基于多源流理論的我國基礎研究政策目標變遷研究

姜艷華，李 佳

（1.鞍山師范學院管理學院，遼寧鞍山 114007；2.東北大學文法學院，遼寧沈陽 110819）

基礎研究是整個科技體系和產業革命的源頭，是建設世界科技強國的根本動力。一個國家只有占據基礎研究的制高點，才能在激烈的國際競爭中取得一定的優勢。建國以來，我國政府根據不同時期基礎研究發展的需求，陸續出臺了一系列基礎研究政策，促使我國的基礎研究整體水平已經進入世界先進行列。然而，當前我國的基礎研究仍存在一些突出問題，一定程度上反映著基礎研究政策的不足。因此，梳理分析我國基礎研究政策變遷的脈絡，是新時期理論探討和實踐發展的重要課題。本研究嘗試從基礎研究政策目標的視角，運用多源流理論框架，深入探究建國以來我國的基礎研究政策目標變遷的過程與規律，以期為政府制定更加完備的基礎研究政策提供一定的參考。

1 多源流理論及其應用概述

美國政策學家約翰·W.金登［1］67-84（John W Kingdon）在《議程、備選方案與公共政策》一書中首次提出多源流理論，用來解釋政府的決策過程。金登是在借鑒有限理性模型和漸進決策模型的基礎上，修正了科恩、馬奇和奧爾森的“垃圾桶模型”，提出“多源流”政策分析框架。

1.1 多源流理論的內容

一般來說,制定公共政策的整個過程至少包括政策議程的建立、備選方案的闡明，對所闡明的備選方案做出權威性的選擇、決策的執行四個方面的內容。政策議程即是對政府官員以及與其保持密切相關的政府外部人員在任何給定時間內對認真關注的問題進行的編目［1］3。備選方案的闡明階段所呈現的是可供選擇的、潛在的備選方案清單在范圍上是怎樣被縮小到實際受到關注的備選方案的［1］188。當某一問題進入政府議程后，政府決策者以及與其關系密切的外部人士會從技術可行性、價值可接受性等多方因素綜合權衡政策企業家提出的備選方案，并對其進行排序，排在前列的備選方案被決策者們選中可能性更大。

多源流理論認為，影響政策過程的三條源流分別是問題源流、政治源流和政策源流。其中，問題源流闡釋的是社會問題如何被政府決策部門感知，并最終進入政府決策議程的過程。即為什么政策制定者對某些問題予以關注，卻對其它問題視而不見？各種系統性的數據指標、現行項目中獲得的反饋、危機事件的發生都有可能成為使問題被關注的重要力量。當然，不是所有的情況都能轉化成問題，價值觀念和信仰、對現象進行歸類、比較不同國家的情況都會影響人們對問題的界定。

政治源流指的是影響政策問題上升為政策議程的政治活動或事件，它由國民情緒、壓力集團的行動、行政或立法機構的換屆以及執政黨執政理念等要素構成。這些要素的變化在促進某一議題被提上政策議程的同時，也抑制了其它議題上升到議程的重要位置。

政策源流闡述的是由政策共同體中的專家提出的政策建議和政策方案的產生、討論、重新設計以及受到重視的過程。共同體成員包含官僚、專家、學者、國會人員、規劃評估和預算人員。各種備選方案和政策建議需要通過聽證會、發表論文和會談等方式進行檢驗，只有少數符合一定標準的才可能幸存下來，受到高度重視。選擇的標準包括技術可行性和價值觀念的可接受性。

多源流理論最大的特點在于“結合”。通常，三種源流沿著不同的路徑流動，但在某一特定時間點，上述三大源流匯合到一起，問題被提上議事議程。這一特定時間點被稱為“政策之窗”。即“提案支持者們推廣其解決辦法或吸引別人重視他們的特殊問題的機會”［1］155。政策之窗開啟，表明政策問題被識別，政策建議被采納，政策議程發生了變化。

