我國(guó)礦產(chǎn)資源保護(hù)法律問題研究

貴州民族大學(xué) 黃韻霖

一、提出問題

（一）案例一

孫某某等三人投資承包內(nèi)蒙古自治區(qū)某村林地，將該林地用于開發(fā)礦產(chǎn)資源。因開發(fā)林地的需要，孫某某等三人委托玄某某辦理手續(xù)，玄某某收到辦證資金一百一十四萬元。內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)土資源廳批準(zhǔn)了向社會(huì)出讓鐵礦普查探礦權(quán)后，進(jìn)行了掛牌出讓并予以公告。玄某某私自刻印了遼寧省某地質(zhì)大隊(duì)的公章用于偽造勘查合同，并且將孫某某所委托的辦證資料上的名字改成了自己的名字，將勘查許可證辦至自己名下。隨后，玄某某用孫某某交付的一百一十四萬元的辦證資金，把自己作為公司法定代表人參與競(jìng)標(biāo)。主管部門向其辦理了許可證，孫某某等三人得知后，請(qǐng)求確認(rèn)案涉勘查許可證歸其所有。

本案一審法院認(rèn)為，玄某某是以欺騙的手段取得勘查許可證，在得到孫某某交付的材料以及辦證資金后私自篡改成自己的名字，造假申請(qǐng)材料，屬于以不正當(dāng)?shù)氖侄潍@取許可證，此行為嚴(yán)重侵害了孫某某等人的探礦申請(qǐng)權(quán)。因此判決將案涉許可證的歸屬判給孫某某等人所有。二審法院經(jīng)過審理認(rèn)為，當(dāng)孫某某等人發(fā)現(xiàn)了案涉當(dāng)事人偽造申請(qǐng)資料，企圖以篡改名字，偽造資料等欺騙手段騙取勘查許可證的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)采取以下兩種措施：其一，向有關(guān)部門反應(yīng)案件具體情況，請(qǐng)求有關(guān)部門在查清案件事實(shí)后采取措施；其二，在玄某某通過非法手段成功騙領(lǐng)到許可證之后，依法提起行政訴訟，請(qǐng)求法院撤銷許可證。因此基于以上兩點(diǎn)的考量，二審法院認(rèn)為該案件屬于行政訴訟的范疇，而不屬于民事訴訟，裁定撤銷了一審判決，駁回起訴。最高人民法院經(jīng)再審審查支持二審法院的裁定。

（二）案例二

2017年10月，貴州省銅仁某市的某居民王某某伙同其余兩人，在未經(jīng)法律許可的情況下，私自到國(guó)家級(jí)自然保護(hù)景區(qū)（某景區(qū)）盜采紫袍玉帶石，并且盜取的玉石金額高達(dá)六萬多元。這一非法采礦的案件受到了國(guó)土資源主管部門的高度重視，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門對(duì)案件多次進(jìn)行了調(diào)查取證。

本案法院依法判決王某某等人構(gòu)成了非法采礦罪。其理由在于，首先，王某某等六人在該景區(qū)的禁止采礦區(qū)域所進(jìn)行的采礦行為是未取得有關(guān)部門批準(zhǔn)的；其次，以王某某為代表的涉案人員違反相關(guān)法律規(guī)定盜采礦石的價(jià)值較大，已經(jīng)達(dá)到了非法采礦罪情節(jié)嚴(yán)重的標(biāo)準(zhǔn)。基于以上理由，相關(guān)法院認(rèn)為六名涉案人員構(gòu)成非法采礦罪。

二、我國(guó)礦產(chǎn)資源保護(hù)存在的法律問題

（一）礦業(yè)權(quán)侵害的救濟(jì)

