實施鄉村振興戰略和鞏固拓展脫貧攻堅成果措施研究*——以云南省麗江市為例

麗江市委黨校 姚治明，劉東業

脫貧攻堅是實施鄉村振興戰略一個核心內容，脫貧攻堅取得階段性勝利后，鄉村振興的宏觀政策落實還需要與鞏固拓展脫貧攻堅成果同步推進。2021年中央1號文件強調，鞏固脫貧攻堅成果應當與鄉村振興做到相互銜接與相互促進，本課題組以2020年作為研究的時間節點，通過對照分析脫貧攻堅以及鄉村振興戰略的實施效果，為進一步鞏固脫貧攻堅成果，推動鄉村振興戰略的實施提供支持。

一、麗江市鞏固拓展脫貧成果，接續推進鄉村振興戰略的實踐邏輯

“十三五”期間，麗江是云南省脫貧攻堅的主戰場，貧困發生率19.20%，高于全國11.71個百分點。在上級正確領導和麗江全市上下共同努力下，麗江市如期打贏脫貧攻堅戰，歷史性解決了區域性、整體性絕對貧困問題，建檔立卡貧困戶人均純收入從2014年的2276元增加到2020年的12787元。在脫貧攻堅戰取得勝利的同時，麗江市鄉村振興戰略的實施也取得初步成效，高標準農田建設、光伏提水工程、鄉村振興示范點、畜牧養殖、綠色農產業示范基地等建設深入推進；生態治理、農村人居環境提升工作、鄉風文明建設、鄉村治理工作等不斷取得新進展，農村群眾“生活富裕”指數不斷提高，麗江市2020年的農村居民人均可支配收入是2015年的1.45倍，年均增長9.7%。回顧分析麗江脫貧攻堅戰和鄉村振興戰略，主要有以下幾個特征：

（一）目標定位和工作步驟體現一致性和順承性

（1）目標任務的一致性和順承性。2015年《中共中央關于打贏脫貧攻堅戰的決定》正式發布脫貧攻堅總目標，以“兩不愁、三保障”和“一個實現”“一個確保”為主要內容，從“精準扶貧脫貧，基礎設施建設、政策保障體系、社會力量參與、營造氛圍、政治保障”6個方面作了具體部署。麗江市堅持以中央、省級有關部門設計的脫貧指標為依據，全面推進各項工作，實現教育、醫療衛生、道路交通、通訊、人畜飲水、農村住房等全部達標，保證了脫貧目標與中央、省委要求的一致性和具體工作的順承性[1]。

（2）工作重心和舉措的一致性和順承性。十三五期間，麗江市堅持面向農村，致力于解決農村群眾生產生活問題，提高群眾生活水平，體現了脫貧攻堅和鄉村振興始終堅持讓農村群眾“過上好日子”的價值取向，“精準扶貧與鄉村振興的內在一致性使得兩者存在緊密的邏輯順承性。”特別在麗江脫貧攻堅戰后期，脫貧攻堅和鄉村振興以解決麗江農村發展問題為目標，相互交織，統籌推動，從前期側重于貧困區域和貧困群體轉換到后期側重于面向農村整體推進，重點兼顧山區半山區的發展，實現了各縣（區）、各貧困和非貧困區域齊頭并進推動發展[2]。

（二）推動過程體現當前體制下的規范化運作特質

（1）始終堅持頂層設計、整體布局。鄉村振興戰略方面，麗江市嚴格貫徹落實習近平總書記關于“三農”工作重要論述和考察云南重要講話精神，研究分析中央、省鄉村振興戰略實施意見、規劃的精神要旨和工作部署，以“全市一盤棋”思路對鄉村振興進行研究、謀劃和安排，形成上下聯動、左右協同推進的工作格局[3]。

（2）始終堅持廣泛參與、派人精準。脫貧攻堅方面，麗江市統籌中央、省、市、縣677家部門（單位）掛聯幫扶工作，下派2.6萬余名干部結對幫扶所有建檔立卡貧困戶，深入貧困區域開展扶貧。鄉村振興戰略方面，麗江市從專題安排，調整充實機構、人員、職數編制等方面入手，各縣(區)參照市級完成機構和人員配置，保證全市黨委農辦系統人員到位、力量充足[4]。同時，汲取脫貧攻堅工作經驗，繼續下派了工作隊伍，深入一線推進鄉村振興各項工作。