1.2 多源流理論在政策變遷研究中的重要意義

首先，它將公共政策研究階段向前延伸至決策前階段。以往的“政策階段啟發論”將政策過程劃分為問題界定、議程設置、政策形成、政策合法化、政策執行與政策評估等前后相繼幾個階段，使政策過程更加直觀簡化。金登的多源流理論不是單純遵循時間順序，而更重視政策過程的未知性，這種理解進一步解釋了政策過程的復雜性。其次，多源流理論揭示了政策發生變遷的契機。多源流理論認為,政策變遷的發生需要借助某些機會,即開啟的政策窗口。而這種機會不可能長期停留。因此，如果想推動政策變遷的實現，他們必須抓住政策窗口敞開的時機。再次，多源流理論分析了影響政策變遷的各要素及其相互關系。多源流理論將政策變遷的發生過程總結為政策企業家推動下的問題源流、政策源流和政治源流三者結合的結果。最后,多源流理論關注了關鍵人物在政策變遷中的重要作用。這里的關鍵人物就是政策企業家。他們在問題的界定階段、政策議題的提出階段和在三源流的結合階段積極行動，發揮至關重要的作用。

1.3 多源流理論的應用

自多源流分析框架被提出以來，西方學者就開始運用該理論分析各個領域的政策的過程。運用多源流理論，學者杜蘭特等［2］（Robert F Durant and Paul F Diehl）分析了美國的外交政策過程。布蘭克諾［3］（J Blankenau）研究了加拿大政府20 世紀60 年代的健康保險政策。阿爾坎特拉和羅伊（C Alcantara and J Roy）探討了加拿大固定選舉日期立法的演變。布萊斯等［4］（R Bryce and M Huffman）闡述了聯合國維和政策變遷的過程［5］。扎哈里爾迪斯（N Zaharildis）則擴大了多源流框架的適用范圍，認為該框架適用于整個政策制定過程和政策比較的研究［6］。卡特等［7］（N Carter and M Jacobs）分析了該理論的問題流、政治流和政策流如何在政策企業家的推動下得以匯聚。

2004 年，國內學者翻譯并出版金登的《議程、備選方案與公共政策》一書，隨即引起國內學界對多源流理論的關注。有的研究者對多源流理論在我國公共政策研究中的應用情況進行了梳理，從問題源流、政策源流、政治源流和政策之窗幾個維度指出對我國公共政策實踐的啟示［8］。有的研究者則運用該理論分析和解釋中國城鎮排水與污水處理條例、生源地助學貸款政策、跨行政區水污染防治合作、中國異地高考、高校創新創業教育等政策制定過程。還有的研究者運用多源流理論分析中國住房政策變遷、房屋拆遷制度變遷、農村養老保險制度變遷、高校教代會政策變遷、中國扶貧政策變遷等，該分析框架成為公共政策分析的重要理論工具。

2 我國基礎研究政策目標變遷的歷程

政策目標是決策者憑借決策手段所要取得的東西，它是政策的出發點和歸宿，制約著公共決策的全過程［9］。結合中國科技發展戰略的調整，特別是根據其中對基礎研究政策目標界定上的重大變化，將新中國成立以來我國基礎研究政策目標變遷的歷程大致分為三個階段:聚焦重點項目階段（1949—1994 年）、服務國家目標階段（1995—2005 年）和提升原始創新能力階段（2006—至今）。

2.1 基礎研究政策目標聚焦重點項目突破階段（1949—1994 年）

新中國成立伊始，國家面臨的主要任務是增強國力、加強國防軍事建設，當時的基礎研究政策目標自然就定位于國民經濟和國防建設的重點項目，如“兩彈一星”計劃、牛胰島素項目等。隨著改革開放成為時代主題，促進科技與經濟的結合成為國家科技政策的重點，基礎研究政策的目標也呈現出向實用性、民用化方向傾斜，著重加強同國民經濟發展有關的重點項目的基礎研究。在這方面，1985年中共中央《關于科學技術體制改革的決定》和1988 年國務院《關于深化科學技術體制改革若干問題的決定》都強調，基礎研究要重點選擇有優勢、有重要應用前景的領域和項目，希望通過基礎研究的發展確保科技和經濟的長遠發展。《中華人民共和國科學技術發展十年規劃和“八五”計劃綱要》則直接將基礎研究的目標定位于“緊緊圍繞農業、能源、材料、信息等國民經濟發展的戰略重點及人口、醫藥、資源、生態環境、自然災害等重大問題開展多學科綜合性研究，提供解決問題的理論依據和技術基礎，并取得一批達到國際先進水平的重大成果。”