我國(guó)的礦業(yè)權(quán)是兼具民事物權(quán)屬性和行政許可特性的一項(xiàng)權(quán)利。當(dāng)事人如何行使礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)受到侵害時(shí)又如何救濟(jì)，這就需要法律對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)的職責(zé)進(jìn)行明確。委托人的探礦權(quán)受到了受委托人的侵害，委托人對(duì)于自己權(quán)利的救濟(jì)有以下幾種方法，一是委托人向國(guó)土資源主管部門申請(qǐng)撤銷受委托人的礦產(chǎn)資源勘查許可證，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)依法撤銷受委托人的探礦許可權(quán)，并對(duì)探礦權(quán)的歸屬依法處理；二是委托人對(duì)于探礦權(quán)的歸屬可以依法向人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求人民法院審查國(guó)土資源主管部門的行政行為；三是依據(jù)委托人與受委托人簽訂的委托合同，向人民法院請(qǐng)求受委托人承擔(dān)違約責(zé)任或者民事?lián)p害賠償。這三種方式都是委托人在探礦權(quán)受到侵害后能夠獲得的法律救濟(jì)。因此，法律需要對(duì)礦業(yè)權(quán)受到侵害時(shí)，多種救濟(jì)途徑的適用順序作出具體規(guī)定，明確行政權(quán)和司法權(quán)的職責(zé)。

（二）取得采礦許可證是否能在國(guó)家自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行開發(fā)

在國(guó)家規(guī)定的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域所發(fā)生的環(huán)境資源糾紛，根據(jù)功能區(qū)規(guī)劃規(guī)定需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況合理利用環(huán)境容量發(fā)展經(jīng)濟(jì)，做到可持續(xù)性發(fā)展。但是，例如像梵凈山自然保護(hù)區(qū)這樣的有國(guó)家保護(hù)政策的特殊區(qū)域，就必須做到保護(hù)生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)則，嚴(yán)格限制主體開發(fā)甚至是禁止開發(fā)自然資源。對(duì)于非法采礦行為，行政機(jī)關(guān)必須在執(zhí)法過程中依法及時(shí)進(jìn)行查處，對(duì)于糾紛的解決，人民法院必須在審理過程中貫徹最嚴(yán)格的保護(hù)。對(duì)于限制開發(fā)或者禁止開發(fā)自然資源的區(qū)域，國(guó)土資源主管部門要注意審查批準(zhǔn)已經(jīng)辦理了的勘查許可證，已經(jīng)簽訂了的勘查、開采合同，人民法院在受理行政訴訟后，也需要對(duì)合同的效力進(jìn)行具體審查，一旦勘查、開采合同違反了有關(guān)部門的規(guī)定，造成了公眾的實(shí)際損失，國(guó)土資源主管部門要依法撤銷當(dāng)事人的勘查許可證，人民法院就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。我國(guó)法律規(guī)定，像梵凈山自然保護(hù)區(qū)這樣的特殊區(qū)域?qū)儆诘V產(chǎn)禁采區(qū)，因此，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)依據(jù)兩高的司法解釋規(guī)定，加大打擊自然保護(hù)區(qū)內(nèi)非法采礦行為的力度。

（三）礦業(yè)權(quán)司法保護(hù)

礦產(chǎn)資源是目前人類不可或缺的自然資源，這種不可逆的珍貴資源國(guó)家必須要保障它的合理利用。我國(guó)礦業(yè)權(quán)是我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)體系中處于核心地位的一項(xiàng)權(quán)利，它的性質(zhì)較為復(fù)雜，具有公法與私法雙重屬性。要取得礦業(yè)權(quán)不僅要平等協(xié)商訂立合同，也需要得到國(guó)土資源管理部門的行政許可。礦業(yè)權(quán)的司法保護(hù)不僅要充分尊重達(dá)成協(xié)議雙方的合意，也需要充分考慮到對(duì)社會(huì)環(huán)境的影響，保護(hù)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源環(huán)境，既開發(fā)同時(shí)也保護(hù)礦產(chǎn)資源。取得礦業(yè)權(quán)不能僅靠當(dāng)事人之間訂立勘查、開采合同，這份合同是無法直接取得探礦權(quán)許可證的，必須經(jīng)過主管部門的行政許可。