（3）始終堅持措施到位、落實落地。制定出臺《中共麗江市委貫徹落實〈中國共產黨農村工作條例〉實施方案》等文件，出臺《關于抓好“三農”領域重點工作確保脫貧質量和小康成色的十三條措施》等十多項制度和措施，扶貧方面，自上而下建立了議事協調、精準落實、聯席會議和考評獎懲多項機制，做到對扶貧對象動態管理、對項目庫動態調整、精準使用資金和安排項目，精準因村因戶施策。鄉村振興戰略方面，出臺領導干部實績考核和“三農”發展綜合考評措施，推行重點工作任務月通報制度，及時分析研判工作短板和弱項，督辦推動鄉村振興戰略的實施，充分調動各方面積極性，引領市場、社會協同發力，全社會廣泛參與。

（三）實踐層面體現差異性特質

（1）實施對象有差異。鞏固脫貧成果措施的關注點是群眾的溫飽問題，攻堅主戰場集中在山區、半山區和麗江境內615公里金沙江沿線貧困區域，實施對象是貧困群眾，特別是山區半山區及金沙江沿線直過民族、人口較少民族。鄉村振興戰略的重心是群眾的“富裕”問題，目標是以實現農村現代化為抓手，面向的是廣大農村，實施對象是全體農民。

（2）實施路徑有差異。脫貧攻堅注重解決具有時效性的貧困群眾生活和生存環境問題，麗江因時因地因人總結推出產業幫扶、轉移就業幫扶、生態治理幫扶、金融幫扶、科技幫扶、志智雙扶和社會幫扶等多種模式，推廣的模式非常具有針對性；鄉村振興注重解決生產和發展的基礎條件，麗江以項目實施為著力點，主要針對項目建設和產業發展，規劃實施了基礎設施、農林水利、城市基礎及社會公共服務、生態環保、鄉村振興“百村示范”行動5類重點建設項目，規劃啟動了高原特色農業、文化旅游、生物醫藥大健康、清潔載能4類重點產業。

（3）資金投向有差異。脫貧攻堅資金主要投向麗江市產業、教育、健康、醫療保障、就業扶貧和困難群眾救助補助、交通扶貧、安全飲水保障、農村廣播電視和寬帶網絡建設、住房安全保障、易地扶貧搬遷等幾大類建設，致力于解決民生問題，受益面主要是貧困區域和貧困戶。鄉村振興戰略資金集中于面向麗江廣大農村的綠色經濟發展、生態環境整治、鄉風文明建設和鄉村治理、農村改革等方面，主要解決的是制約農村發展的基礎性問題和基于實現農村現代化需要著力解決的問題，資金受益面覆蓋整個農村和全市全體農民群眾。

二、鞏固拓展脫貧成果和實施鄉村振興戰略需要重視的關鍵環節

（一）關鍵要素要滿足需求

從過去的工作經驗、措施分析，項目、資金、人才、人力等要素是鞏固拓展脫貧成果和實施鄉村振興戰略的關鍵。對經濟基礎差、底子薄、財政來源單一的麗江市而言，需要超前謀劃，在本級財政竭盡所能的基礎上，爭取上級和各方支持，確保有大量的財力、物力的投入，出臺有效政策吸引人才創造性解決發展所面臨的制約因素。

（二）群眾主體作用要激活

受脫貧攻堅“過度替代”的影響，部分群眾對鞏固拓展脫貧成果和鄉村振興戰略的實施一定程度存在認識上的偏差，認為會有特殊性的支持政策，抱有等待觀望思想，甚至認為黨委政府會包攬一切而有坐享其成的錯誤認識。因此，迫切需要從內因上想辦法，著眼于鄉村振興的主體是廣大農民這一認識，充分尊重群眾意愿，解決群眾積極性、主動性的問題。

（三）決策部署要遵循發展邏輯

（1）目標任務要精準。鞏固拓展脫貧成果具有特殊性，目標任務是預防返貧和推動脫貧群眾增收致富，“建立解決相對貧困的長效機制將成為新時期扶貧政策和貧困研究的聚焦點。”進一步推動脫貧群眾遠離脫貧標準底線邊緣，讓脫貧群眾不再返貧和進入新的貧困。鄉村振興戰略的實施具有普遍性，“當絕對貧困已經解決，相對貧困問題逐漸成為主要貧困問題之后，鄉村振興戰略的基本出發點，已經向實現共同富裕的偉大目標轉變。”必須保持鄉村振興戰略推進的整體性和連貫性，確保農村全面發展。

