船舶污染清除協議制度研究

【摘 要】 《船舶污染清除協議制度管理辦法》已于2019年12月31日發布，并于2020年3月1日生效。船舶污染清除協議制度通過對協議雙方權利義務的約定，提升船舶污染應急處置能力，也為清污行動和環境保護帶來了一份制度保障。但實踐中，存在船舶經營人認定范圍有限、清污單位責任能力參差不齊、收費標準不一等問題，大大削弱了制度效力的發揮。

【關鍵詞】 船舶污染清除協議 船舶經營人 清污

近年來，隨著我國經濟快速發展，“一帶一路”倡議和海洋強國建設的推進，我國與各國間的貿易量大幅增加，對能源的需求量也日益攀升。隨著我國油類及其他危險物海上運輸的數量增加，船舶污染損害風險也逐年上升，為保護海洋環境，我國建立了船舶污染清除協議機制，發展社會化清污力量，將公法與私法交融，學習借鑒國外相關制度的經驗，并圍繞此機制產生了一系列的實施辦法。

一、船舶污染清除協議的概念和內容

船舶污染清除協議是指載運散裝油類貨物的船舶、載運油類之外的其他散裝液體污染危害性貨物的船舶、一萬總噸以上的載運非散裝液體污染危害性貨物的船舶，其經營人應當在作業前或者進出港口前與取得污染清除作業資質的單位簽訂污染清除作業協議，明確雙方在發生船舶污染事故后污染清除的權利和義務。

船舶經營人與船舶污染清除單位應當按照中華人民共和國海事局確認的船舶污染清除協議樣本，協商確定樣本中未盡事項，簽訂協議并明確雙方的權利和義務。船舶應當將船舶污染清除協議正本或者副本留船備查，保存至協議有效期終止。簽訂清污協議后，清污單位就必須按照《船舶污染清除單位應急清污能力要求》及雙方簽訂的協議要求履行應急值守義務，一旦協議的船舶發生污染事故，船舶及其經營人、船舶污染清除單位應當按照船舶污染清除協議，及時采取污染控制和清除措施。

二、船舶污染清除協議的性質

由于海事主管機關這個特殊的行政主體在船舶污染清除協議制度中屬于監督管理第三方，目前船舶污染清除協議的性質仍處于爭議當中，主要集中在兩種觀點上，一部分學者認為船舶污染清除協議是契約性協議，屬于民事性質;一部分學者認為在船舶污染清除協議中大部分的合同內容是在政府的主導下達成的，雙方當事人并無意思自治的表示，因此屬于行政性質。筆者認為船舶污染清除協議是一種行政介入的特殊的民事合同。雖然有海事主管機關介入，雙方當事人在選擇相對人、合同內容、變更或解除合同自由等方面都受到了行政法規的限制，但船舶污染清除協議的雙方當事人都是民事主體，一方是提供清污服務的船舶污染清除單位，另一方則是負有應急處置義務的船舶經營人，這與一方為享有行政權力的主體的行政合同不同，比如海事主管機關為履行清除所管轄區的海洋環境污染的職責而與清污單位之間簽訂的就是行政合同。海事主管機關的工作主要是對船舶污染清除單位的應急清污能力開展監督檢查，對船舶及其經營人、船舶污染清除單位按照船舶污染清除協議開展的應急處置行動實施監督管理，以及對船舶污染清除協議簽訂、履行情況實施監督檢查，不參與合同訂立，因此認定船舶污染清除協議為民事性質更為妥當。

三、船舶污染清除協議制度的利弊

船舶污染清除協議制度有其積極的意義。海上船舶污染清除協議的特殊性在于它明確規定國家海事管理機構有權強制要求所有符合清污協議簽訂條件的船舶都必須在作業前或者出入港口前與具備相應資質的清污單位簽訂船舶污染清除協議，以備實際發生污染事故時根據所簽協議及時采取污染清除措施并明確雙方的權利和義務，保證在污染事故發生時，污染控制和清除行動能在協議的規定下及時進行，以免造成更大的環境污染損害。為了整合社會清污資源，清污協議中規定了船舶經營人的強制要約義務，以行政公法規定清污協議的履行，這是私法公法化的表現，是契約自由精神與公法限制的融合。船舶污染清除協議的實施對我國的海上事故救援有著重要的意義，既緩解了相關政府管理部門的壓力，節省了政府海洋污染防治的預算成本，改善了政府公共環境治理水平，讓社會力量廣泛積極地參與到海洋環境保護工作中，讓污染清除單位在市場競爭中獲得相應的利益，最大限度地提高了污染防治應急效率。

但是，船舶污染清除協議制度也有不足的一面。首先，船舶經營人認定范圍有限。船舶經營人作為《船舶污染清除協議制度管理辦法》中明文規定的一方責任主體，其實在《海商法》下的含義界定模糊，相關法律制度也不完善。實踐中與船舶經營活動相關的第三人難以識別與確認船舶經營人的身份，法院裁判時也無法按照統一標準認定，這就為船舶污染清除協議的成立帶來了不穩定因素。其次，船舶防污染服務商的認定和評級機制原為海事局審批并公示，國務院提倡“放管服”改革后，國家取消了上述資格的評定，也無任何機構和單位去承擔。這使得防污染公司惡性競爭，清污單位責任能力參差不齊，加重了船方的負擔。最后，各個港口收費標準不統一，價格不規范。有的船舶污染清除單位要對船舶按每艘次收取一千，甚至幾千元協議費，一艘5000載重噸的油船，一年需要負擔6-16萬元左右的船舶污染清除協議費，這樣的船舶清污協議收費是否合理？船舶清污作業單位的成本應由政府通過購買服務的方式保持，而不應轉嫁到船舶經營人頭上。

總之，海上船舶污染清除協議是一種民事契約行為，海事主管機關組織和引導社會力量，以雙方意思自治為基礎，讓船舶經營人與船舶污染清除單位事前簽訂污染清除協議，用事前的平等協商取代了事后的行政監管，讓清污工作能更順利進行。與此同時船舶污染清除協議制度在實踐時還有很多問題，需要各方力量參與一起改進。

【參考文獻】

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作者簡介：何曦（1996—），女，漢族，安徽安慶人，學生，碩士研究生，單位：上海海事大學，研究方向：海商法。