2.2 基礎研究政策目標服務國家目標階段（1995—2005 年）

進入20 世紀末，基礎研究與國家目標密切結合成為世界科學技術發展的明顯趨勢。美、英、法、德、俄、日等科技發達國家相繼形成類似共識，紛紛制定相應政策以國家目標引導基礎研究，以基礎研究服務國家目標［10］。黨和政府洞察世界科技發展的這一重大趨勢，果斷地將基礎研究的“國家目標”概念寫入1995 年《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》之中，從此確立“基礎性研究要把國家目標放在重要位置”，要瞄準國家目標和世界科學前沿，大膽探索、勇于創新。隨后，陸續公布的《全國科技發展“九五”計劃和到2010 年長期規劃綱要》《關于加強基礎研究工作的若干意見》《國民經濟和社會發展第十個五年計劃科技教育發展專項規劃（科技發展規劃）》等就基礎研究政策目標均做了一致性的表述：把國家目標放在首位，瞄準國際前沿，努力攀登科學技術高峰；加強基礎研究和國家目標的聯系，堅持“有所為，有所不為”“緊緊圍繞國家戰略需求和國際科學前沿，集中力量支持國民經濟、社會發展和國家安全中重大科學問題的研究，加強應用基礎研究。”

2.3 基礎研究政策目標提升原始創新能力階段（2006—至今）

進入21 世紀，新一輪科技革命日益興起，國際科技競爭加劇，各國政府紛紛把科技創新作為促進經濟增長的核心。我國的改革發展和現代化建設進入嶄新的階段，是經濟社會發展的重要戰略機遇期，要求我國政府對科技發展做出前瞻性的部署。面對國際國內的新形勢,2006 年1 月，《中共中央、國務院關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》提出，中國科學技術發展要以提升國家競爭力為核心，把增強原始創新能力放在更加突出的位置。同年2 月，國務院正式發布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020 年）》，提出發展基礎研究要堅持服務國家目標與鼓勵自由探索相結合的原則，力爭取得一批在國際上產生重大影響的原始性創新成果，提高我國原始創新能力。隨后，《國家“十一五”科學技術發展規劃》《國家“十二五”科學和技術發展規劃》《“十三五”國家社會發展科技創新規劃》等文件陸續頒布實施。與此同時，作為上述科技發展規劃的專項規劃，《國家“十一五”基礎研究發展規劃》《國家基礎研究“十二五”專項規劃》以及《“十三五”國家基礎研究專項規劃》等也陸續出臺。2018 年初，國務院出臺《關于全面加強基礎科學研究的若干意見》，對我國基礎研究工作的三個階段性目標做出明確闡述：“到2020 年，基礎科學研究整體水平和國際影響力顯著提升，在若干重要領域躋身世界先進行列，在科學前沿重要方向取得一批重大原創性科學成果”“到2035 年，基礎科學研究整體水平和國際影響力大幅躍升，在更多重要領域引領全球發展,產出一批對世界科技發展和人類文明進步有重要影響的原創性科學成果”到本世紀中葉把我國建設成為世界主要科學中心和創新高地，涌現出一批重大原創性科學成果和國際頂尖水平的科學大師，建成社會主義現代化強國和世界科技強國提供強大的科學支撐。”作為中央政府制定的第一份有關基礎科學研究的專門性文件，凸顯基礎研究政策進入中央政府最高決策層。

3 我國基礎研究政策目標變遷的多源流框架分析

根據多源流理論對政策變遷的解釋，本文從問題源流、政治源流、政策源流以及政策之窗的開啟四個方面，對我國基礎研究政策目標的兩次變遷過程做出如下分析。

3.1 基礎研究政策目標從“聚焦重點項目突破”向“瞄準國家目標”轉變

（1）問題源流的變化。從影響這一次政策目標變遷的問題源流來看，主要與科技體制改革的負面影響、基礎研究經費的短缺以及基礎研究人才老化和流失嚴重等因素有關。建國初期，我國組織科學研究的模式具有輕科學、重技術的傾向。隨著國家任務從以國防為主轉移到以經濟建設為中心，科研工作也圍繞經濟建設需要展開，忽視基礎研究、重視應用開發研究的傾向更加明顯。特別是1985 年中共中央頒布的《關于科學技術體制改革的決定》要求，除了少數基礎研究部門外，科研機構工作的目標用于開拓技術市場的經濟業務，而不是提供科學研究成果。可以說，1985 年開始的科技體制改革的結果從制度層面進一步強化了即已形成的技術導向，實際上使中國科研機構的研究工作更加實用化、技術化［11］。到90 年代中期，這種科研工作實用化的傾向愈演愈烈，對基礎研究工作造成極大的沖擊。