（2）工作路徑要清晰。“鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接成為‘十四五’時期的重要任務。”隨著中央、云南省委對鞏固脫貧成果和鄉村振興戰略實施的工作新部署出臺，以及“十四五”麗江發展新定位確定后，麗江市鞏固拓展脫貧成果和鄉村振興戰略的思路措施更需要及時對接上級部署，不斷加以充實完善，始終保持工作路徑的清晰和科學。

（3）保障措施要強勁。鞏固脫貧舉措必須盡快由“集中開展、限時完成目標任務”轉向“動態監測、常態推進、個別幫扶”，在繼續關注解決貧困群眾住房、養老、就醫等生活福利問題的同時，注重解決好幫扶區域后勁乏力的問題。鄉村振興戰略的實施要提煉、吸收過去工作中可復制、可推廣的經驗，繼續強化政策、項目、資金、人力資源支持和責任、制度、監督評價體系等保障措施，把重視改善特殊群體生產生活和重視改善鄉村整體生產條件貫穿整個農業農村現代化進程，精準策劃、精準施策，夯實農村發展基礎，激發內生動力，讓農村“自我造血”，走上農村現代化發展道路，實現農村充滿生機活力和農村群眾過上“幸福好日子”。

三、鞏固拓展脫貧成果與實施鄉村振興戰略的對策建議

（一）堅持接續發力久久為功，確保長短期目標有效銜接

一是對接中央戰略部署和省委省政府工作部署，科學制定麗江發展的長遠目標和階段性任務，保持“上下一盤棋”。

二是科學制定發展規劃，主動融入“長江經濟帶”和“一帶一路”兩大國家戰略，通過合理的規劃和政府部門政策的持續推出，從宏觀上為鄉村振興戰略的落實執行提供支持。在具體落實環節中更需要堅持規劃先行，盡快出臺不同層次級別的鄉村振興戰略實施規劃，并以此為關注的核心問題和完成鄉村振興任務的重要條件。

三是推進階段性工作有效銜接。探索有效的銜接手段，突出重點，兼顧整體，謀劃和啟動符合麗江發展定位的全域旅游、高原特色產業發展、生態文明建設以及航空、網絡等基礎性工程的階段性工作，促進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接。

（二）堅持質量和效益優先，確保重點工作推進和解決熱難點問題相統一

一是圍繞“安全感滿意度”，尊重群眾對生活舒適、滿意的向往，加快“智慧鄉村”建設，創新現代化治理模式，提升鄉村治理現代化水平，規范、高效處理群眾身邊的煩心事、揪心事，解決好農村治理有效的問題。

二是圍繞“群眾是否得實惠”，不斷加大對加強鄉村應急管理、消防、自然災害等安全隱患的風險評估、監測預警、應急處置力度，加快平安鄉村、民族團結進步示范等工作進度，解決好民生短板問題。

三是圍繞“生態宜居”，以發展綠色生態產業為主，以傳承、發展農村傳統文化、鄉土特色為輔，將村莊建設的目標從社會價值，生態價值，以及經濟價值三方面進行合理定位，力求建設出美麗宜居的村莊環境，為推動生態環保方面的發展提供動力。

（三）堅持主客觀條件同頻共振，確保發展“要素”高度契合

一是積極發揮群眾“主體地位”作用，尊重群眾自己專屬的“美麗愿景”和“鄉土味道”，激發廣大村民“主人翁”精神，引導群眾主動發展，結合當前正在開展的黨史學習教育“萬名干部規劃家鄉行動”，把群眾最想做、地方黨委政府最有條件做的產業、事業找出來，推動“三農”工作成為群眾明白知曉、關注關心的“自家”事。

二是創造更多發展的“外部條件”，主要是推動鄉村振興的資金、資源以及產業環境等多方面元素，政府部門應當出臺相應的政策性措施為這些產業的發展提供推動力。建立具有制度化和常態化的工作體系，依托就業、住房、健康、醫療等幾個亮點，實現扶貧工作與鄉村振興工作的有效銜接，鞏固階段性成果，接續推動建設和發展。

三是引才聚智打造“三農”新鐵軍，打造一支忠誠干凈擔當的高素質專業化能常駐的“三農”工作隊伍、繼續拓展“千名農村后備人才培養行動”實施效果，積極吸引人才下鄉，釋放下鄉返鄉創業人才潛能；深入實施人才強市戰略，支持企業家扎根鄉土干實業，激勵農業科技人才把論文寫在田野上，助推麗江農業農村高質量跨越式發展。