我國地方政府數據開放政策比較研究

彭珊 唐陽

[摘 要]文章采取比較分析方法，對上海市、北京市、濟南市、哈爾濱市、貴陽市、江門市6個政府數據開放政策內容進行研究，概括出地方政府數據開放存在政策體系不完整、文件內容交叉難辨及政策內容不全面3個問題，并提出了構建完善的政府數據開放政策體系、區分政府數據開放與其他政府資源活動的關系、補充系統化的政策內容的對策，旨在為相關研究提供參考。

[關鍵詞]地方政府;數據開放政策;內容分析

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.22.091

[中圖分類號]D63[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）22-0-02

0? ? ?引 言

近年來，國外政府數據開放浪潮逐漸涌起，先后有美國、加拿大、英國等國家政府建立了“一站式”數據門戶。2015年國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》要求“推動公共數據資源共享、建成國家級政府數據統一開放平臺”;2016年國務院印發的《“十三五”國家信息化規劃》，強調“強化數據資源管理，推進數據開放”;2017年中央全面深化改革領導小組第三十二次會議中通過的《關于推進公共信息資源開放的若干意見》文件為釋放公共數據各方價值與效應，大力推動重點領域的共享開放指明了方向。本文各取兩個省級、副省級和地市級城市為調研對象，以《2019中國地方政府數據開放報告》中政策準備度排名靠前的上海市、北京市、濟南市、哈爾濱市、貴陽市、江門市的政策準備情況為例，對比分析政府數據開放的政策內容，找出問題并提出相應的對策。

1? ? ?地方政府數據開放政策

相比于美國、加拿大等已經擁有比較豐富的數據開放經驗的國家而言，我國政府數據開放工作相對滯后。筆者通過在上海、北京、濟南、哈爾濱、貴陽、江門等城市人民政府官網對“政府數據”“數據開放”“政務資源共享”等關鍵詞進行檢索（檢索時間截至2020年6月18日），得到6個城市與數據開放契合度高的相關政策。例如，北京市包括《北京市政務信息資源管理辦法（試行）》《北京市交通出行數據開放管理辦法（試行）》等;上海市包括《關于推進政府信息資源向社會開放利用工作實施意見》《上海市公共數據開放暫行辦法》等;濟南市包括《濟南市數字政府建設實施方案（2019-2022年）的通知》《濟南市加快數據融合創新應用行動方案》等;哈爾濱市包括《哈爾濱市推進政府數據向社會開放工作實施方案》《哈爾濱市加快推進互聯網+政務服務工作方案》等;貴陽市包括《貴陽市政府數據共享開放條例》《貴陽市人民政府關于貴陽市加快推進政府數據共享開放的實施意見》《貴陽市政府數據共享開放考核暫行辦法》等;江門市包括《江門市政務大數據管理平臺建設工作方案》《江門市政務信息系統整合共享工作方案》等。6個城市的政府數據開放政策主要由人民政府辦公廳擬定和發布，輔以其他機構的共同參與，如“北京市交通委員會”“貴陽市人民代表大會”等。其中，上海市相關政策頒布最早，標志性政策是2014年上海市人民政府辦公廳印發的《關于推進政府信息資源向社會開放利用工作實施意見》。

2? ? ?地方政府數據開放政策內容比較

2.1? ?開放原則

“開放原則”是各地政府在進行數據開放時依據的準則。除濟南市外，上海、北京、哈爾濱、貴陽、江門等城市出臺的政策中，均對當地政府數據開放或政務資源管理提出明確的開放實施原則。如上海市提出“需求導向、安全可控”;哈爾濱市提出“開放為常態，不開放為例外，突出重點，穩步推進”;江門市提出“四統一，四促進”的總體原則等。

2.2? ?組織機構和職責分工

上海、北京、濟南、哈爾濱、貴陽、江門等城市均對當地政府數據開放或政務資源共享專門指定主要負責機構或部門，并確定了各負責部門的職責。如《北京市政務信息資源管理辦法（試行）》規定：領導機構為市信息化工作領導小組，負責解決政務數據信息管理過程中的問題;具體管理工作由經濟信息化委負責。濟南市的“電子政務建設和大數據發展工作領導小組”，將公共數據開放相關要求嵌套于大數據管理中;貴陽市成立了“數據共享開放工作推進指揮部”;哈爾濱市組建了“數據開放工作專項推進組”，負責配合市工信委大數據局制定數據開放政策、規則，協調政府有關部門數據開展數據資源整理和數據開放工作，加強政府數據開放平臺建設，并推進數據開發與應用。

