基于公共部門信息開發利用的公共服務共建共享研究*——以珠海經濟特區實踐為例

廣東省科技干部學院 趙莉，劉畢貝

一、基于公共部門信息開發利用的公共服務共建與共享

“互聯網+”公共服務的關鍵是通過對交通、教育、醫療、衛生、人口等公共部門大數據的挖掘和利用，豐富信息產品內容，匹配用戶需求和供給，使得公共服務更為豐富、精準、智能和高效。因此，公共部門信息開發利用成為“互聯網+”背景下公共服務共建共享的基礎。推進公共部門共建共享的著力點就是利用互聯網的信息流通優勢和數據分析技術，以公共部門信息開發利用為基礎，整合政府、企業、社會組織以及公眾等多元供給主體的資源、信息和技術優勢，多邊協同，建成公共服務共建共享的共同體，充分挖掘公共部門信息價值，以提供快速敏捷、精準高效、高質量適配性的公共服務。

（一）國際上公共部門信息開發利用模式

國際上公共部門信息開發利用主要有兩種：以歐盟為代表的公共部門主導模式和以美國為代表的企業為主體的多元化模式。前者是由公共部門與私營部門共同對公共部門信息進行商業性開發，立法則力求保障兩者之間的公平競爭。然而在實踐中，公共部門因其自身具有在信息獲取、定價等方面的優勢，逐步確立了公共部門主導的模式，并往往以業務外包的形式與私營部門開展合作。后者則是由市場主導，以企業為主體進行開發，非營利組織作為必要補充參與其中。政府的職責是保障公共信息資源的供給，創造良好的市場環境，引導競爭。公共部門不直接參與信息資源的開發利用，以購買信息增值服務方式提供公共服務。

比較兩種模式，我們不難發現，公共部門主導模式的優點在于，它能夠借助政府的大量投入，快速推動公共部門信息的開發利用，有效增加公共服務的供給。同時，該模式便于政府對商業性開發主體的規范與監督。但隨著“互聯網+”公共服務的快速發展，這種模式制約作用更多的顯露出來，主要表現在兩個方面：

一是公共部門信息開放與共享的問題。在公共部門主導型的國家，信息公開與獲取環節往往會出現拒絕或拖延私營部門獲取信息并進行商業性開發的情形，會妨礙了優勢資源的投入，從而限制了公共服務的多元化供給。

二是公共服務供給的市場競爭問題。實踐中，公共部門在競爭中依靠其在信息獲取、資金投入等方面的先天優勢而占據自然壟斷地位，從而限制了市場的競爭。此外，許可開發合同中的限制條款也會直接影響信息開發利用的效率和效果，損害其他市場主體參與的積極性。最后，公共部門通過財政投入補貼其部分市場活動，扭曲了增值信息產品的市場價格，進一步制約了公共服務的供給效率。

以企業為主體的多元化模式則強調市場在公共部門信息開發中主導作用，公共部門信息的商業性開發主要由私營部門進行，公益性非開發則由非營利組織完成。這種模式將市場機制和競爭機制引入到公共部門信息開發中，有利于發揮市場機制的作用，但也面臨公共信息資源被壟斷的風險，因此，政府的調控作用就顯得尤為重要。

（二）我國公共部門信息開發利用模式

吸取國外的相關經驗，筆者認為，我國公共部門信息的開發利用應當確立以市場為基礎的多元化開發模式，充分整合企業、社會組織以及公眾等多元供給主體優勢，多邊協同，增強公共服務的共建能力。具體來說，包括以下兩個方面。

一是以市場為基礎對公共部門信息進行商業性開發，其目的是盡可能地挖掘公共部門信息的經濟價值，提供個性化、精準化服務。公共部門信息增值產品和服務屬于超額信息需求，已經超出了“公共任務”本身，是一種增值的、深層次的、個性化的需求，往往無法由政府提供的信息服務所滿足，可以也應當以企業為主體對公共部門信息進行商業性開發，針對用戶需求，開發差異化的信息產品和服務，從而有效提高公共部門信息資源配置和利用的效率，使得公共服務更加個性化、精準化和智能化。