我國(guó)要取得礦業(yè)權(quán)，首先需要有資質(zhì)的主體向國(guó)土資源管理部門申請(qǐng)，在得到行政機(jī)關(guān)的許可后進(jìn)行登記，另外想要進(jìn)行變更也要得到主管部門的許可。當(dāng)事人委托他人幫忙申請(qǐng)，受委托人欺騙當(dāng)事人，不履行或不忠實(shí)履行義務(wù)私自將勘查許可證辦理在自己名下，當(dāng)事人是不能夠直接向人民法院直接提起民事訴訟請(qǐng)求撤銷受委托人的礦產(chǎn)資源勘查許可證，將礦業(yè)權(quán)辦理到自己名下，歸自己所有的。當(dāng)事人如果提起訴訟則不屬于民事訴訟的受案范圍，不是其救濟(jì)權(quán)利的正確選擇。

礦業(yè)權(quán)司法保護(hù)要運(yùn)用民法、行政法、刑法等進(jìn)行綜合保護(hù)，調(diào)整礦業(yè)權(quán)人的行為需要公權(quán)力的介入，取得礦業(yè)權(quán)后的開采行為更要受到國(guó)土資源主管部門的嚴(yán)格監(jiān)管。對(duì)于礦業(yè)權(quán)權(quán)屬所產(chǎn)生的糾紛，其不同機(jī)關(guān)之間會(huì)存在不同的處理方式，當(dāng)事人據(jù)此能夠?qū)で蠖喾N不同的救濟(jì)方式，司法機(jī)關(guān)在審理案件時(shí)要綜合考慮當(dāng)事人的利益和社會(huì)公共利益，平衡雙方的利益作出判決。

（四）自然保護(hù)區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)問題

礦產(chǎn)開發(fā)會(huì)占用大量的土地資源，原生植被修復(fù)的難度很大。像自然保護(hù)區(qū)此類特殊區(qū)域，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是第一要義，開采礦物與建立自然保護(hù)區(qū)，理念相悖，在這些區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)自然資源的矛盾非常突出。目前我國(guó)各地方還未完全樹立生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念，生態(tài)文明建設(shè)這樣的理念還沒有納入法律的規(guī)定。在我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)等特殊區(qū)域內(nèi)，國(guó)家一方面倡導(dǎo)開發(fā)利用自然資源以加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，另一方面同時(shí)也在倡導(dǎo)可持續(xù)性保護(hù)環(huán)境，兩者之間存在的問題十分突出。因此，人民法院在受理違法開采自然保護(hù)區(qū)等區(qū)域的案件后，會(huì)根據(jù)中央和地方規(guī)劃規(guī)定的，定位各不同功能區(qū)的功能針對(duì)案件的不同情形作出不同的處理。

自然保護(hù)區(qū)的礦產(chǎn)資源進(jìn)行開發(fā)后，將礦區(qū)的自然環(huán)境進(jìn)行修復(fù)是一大難題，礦區(qū)的環(huán)境是不可能復(fù)原的，只能進(jìn)行適當(dāng)修復(fù)，這樣追求經(jīng)濟(jì)效益的損害后果會(huì)一直存在。司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)要加大對(duì)礦產(chǎn)資源保護(hù)工作打擊問責(zé)，還要積極修復(fù)治理已受損的自然保護(hù)區(qū)，在審查自然保護(hù)區(qū)等特殊區(qū)域的礦產(chǎn)資源開發(fā)上要嚴(yán)格監(jiān)督管理、主動(dòng)審查。從國(guó)土資源主管部門審查開礦人資質(zhì)開始就要提前對(duì)開礦的方案、礦產(chǎn)的利用、礦區(qū)環(huán)境修復(fù)等流程進(jìn)行完善地審查，事前審查、事中監(jiān)督以及事后監(jiān)管不能放過任何一個(gè)環(huán)節(jié)，防患于未然。