基礎研究要持續發展，必須有穩定持續的經費投入。但科技體制改革使研究機構大多事業費不足，必須依靠競爭從外部獲得經費才能維持。據當時的一份全國基礎研究學科發展狀況調研報告統計結果顯示，中國基礎研究的投入大大低于國際平均水平。當時新建的一批國家重點實驗室及大型科學工程，由于研究經費過緊，常規實驗儀器無法更新，不能充分發揮作用，許多項目處于停頓、半停頓狀態［12］。同時，科技體制改革以來，基礎研究人才老化和流失現象日趨嚴重。一些科技人員因個人得不到科研經費而放棄基礎研究，投入到應用研究和開發研究工作中。再加上科技體制改革政策上的不配套帶來的經濟利益分配不平等，基礎研究人員的積極性受到嚴重挫傷。1988 年中國科學院對在京的10 個研究所進行的抽樣調查結果顯示，中國科學院科研人員中研究生的流失率高達39%，大學本科生的流失率也達27%［13］。

（2）政策源流的變化。對于解決基礎研究政策存在的問題，政府領導人、政協委員、專家學者紛紛提出了各自的方案和建議。1993 年的全國科技工作會議上，朱镕基副總理在《加快經濟發展關鍵要靠科技進步》的講話強調：“國家要進一步加強對基礎性研究、高技術研究、社會公益研究等儀器設備、經費的特殊扶持”。江澤民總書記在大會上表示贊成“穩住一頭、放開一片”的方針，即既要穩定和保證重大基礎研究使之持續發展，同時又要調動大批科技力量進入經濟建設的主戰場。1994 年10 月，中共中央政治局候補委員、書記處書記溫家寶在中國科學院古脊椎動物與古人類研究所，聽取部分科學家就加強基礎研究和社會公益研究問題的意見和建議后,再次強調：“基礎研究是應用開發的前提，是高新技術發展的先導和源泉，是一個國家興旺發達的標志”［14］。

1988 年6 月，國家自然科學基金委的調研報告結果顯示：中國基礎研究存在五大問題，一是政策缺乏穩定性；二是投資強度過低；三是待遇過低，后繼乏人；四是宏觀管理不力；五是研究課題分散，總體水平不高［15］。唐敖慶、師昌緒、徐光憲、王仁等學部委員多次發出“我國的基礎研究不能再耽誤了”的呼聲，他們批評當時一些人所持的“基礎研究并不一定能給國民經濟帶來多大益處，可以緩點搞”“現階段只搞技術開發，等經濟發展后再搞基礎研究”“中國基礎研究的比例大了，搞基礎研究的人太多了”等片面觀點［16］。1990 年，由鄒承魯、唐有祺、陽含熙、馬大猷、蔣麗金、葉大年、唐敖慶、王大衍等學部委員組成的全國政協科技委員會基礎研究問題專題組，起草并發表《關于進一步加強基礎研究工作的意見和建議》，呼吁黨中央、國務院進一步明確基礎研究在中國的重要地位和作用，并對基礎研究隊伍和經費問題提出政策建議［17］。

1985 年科技體制改革正式開始以來，基礎研究被邊緣化的現象引起了科學共同體的廣泛關注，他們持續地對此進行批評。有的研究者指出，在對待科學研究的認識上，一直存在著重應用、輕理論，重感性、輕理性，重對策研究、輕基礎理論研究的短視思想［18］。有的研究者認為，中國基礎研究工作并不是遵照科學發展本身的客觀規律及其與國民經濟發展的正確關系來進行布局，基礎研究的意義和戰略地位常被忽視或貶低，基礎研究也常處于搖擺不定的狀態［19］。有學者認為，中國的基礎研究缺乏整體規劃和部署，造成各自為戰、自行其事，研究力量分散，研究內容重復，研究課題陳舊，新興的前沿領域不能形成力量，難以取得重大的突破性成果［20］。1989 年前后，國內許多報紙諸如《人民日報》《科技日報》等紛紛以《把基礎性研究工作提高到新水平》《重視和加強基礎研究》《基礎研究人員的憂慮及呼喚》《繼續重視基礎研究》等為題，持續表達對基礎研究的憂慮。