二是以共建共享為目標對公共部門信息進行公益性開發，其目的是提供惠民、便民的公共服務，推進公共服務均等化，以兼顧公平，保障公共利益。此時，就需要由公共部門和其他社會非營利組織合作，對公共部門信息進行公益性開發。非營利組織“公益人”特征決定了其具備對公共部門信息進行公益性開發利用的行為動機，而其信息機構的專業性特征能夠使其在信息開發過程中獲得更高的效率。此外，非營利信息機構運作方式較為靈活，能夠做到以公平為宗旨同時兼顧效率，因此，尤其對公共部門信息進行公益性開發，能夠充分彌補商業性開發的不足，有利于推進公共服務均等化。

二、珠海市公共部門信息開發利用和公共服務共建共享現狀

（一）注重頂層設計，確立“互聯網+”公共服務供給改革的整體規劃

首先，確立了“互聯網+”公共服務的改革目標。早在2015年《珠海市“互聯網+”行動計劃》中就明確提出要拓展公共服務領域的“互聯網+”應用，到2020年初步實現電子政務、公共交通、社會保障、醫療衛生、文化教育、社區建設等重點領域智慧應用，并指出要推動基于互聯網的公共服務模式創新，推進基于云計算的信息服務公共平臺建設，增強公共產品供給能力。

（二）提出以智慧城市為核心的“互聯網+”公共服務創新模式

珠海早在2013年就通過了《珠海市智慧城市建設總體規劃》，成立了智慧城市建設領導小組，統籌、協調“智慧城市”建設工作。《智慧珠海2015行動計劃》中又提出構建以“一卡（市民卡）、一網（網上辦事大廳）、一號（12345市民服務熱線）、一頁（市民網頁、企業網頁）、一庫（智慧珠海信息資源庫）、一平臺（智慧珠海綜合服務平臺）”六個綜合性基礎平臺和“交通運輸、產業支撐、城市管理、政務服務、社會服務、文化傳承”六大主題應用為核心的“6+6”框架體系，以此開展“互聯網+”的公共服務創新①。而在最新的《珠海市智慧城市行動計劃(2016—2020)》中，規劃通過搭建城市管理平臺、民生服務平臺，進一步推進“互聯網+”公共服務改革②。

（三）政務數據實現整合與共享，提升了政府服務效能

2017年6月珠海市智慧珠海云計算中心投入使用，已經有23個局委辦的43個系統進駐，通過該平臺實現了各項政務數據資源的整合與共享，為社會誠信體系、綜合治稅、商事主體登記、廉情預警等應用提供基礎數據支撐③。而正在進行的珠海市大數據中心建設項目，將實體政務大廳、網上政務平臺、移動客戶端等相結合，實行線上線下一體化運行，從而推進大數據高效采集、有效整合，打通存量信息孤島和增量信息共享，推動跨部門、跨區域、跨層級協調聯動，及時掌握新情況新問題，促進政府決策科學化，不斷提升政府服務效能。

（四）政企合作提升民生領域公共服務的共建能力

自2016年開始，珠海市以政府與社會資本合作，采用企業投資建設，政府購買服務的方式開展“智慧校園一體化服務平臺”“智慧旅游一體化服務平臺”“智慧醫療便民服務平臺”建設，實現政府和企業的資源聯動，拓展了智慧技術在旅游、文化、社會保障等領域的應用，提升了公共服務共建能力。

（五）基于“互聯網+”的公共服務共享體系初步確立

目前，珠海市已經實現了基于六個綜合性基礎平臺的便民服務，特別是2017年投入使用的“智慧社區”平臺，使公眾可以通過手機客戶端、有線電視、網站等多種渠道，實現政務辦事、文化教育、旅游出行、物業服務等便民服務，讓市民“隨時、隨地、隨需”地在線辦理政務，極大地提高了辦事效率，提升市民生活的幸福指數，也使得“互聯網+”的公共服務共享體系初步確立。

三、珠海市公共服務共建共享存在的問題

（一）公共數據有待進一步整合與開放，提升公共服務共建與共享水平

目前，珠海市政務數據的整合與共享已初步形成，實現了政府部門間跨部門、跨區域、跨層級數據的共享，較好地打破了各部門間的信息孤島，但是其他公共部門的大數據還沒有進一步整合，政務數據也還沒有與運營商大數據融合，沒有形成公共數據資源池，這不利于針對多元化用戶需求，進一步挖掘大數據，提供個性化和精準化的公共產品和服務。

