土地市場之外，成了制約土地要素市場化的重要因素。因此，盤活集體土地是激活要素潛能的內在要求。對此，《民法典》作出了應對，刪除此前《物權法》的禁止性規定，即耕地使用權不得抵押。推動土地流轉市場的健全，只有允許耕地使用權抵押，才能適應土地“入市”的需要。這個變動將對我國農村土地金融的發展起到巨大的推動作用。此外，《民法典》將經營權的性質由原來的債權性質修改為物權性質，使農民可以進一步盤活手中的土地經營權，既可以將土地用來經營，又可以將其作為貸款的抵押標的進行再融資，從而掃除了農民貸款的障礙。

打贏脫貧攻堅戰是全面建成小康社會的重中之重。目前，農村公共基礎設施、生態環境治理等問題是農民群眾反映最強烈的民生問題之一，也是制約“三農”生產經營的障礙。對此，《民法典》也作了系統性規定，回應了民生需求。

在農村基礎設施建設方面，提出要加強村組道路建設、提高供水保障能力，規定了相鄰關系制度，要求不動產的相鄰權利人應當按照有利生產、方便生活、團結互助、公平合理的原則，為用水、排水、通行、鋪設管線等提供必要的便利。

在農村環境治理方面，農業農村環境污染問題依舊突出，粗放經營方式帶來的資源約束趨緊形勢沒有根本緩解。污染治理、土壤污染管控和修復利用等都是目前的工作重點。《民法典》為此提供了法律基礎，其中相鄰關系制度要求不動產權利人不得違反國家規定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、土壤污染物、噪聲、光輻射、電磁輻射等有害物質。

在侵權責任編還專章規定了環境污染與生態破壞責任，對于污染環境、破壞生態的環境侵權行為規定了生態環境修復責任。另外，農村社會存在的不穩定因素，很多源于農民合法權益受到侵害。

要化解這些矛盾糾紛，必須著眼根本，維護好農民群眾的合法權益。為此，《民法典》各編對合同等債權、物權、人格權、侵權等制度作了系統規定，且在具體矛盾糾紛的解決上提供了公平合理的規則機制。