（3）政治源流的變化。首先是國際科技經濟形勢的變化。冷戰結束后，科學技術的飛速發展使各國政府都把科學技術和創新置于促進經濟和社會發展的核心地位，科技實力成為決定一個國家的國際地位和在國際競爭中成敗的關鍵性因素。特別是日益突出的社會發展和環境問題，為科學技術的發展提出嚴峻挑戰。其次是黨的執政理念的變化。黨的十二大、十三大和十四大報告均提出，要把科技和教育列為經濟發展和社會建設的戰略首位。1995 年，《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》正式發布，并召開全國科技大會，首次提出科教興國發展戰略。黨的執政理念的發展變化，為這一階段的基礎研究政策目標的變遷指明了方向。

（4）政策之窗的打開與政策目標變遷的發生。1994 年2 月17 日，國家科學技術委員會和國家經濟體制改革委員會聯合制定并頒布《適應社會主義市場經濟發展，深化科技體制改革實施要點》。該《要點》明確提出在“穩住一頭，放開一片”的方針。其中的“穩住一頭”是指“ 穩定支持基礎性研究，高技術研究，事關國家經濟建設、社會發展和國防事業長遠發展的重大研究開發，形成優勢力量，力爭重大突破，提高中國整體科技實力、科技水平和發展后勁。”該《要點》的頒布打開了基礎研究政策變遷的政策窗口。1995 年5 月6 日，中共中央、國務院在全國科技大會上向全黨和全國人民發出“堅定不移地實施科教興國戰略”的偉大號召。

《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》中明確了基礎研究的地位，首次引入基礎研究的“國家目標”概念，指出“在當前一個時期，基礎性研究要把國家目標放在重要位置，把為國民經濟和社會發展提供動力作為中心任務，重點解決未來經濟和社會發展的基礎理論和技術問題，創立新的技術和方法；注重發展新興帶頭學科、邊緣交叉學科和應用基礎學科，支持自然科學與社會科學的合理結合，重視軟科學研究及應用。”隨后，“973”計劃“知識創新工程”試點、面向21 世紀教育振興計劃等一系列政策相繼頒布和實施，直面基礎研究發展中的各種問題，回應政策源流中的各種意見主張和政策建議，順應國家發展戰略和基礎研究發展理念，共同推動著中國基礎研究政策目標從聚焦“重點項目突破”向“服務國家目標”變遷。

3.2 基礎研究政策目標從“服務國家目標”向“提升原始創新能力”轉變

（1）問題源流的變化。基礎研究政策目標從“瞄準國家目標”向“提升原始創新能力”轉變階段，基礎研究領域的問題不斷發展，相互作用。表現為原創成果較少、基礎研究經費投入不足和浪費現象并存、基礎研究人才隊伍結構不盡合理、原有的基礎研究評價體制弊端顯現等。

原始創新能力是當今世界國家間科技、經濟競爭的重要標志，是一個民族對人類文明進步做出貢獻的主要體現。我國基礎研究在有些領域處于領先，但國際相比，整體實力和原始創新能力還很薄弱。這首先表現在中國基礎研究缺少重大、突破性的原始創新成果。這一點可以從代表中國科學研究水平的國家自然科學獎連年發生空缺反映出來。1991 至2001 年我國國家自然科學獎一等獎出現5 年空缺，1999—2001 年竟出現連續三年空缺，這一現象引起中國科技界的憂慮［21］。而且，中國論文的平均被引用次數也低于國際平均被引用次數，甚至一些中國學者發表的論文被SCI 收錄會議摘要后，零被引百分比逐年增長［22］。

其次，基礎研究經費投入不足和浪費現象并存。近年來，我國基礎研究投入經費占研究與試驗發展（R&D）投入經費的比例明顯低于世界其他國家。以1987—2004 年的數據為例，中國基礎研究投入強度基本維持在5%的水平，而同時期美國的基礎研究投入強度為16.2%，日本為13.8%，德、英、法、意均在25%左右，韓國為14.1%［23］。另外，中國基礎研究人均經費也偏低。經費投入不足造成基礎研究領域千軍萬馬爭經費、爭課題的現象，嚴重地影響和制約基礎研究人員潛心從事基礎研究［24］。同時，在有限的經費投入下，課題分散、重復現象也很嚴重，這必然導致經費投入效益很低。