此外，政府數據開放與共享水平還有待提高。“互聯網+”背景下，公共部門數據開發利用是創新公共服務供給、實現公共服務共建共享的重要路徑，其重要前提就是公共數據的開放與共享。目前，政府信息資源的開發利用側重在非開放數據，主要通過合作、出售等形式由企業、個人進行開發。由于大量的數據并不是完全開放的（免費獲取、使用、再分發），企業和個人對此類數據進行開發利用時往往會受到限制，這不利于第三方機構提供創新的公共產品和服務，限制了公共服務共建能力的提升。

（二）公共服務供給以政府投入為主，多元化供給格局有待完善

目前，珠海市公共服務供給的模式主要以政府直接提供、政府購買服務以及政府和社會資本合作（PPP）三種為主。相比于傳統的政府直接提供公共服務，政府和社會資本合作（PPP）有利于政府和企業間形成“利益共享、風險共擔、全程合作”伙伴合作關系，從而降低了政府的財政支出，減輕了企業的投資風險。但是，在這三種模式下，公共服務水平的提高主要依賴于政府對公共服務的投入，而在公共財政資源有限的情況下，要不斷滿足人民日益增長的公共服務需求，僅僅依靠政府投入是遠遠不夠的，因此，需要進一步推進公共服務市場化改革，鼓勵企業、非營利組織和個人對公共部門信息的開發利用，以實現公共服務的多元化供給。

（三）數據挖掘與應用水平有待提高

“互聯網+”背景下，充分挖掘公共部門數據價值，在政府精細化管理、中小企業發展、產業創新等領域開展數據應用是提升公共服務共享水平的重要內容。目前，珠海市已經在公共交通、社會保障、醫療衛生、文化教育、社區建設等重點民生領域實現了數據的智慧應用，但大數據在支持中小企業發展、政府精細化管理和產業創新等方面的應用還非常有限，未來有著更為廣闊的應用前景。

此外，在粵港澳大灣區戰略發展的背景下，公共服務創新所依托的數據不能僅僅局限于珠海市范圍，需要在更廣的區域內實現數據的挖掘和應用。

（四）社會公眾參與度低，公共服務共治格局尚未形成

交互的網絡技術可為公眾靈活參與社會共同治理奠定技術基礎。目前，在公共交通治理領域，任何人發現了違反交通規則的行為，可以打開手機應用，拍下照片發送至中央數據庫，并追蹤報告問題的處理進度和狀態。

這里，交互式的公共服務智慧應用成為公眾改善公共服務，實現共同治理的平臺。未來，這種基于交互數據的公共服務共建共治還有著更為廣闊的發展空間。

四、提升珠海市公共服務的共建能力和共享水平的建議

（一）穩步推進珠海市公共數據資源開放，共建公共數據資源池

1.制定《珠海市政府數據開放計劃》，推進政府數據的開發與共享

在政務數據有效整合后，未來珠海需要進一步突破政府與社會間的數據壁壘，提升政府數據開放程度。為此，政府首先要將信息開發利用的思維逐步向開放數據轉化，制定《珠海市政府數據開放計劃》，在脫敏和安全可控的前提下，推動交通、醫療衛生、教育、信用、地理等與公共服務相關的政務數據的開放，引導企業基于公共數據提供增值服務，為企業的創新創業提供沃土，孵化和培育一批大數據、物聯網、人工智能等領域的高新技術企業。

2.鼓勵社會數據和政府數據雙向交流，共建公共數據資源池

政府應當鼓勵社會數據和政府數據雙向交流和良性互動，構建有序的數據應用市場環境，有步驟的在民生服務等重點領域形成開放數據應用。例如，推動電信運營商數據與政務數據及行業數據的融合，本著“資源共享、優勢互補、互利共贏”的合作原則，推動產品和服務創新，提升公共服務的質量。

