“后脫貧攻堅階段”相對貧困農戶識別優化與對策研究

曹江寧

新時代面對新挑戰，隨著精準扶貧工作深入開展，在扶貧開發過程中，必須精準把握扶貧對象。要確定扶貧對象，首要任務是識別貧困人口，對貧困人口的識別越準確，才越有可能推動扶貧政策與貧困人口的結合，使貧困人口直觀感受扶貧政策的好處。經過多年持續不斷的扶貧努力，我國貧困和低收入人口已顯著減少，但仍存有一定數量的貧困農戶。由于歷史背景、政策限制等原因，部分貧困農戶的生計仍得不到很好改善。黨的十九大報告強調，到2020年實現現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。在全面建成小康社會的背景下，這一問題顯得愈發重要。

一、相對貧困農戶識別存在的問題

一直以來，對于貧困狀況的估計，大多參考政府確定的貧困標準——貧困線。經國家統計局測算，在2011-2020年扶貧規劃中，我國將農村貧困標準定為農民人均年純收入2300元（2010年不變價格）。貧困線作為我國識別貧困人口的重要依據，迄今一直在使用。但實際上，我國大部分地區絕對貧困已經基本解決，而相對貧困日益凸顯，收入差距之外的醫療、衛生、教育以及社會保障等公共服務方面的差距依然很大。從貧困的長期性和復雜性來看，這種傳統的以收入或消費識別的貧困已經無法全面衡量現代社會貧困的新特點，以單一的貧困線識別貧困，會將因健康或其他原因致貧的貧困戶排斥在識別范圍之外。

（一）識別指標不合理

識別指標不合理主要體現在兩個方面：一是定量指標過多，且仍以收入指標為主。由于收入指標易操作、易衡量，加之受傳統貧困識別體系以及參與調查工作人員惰性的影響，部分地區在入戶調查過程中仍以收入指標作為判斷是否貧困的依據。二是非收入指標操作性較差。有的地區雖然建立了指標識別體系，但由于部分指標和統計項目專業性較強，在實踐中往往簡單化處理，仍以收入為主要指標或其他指標貨幣化來衡量和識別貧困農戶，識別不精準現象時有發生。

（二）識別模式較單一

部分地區在貧困農戶識別上主要根據國家相關政策指導制定本地區的精準識別辦法，忽略了貧困農戶的區域性和群體性差異。從區域性差異來看，不同地區經濟發展水平不盡相同，居民生產生活方式也多種多樣，有的地方自然條件較好，糧食產量較高，以耕地和糧食產量指標進行衡量時，該地區相應指標權重應就低；從群體性差異來看，有學生的農戶家庭可能面臨著更高的教育支出，該群體相應指標權重應就高。此外，貧困的識別還面臨著貧困規模指標控制、貧困農戶實際識別標準差異和利己思想的挑戰。

（三）識別精準度不高

順利識別貧困戶，農戶認識和參與國家扶貧政策是前提。部分地區在識別貧困農戶的過程中，實際操作主要由村干部或各村扶貧干部進行，對農民的扶貧政策宣傳不到位，農戶的參與度不高，降低了貧困農戶識別的準確性。在實踐中，大多數農戶都沒有參與貧困識別工作，因此識別結果很難達到精準要求，尤其是在扶貧資源是否準確分配到貧困農戶手中方面不盡如人意。農戶參與不足，識別精準度不高，扶貧對象的偏差直接影響扶貧的效果。

二、相對貧困識別方法確定及優化

（一）識別方法的確定

從現有相關研究來看，在相對貧困農戶識別上采用Alkire-Foster（以下簡稱A-F）方法更加合理，A-F方法是建立在多維貧困測算基礎上的一種系統性識別方法，繼承和發展了單維度貧困識別測量的理論與方法，用剝奪臨界值和貧困臨界值來測度貧困問題，利用構建的多維貧困識別指標具體測算。現有學者多利用層次分析方法構建農戶貧困識別指標體系，其基本步驟：一是確定各目標維度的貧困狀況，設定各維度的剝奪值；二是調查農戶在某一維度上是否低于剝奪值，若低于則被識別為貧困；三是對某農戶的貧困維度進行加總，得到該農戶的貧困維度。

（二）識別方法的優化

多維貧困數據的采集及指標體系是多維貧困精準識別的基礎和前提。但在指標構建上要進行兩個方面的優化。一是能夠反映區域特征和區域差異性。維度指標選取是根據地區貧困的情況及基本特征。農戶多維貧困的識別是以農戶個體為評價單元，必須要突出貧困戶的社會經濟及區域屬性。貧困縣屬于扶貧工作重點縣，區域特征明顯，貧困人口集中，貧困的狀況相對比較復雜，維度指標選擇應反映區域特征；非貧困縣的貧困農戶分布相對分散，貧困的個性更加突出，在指標設計上應更關注農戶個體。二是貧困識別指標應與當地經濟發展水平相適應并反映農戶特征。維度指標按照指標選取原則，需要對貧困區域內農戶數據進行采集，從而了解貧困區域和貧困人口各方面的狀況，反映當前的經濟發展水平。針對不同區域、不同貧困對象以及不同類型，農戶貧困識別指標要滿足貧困建檔立卡和貧困識別測度的需求。在指標設計過程中，通過相關維度的不同指標反映貧困區域農戶生產生活條件、基礎設施服務，以及扶貧和發展的相關信息。

三、提升相對貧困農戶識別有效性的相關建議

（一）推動多維貧困識別方法的應用，完善地方貧困識別指標體系

一是多維貧困識別方法能從宏觀和微觀上對貧困狀況進行有效評估。尤其在微觀層面效果更為突出，不僅能夠識別出貧困對象，而且能對貧困對象所遭受的貧困原因進行識別，找準貧困維度，而這正是精準識別和精準扶貧工作中所需要掌握的內容。二是需要根據區域實際貧困狀況細化和量化相關指標，為貧困戶精準識別建立一套科學合理實用的指標體系，使基層人員在精準識別工作中有依據，易操作，減少主觀性。

（二）探索自下而上的識別模式，構建貧困監測實時動態調整機制

自下而上的識別是把基層識別作為整個識別流程的起點，不僅讓村民代表和貧困戶申請者參與進來，而且要引進非關鍵利益相關者的第三方參與進來，從而確保識別過程的公開透明。在前期建檔立卡的基礎上，再進行“回頭看”工作，根據相關標準對貧困戶進行篩選和識別，對已經建檔立卡農戶進行再識別和評估，對數據進行實時修正。構建貧困監測系統，實時監測和分析貧困的動態變化，建立貧困信息網絡系統，對識別出的貧困地區和群體進行分類登記和動態管理，實行貧困戶動態的調整機制，建立精準的扶貧大數據。

（三）立足多維貧困，健全保障制度，提高“造血”能力

貧困農戶大多面臨的主要貧困維度是教育、收入、住房以及失能。針對教育貧困，一是應全面提高各類學校的教學水平，讓更多貧困家庭的子女在接受義務教育階段之后，還能繼續讀高中和大學；二是引導和鼓勵貧困地區廣大群眾主動積極參與扶貧組織的相關技能培訓，學習先進實用技術，提升自我創富能力。強化貧困人口的自我“造血”和自我發展的意識與能力，提供就業機會和就業培訓，建立貧困群體在當地就業的相關優惠政策。針對住房貧困，可通過補貼農戶自建或統建方式，也可采取就近搬遷或整體搬遷方式，引導貧困群眾解決住房問題。針對失能貧困，應實施分類管理，完善最低生活保障制度，進行兜底，應建立健全貧困群體醫療保障機制，提高農村醫療服務水平。