再次，基礎研究人才隊伍結構不盡合理。以國家自然科學基金項目負責人年齡分布的峰值為例，1990 年的年齡峰值為51～55 歲，到2002 年，年齡峰值為36～40 歲。雖然人才隊伍老化問題相對改善，但仍沒有形成年齡結構的合理分布，隨著這一群體的老化，新的人才結構的危機可能會很快出現；二是基礎研究人才層次結構嚴重失衡。合理層次結構應為高、中、初級研究人員至科研輔助人員人數逐漸增多，而現實情況卻剛好相反；三是基礎研究人才隊伍的區域分布不合理，這是由于全國不同地區的地理位置、經濟條件和科研環境等因素導致的；四是科研輔助人員嚴重短缺，高技能人員尤甚［25］。

最后，原有的基礎研究評價體制弊端顯現。20世紀90 年代以來，中國在基礎研究評價方面出現的種種“社會現象”引起科學界和科技管理部門愈來愈多的關注。各行業、各部門內部在考核科研人員的工作業績時，開始將科研成果產出的數量列入指標體系來進行考核。為了追求論文數量的增加，一些人甚至將一篇論文改頭換面然后多篇發表，在學術界內部被戲謔為“一個雞蛋炒幾個菜”［26］。同時，正是這種普遍的過度量化、急功近利傾向，使得越來越多的弄虛作假等學術不端行為不斷出現。就連國際科學界也對中國這種評價機制給予關注。2001年，《Science》發表文章稱，“中國科學院：‘不出版便出局’在中國正在變成現實”［27］。

（2）政策源流的變化。2000 年3 月27 日，科學技術部等五部門在京聯合召開進入新世紀的第一次全國基礎研究工作會議，分析中國基礎研究發展面臨的新形勢、新特點和新問題，研究部署新時期全國基礎研究工作。會議強調，必須重視基礎科學研究，不斷提高自主創新能力。大會討論《關于加強基礎研究工作的若干意見》（討論稿）和《基礎研究發展提綱》，明確新時期中國基礎研究工作的思路。2001 年3 月6 日，《關于加強基礎研究工作的若干意見》正式公布，強調要加強基礎研究和國家目標的聯系，堅持“有所為，有所不為”；要強化創新，提高中國基礎研究的整體水平。2002 年2月20 日，科學技術部等五部門提出《關于進一步增強原始性創新能力的意見》，指出必須把增強原始性創新能力作為新時期科技發展戰略的一個重要指導思想，必須進一步改革中國的科技管理制度，合理配置國家科技資源，營造良好、寬松的科研環境。兩個文件的發布對于提升原始創新能力、提高政府對科學技術的管理水平具有重要意義，在科技界引起了巨大反響。

臨近新世紀，政府領導人及專家學者都敏銳地認識到基礎研究對于國家經濟技術和發展的重要意義，在多個場合強調基礎研究的重要性。1997 年3 月，李鵬總理在全國人大八屆五次會議《政府工作報告》中，用一大段話來強調基礎研究的重要性并提出其奮斗目標［28］。中國科學院院士、福建省科協主席吳新濤充滿憂慮地說，中國整體科研實力與國際相比還很薄弱，缺乏基礎研究的重大突破和重大技術發明創造，原始性創新太少［29］。關于基礎研究經費投入問題，專家學者普遍建議，要提高政府財政對基礎研究經費的投資強度、優化財政性基礎研究經費的投入結構、提高非政府基金在基礎研究經費中的比例。還有學者提出，要加強基礎研究評價制度建設，不斷完善同行評議制度，正確看待SCI 數據在基礎研究評價中的作用，營造寬松的學術氛圍，健全基礎研究評價信用制度［30］。

（3）政治源流的變化。進入21 世紀，全球化進程加速，知識經濟迅猛發展，科學技術促進經濟和社會發展、推動社會進步、維護國家安全的作用更加突出。擁有充足的基礎研究成果和大批高水平的創新人才是躋身世界強國的根本保障，基礎研究被世界各國作為國家重要的戰略資源。從國內情況看，20 多年改革開放帶來經濟高速增長的同時，國家也面臨新的挑戰。20 世紀90 年代開始出現無新增就業的增長，就業壓力越來越大；國民收入差距也越來越懸殊，甚至出現十分嚴重的兩極分化現象；環境破壞、生態失衡和資源浪費等現象十分嚴峻。面對國內外的新形勢、新任務以及經濟社會發展中日益凸顯的新問題，2003 年7 月28 日，胡錦濤總書記提出樹立“全面發展、協調發展、可持續發展的發展觀”的思想。2003 年10 月14 日，黨的十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出要“堅持統籌兼顧，協調好改革進程中的各種利益關系。堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”。至此，中國開始探索以自主創新及科學發展為重點的發展戰略，這一發展戰略的形成引領我國基礎研究政策向加強“原始創新”的目標變遷。