（二）完善公共服務多元參與的共建共治機制

1.引入競爭機制，支持引導各類社會力量參與公共服務投資、建設、管理和運營

當前珠海市正通過PPP方式在體制機制上探索公共服務多元參與的供給模式，發展活力得到了進一步激發。未來，珠海市還需要進一步推進“互聯網+”公共服務的市場化改革，一方面通過稅收減免、資金補貼等財稅政策，鼓勵企業針對多元化的市場需求，盡可能地挖掘公共部門信息的經濟價值，提供個性化、精準化的服務；另一方面，鼓勵非營利信息機構（例如圖書館）對公共部門信息進行公益性開發，彌補商業性開發的不足，提供惠民的公共服務，推進公共服務均等化，保障公共利益。

2.政府加強對公共部門信息開發利用的有效引導

首先，依據《行政許可法》調整市場準入方面的規定，降低市場準入門檻，鼓勵和吸引更多的企業和社會機構對公共部門信息進行商業性開發，生產、經營增值信息產品和服務，并開展國際競爭。其次，按照“誰提供、誰負責”的原則加強對公共產品和服務的監管。最后，營造公平的市場競爭環境，公共部門信息對于所有市場主體公開，并以不歧視的價格和方式提供，同時任何市場主體享有平等的信息開發利用權利，即不采用排他性的方式限制企業對公共部門信息進行開發利用。

3.構建基于交互數據的公共服務共建共治的網絡化格局

政府可以充分利用大數據的實時、動態和交互的特征，利用手機App搭建公共服務共治平臺，使每一個人都有可能成為公共數據的采集者，為政府改善公共服務、精細化管理社會提供了數據支持，從而逐步形成基于交互數據的公共服務共建共治的網絡化格局。

（三）加大數據挖掘和應用，提升公共服務共享水平

珠海市要提高數據挖掘和應用的水平，推進大數據在公共服務領域的深入應用，創新公共服務模式，降低服務成本、提升服務水平，促進公共服務均等化、個性化、精準化。

1.構建政務大數據應用體系，推進公共數據的融合應用

在政務大數據整合和開放的前提下，接下來需要建成覆蓋全市的市級統籌、部門協同、一網辦理的網上辦事大數據應用體系，將人社部門數據資源匯聚整合，并與人口、地理、健康醫療、社會救助、稅務等領域數據融合應用，建成人社綜合大數據平臺。此外，進一步推動人口、法人、空間地理、環境等公共部門間的數據共享，使得數據融合應用成效更加明顯。

2.構建民生領域里大數據綜合服務平臺，提升公共服務共享水平

未來，珠海市應當在交通、氣象、教育、旅游、文化傳播等重點民生領域構建大數據綜合服務平臺，鼓勵企業加大對大數據的挖掘和利用，開發這些領域公共服務的智慧應用，提升公共服務個性化和精準化，打造推廣“智慧社區”，促進公共服務均等化。在此過程中，要特別注意城鄉一體化、珠海東西部一體化，重視“互聯網+”公共服務的推廣，開展例如智慧民生“進社區”“進農戶”等活動，指導人們使用互聯網獲取公共服務，特別關注農民工、離退休職工等特殊人群，消除技術障礙引發的新型信息鴻溝，真正實現公共服務均等化。

（四）著眼粵港澳大灣區，促進公共服務的區域協同發展

珠海市在立足自身提升公共服務能力的同時，更要著眼于粵港澳大灣區的整體戰略布局，從自我獨立發展轉向與珠澳協同發展，有機銜接并優化整合區域的公共服務資源，可以從交通、教育、旅游、醫療等民生領域入手，推動公共服務協同發展，這有利于整合周邊資源，緩解公共服務供給壓力，形成地區間良性互動、協同發展。

注釋

①《智慧珠海2015行動計劃 》，http://www.zhkgmx.gov.cn/gksxx/xxhtjk/zcfg/201405/P020140519336735675147.pdf，最后訪問日期：2021年9月6日。

②市政府常務會議審議通過《珠海市智慧城市行動計劃(2016-2020)》著手布局5G網絡發展應用》，http://zwgk.zhuhai.gov.cn/ZH00/201707/t20170710_22713673.html，最后訪問日期：2021年9月6日。

③《珠海：一座智慧城市是怎樣煉成的？》，http://www.sohu.com/a/222441643_476399，最后訪問日期：2021年9月6日。