2.3? ?平臺建設

政府數據開放相關平臺是順利實施開放工作的陣地和橋梁。上海、北京、哈爾濱、貴陽、江門等城市已分別搭建了“上海市公共數據開放平臺”“北京市政務數據資源網”“哈爾濱市政府數據開放平臺”“貴陽市政府數據開放平臺”“開放江門”等政府數據開放平臺。其中，前4個城市屬于先在實踐中運營，之后通過政策補充和完善，而貴陽市屬于先規劃，后搭建。如哈爾濱市2016年“哈爾濱市政府數據開放平臺”先上線，2017年要求搭建全市統一的政府數據開放平臺;貴陽市2015年對“貴陽市政府數據開放平臺”建設內容、實施計劃等做出規劃，2017年平臺推出運行;濟南市2018年建設開放“濟南市公共數據開放網”，但至今尚未發布平臺建設的相關文件。

2.4? ?數據利用

數據開放的最終目的是為民所用。在數據利用方面，上海市通過出臺兩個政策，即《關于推進政府信息資源向社會開放利用工作實施意見》《上海市公共數據開放暫行辦法》，以加快當地政務資源開放利用;濟南市制定了《濟南市加快數據融合創新應用行動方案》，分別從“目標”“任務”和“保障”等方面對濟南市數據融合創新應用制定行動規劃;《貴陽市政府數據共享開放條例》《貴陽市人民政府關于貴陽市加快推進政府數據共享開放的實施意見》等文件均強調要推動貴陽市政府數據應用與增值;《哈爾濱市推進政府數據向社會開放工作實施方案》以及《江門市政務信息系統整合共享工作方案》以章節形式規定與倡導當地“數據利用”“應用開發”等;北京市則尚未對“數據利用”有具體介紹或提出要求。

2.5? ?法律責任

法律是紅線，法律問責時刻警醒各主體在工作中把好界限，不得逾越。據筆者調研統計，僅上海市、貴陽市在政策中強調了“法律責任”?！渡虾Ｊ泄矓祿_放暫行辦法》與《貴陽市政府數據共享開放條例》分別以章節形式向各責任主體列舉數據開放工作中禁止違反的事項，如未按規定采集開放公共數據、違反本文件規定的其他行為將依法給予相關責任人處分。而從北京、濟南、哈爾濱、江門等城市出臺的政策中，尚未發現其對政府數據開放“法律責任”做出明確要求或具體規定。

3? ? ?我國地方政府數據開放政策中存在的問題

通過比較上海、北京、濟南、哈爾濱、貴陽、江門等城市政府數據開放政策內容可以發現，上述城市政策內容與質量現狀從側面反映出我國已開放政府數據的其他部分地區也存在以下問題。一是政府數據開放政策體系不完善，開放工作缺乏保障。目前，國家暫未面向政府數據開放頒布具有針對性與獨立性的政策法規。在地方層面，許多地區缺少實踐規劃等。如濟南市并未發布獨立的政策，來具體、清晰地指導當地數據開放工作，而是將與此有關的內容嵌套于當地政務服務、數字政府活動開展的文件中。二是文件內容相互交叉難辨。部分政府未理清數據開放共享與信息公開的關系，發布的文件中兩者相互串聯，甚至難以區分是否與政府數據開放有關。如《江門市政務信息系統整合共享工作方案》提出“統一標準規范，促進互聯互通”的基本原則，該原則主要針對政務信息管理，而非對政府數據開放單獨提出要求。三是政策內容不全面。通過梳理上述6個政府發布的數據開放政策可知，雖然一些地方政府已出臺較為具體的政策，但政策內容仍不全面。例如，上海市、貴陽市政府出臺的政策內容比較完整，而北京市政府出臺的相關文件中對“數據利用”“法律責任”等未做出明確闡述;濟南市在開放原則、平臺建設、法律責任方面，哈爾濱市和江門市在法律責任方面均需要進一步補充政策內容。

4? ? ?推動地方政府數據開放的對策

一是構建完善的政府數據開放政策體系。國家層面出臺具有指導性與普適性的政策要求，地方政府層面根據當地數據開放實況制訂可操作的實施方案、開放條例等，科學構建從中央至地方的系統化政策。二是區分政府數據開放與其他政府資源活動的關系。明確政府數據開放的重要性，將與其有關的政策要求與內容從其他文件中獨立出來，形成具有專門性與獨立性的政府數據開放政策，確保政策執行者有效落實工作。三是補充系統化的政策內容，出臺專項政策。補充和完善政策內容中易被忽略的法律責任、人才培養等內容，形成體系化政策內容。同時，為細化具體內容，也可考慮制定具有領域性特點的政府數據開放專項政策，確保政府數據在具體行業的應用。

主要參考文獻

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