（4）政策之窗打開及政策目標變遷的發生。2003 年3 月，我國正值黨和國家領導人換屆選舉，新一屆國務院組成，在新一屆國務院的第一次全體會議上，政府決定著手研究制定這一關乎國家、民族長遠利益的重大戰略決策——《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020 年）》，政治之窗得以開啟，為基礎研究政策目標的第二次變遷帶來契機。黨中央、國務院高度重視國家中長期科技發展規劃的制定工作，國務院領導采取登門訪談、研讀資料、召開座談會等多種方式，深入調研，認真聽取科學家、學者們的建議。歷經三年，2006 年1月26 日，中共中央、國務院又做出《關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》，2 月9 日，國務院正式發布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020 年）》。此后，《國家“十一五”基礎研究發展規劃》《國家基礎研究“十二五”專項規劃》以及《“十三五”國家基礎研究專項規劃》等也陸續出臺，這些文件均對各個五年計劃期間國家基礎研究的發展原則、發展方針、發展目標和努力方向做出具體安排，強調中國基礎研究要以提升國家競爭力為核心，把增強原始創新能力放在突出的位置，進一步彰顯“提升原始創新能力”成為我國基礎研究政策目標的思路。

可以說，21世紀初期，在政治源流發展的驅動下，面對我國基礎研究領域原創成果少、經費投入不足與浪費、人才隊伍結構不合理和評價體制扭曲等問題，中央政府各部門、全國人大代表、政協委員及專家學者等政策企業家積極行動、提出建議，三源流共同作用實現了我國基礎研究政策目標的第二次變遷。

4 結論

通過上述分析發現，多源流理論框架在一定程度上解釋了我國基礎研究政策目標變遷的過程。政治源流、問題源流和政策源流的發展變化共同推動了我國基礎研究政策目標的變遷。首先，我國的基礎研究政策目標的變遷都是在問題源流逐漸變化，特別是發展到同發達國家進行對比顯示出重大差距時，才被納入政策議程設置的范圍，成為拉動中國基礎研究政策目標變遷的一股力量。其次，政策源流的變化主要源于政策共同體的思想和建議的碰撞和組合，然后提出更完善的政策方案，從而推動基礎研究政策問題進入政府議程，引發政策目標的變遷。再次，政治源流的變化引導并保障基礎研究政策目標變遷的方向。建國以來中國共產黨的“全心全意為人民服務”的執政理念并未發生質的變化。但處于不同的發展階段，不同的領導集體的具體執政理念表達方式有所變化，對基礎研究政策目標的變遷產生重要影響。就三個源流在我國基礎研究政策目標變遷中的作用而言，政策源流和問題源流發揮的作用更大，前者作為基礎研究政策變遷的推動力，后者作為基礎研究政策變遷的拉動力。問題是政策變遷的出發點，它成為拉動政策變遷的動力,凸顯其在基礎研究政策變遷中的主動作用；而政策方案是政策變遷的落腳點，它成為推動政策變遷的動力,凸顯其在基礎研究政策目標變遷中的助推作用。二者一拉一推,在政治源流的保障之下,共同實現我國基礎研究政策目標的變遷。

上述結論為我國政府制定基礎研究政策帶來一定的啟示：要密切關注基礎研究領域問題源流的變化，做好政策評估、健全信息反饋，及時、準確地界定政策問題；要不斷豐富基礎研究政策過程的參與主體，廣泛收集政策建議，為形成完善的基礎研究政策奠定基礎；要善于從政治源流中獲取推動力，營造基礎研究政策發展的良好氛圍；要時刻做好準備，利用政策之窗開啟的機會，促進基礎研究政策的發展與變遷。

當然，多源流理論框架并沒有包含影響我國基礎研究政策目標變遷的所有因素，例如國際環境以及國內制度性因素的變革也會對我國基礎研究政策變遷產生深刻的影響，但在本文的分析框架中沒有加以分析和印證，有待今后做進一步研究。