三、完善我國(guó)礦產(chǎn)資源保護(hù)的建議

（一）更新礦產(chǎn)資源保護(hù)立法理念

自2003年《礦產(chǎn)資源法》修改以來，至今還沒有對(duì)修改方向達(dá)成共識(shí)，因此立法的滯后性在實(shí)踐中對(duì)權(quán)利人礦業(yè)權(quán)的保護(hù)不周密，政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)督不夠完善等問題等發(fā)起挑戰(zhàn)。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)作為優(yōu)先考慮的準(zhǔn)則，這一準(zhǔn)則對(duì)于保護(hù)已開采的礦山周邊環(huán)境具有深刻意義。樹立新的立法理念能夠?qū)ΦV業(yè)權(quán)管理進(jìn)行嚴(yán)密地規(guī)劃避免自然資源遭到破壞，應(yīng)對(duì)突發(fā)情形，綜合配置各部門法使得礦產(chǎn)資源的責(zé)任制度更易于保護(hù)礦產(chǎn)資源。環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的立法理念先行更符合我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的要求，更好開采中的各種突發(fā)事件。

（二）健全我國(guó)礦產(chǎn)資源法律保護(hù)制度的措施

嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)管理制度的規(guī)定，就要強(qiáng)化對(duì)礦產(chǎn)資源的規(guī)劃，只有在具體的規(guī)劃下，才能充分考慮到對(duì)環(huán)境的影響，在開發(fā)的過程中能夠及時(shí)協(xié)調(diào)好相關(guān)措施，把對(duì)自然環(huán)境的損害降到最低。完善礦業(yè)權(quán)民事責(zé)任制度，不能僅靠行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法，實(shí)際生活中會(huì)存在違法開采的行為，這就需要依靠法律來規(guī)范，但依靠行政法律是無法進(jìn)行裁判的，并不是對(duì)每一種違法行為進(jìn)行裁判都能在行政法律中找到依據(jù)，在行政責(zé)任之外再規(guī)定礦業(yè)權(quán)民事責(zé)任制度能夠更完全地對(duì)違法行為作出評(píng)價(jià)。完善刑事責(zé)任救濟(jì)制度，行政法的規(guī)定要和刑法合理協(xié)調(diào)，調(diào)整與實(shí)際情況脫節(jié)的法條，兩高也在制定司法解釋對(duì)非法采礦罪和破壞性采礦罪作出更為詳細(xì)、貼合實(shí)際情況的解釋，加重刑事處罰能夠更好地達(dá)到震懾非法采礦行為的作用從而完善我國(guó)的法律規(guī)定。各部門法協(xié)同監(jiān)督，使得監(jiān)管的手段相輔相成，健全我國(guó)礦產(chǎn)資源保護(hù)制度的措施。

（三）對(duì)采礦權(quán)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行干預(yù)

修改《礦產(chǎn)資源法》除了要繼續(xù)保護(hù)礦產(chǎn)資源，還要健全對(duì)礦產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理的行政機(jī)關(guān)執(zhí)行方法，目前我國(guó)采礦技術(shù)越來越成熟、高效，生產(chǎn)力也在增高，對(duì)于自然環(huán)境的破壞程度也在減小，能夠更有利地保護(hù)礦產(chǎn)資源。采礦人取得礦業(yè)權(quán)是沒有國(guó)家財(cái)政支持的，自己進(jìn)行礦產(chǎn)資源開采會(huì)充分地考慮礦物的特質(zhì)，市場(chǎng)的需求，充分開采，但對(duì)于開采礦物給環(huán)境所造成的不可逆?zhèn)ι暇托枰獓?guó)家適當(dāng)進(jìn)行干預(yù)。除了嚴(yán)抓勘查、開采資質(zhì)外，還要注重在經(jīng)營(yíng)過程中進(jìn)行抽查，行政機(jī)關(guān)要及時(shí)對(duì)礦物開采人進(jìn)行監(jiān)督管理，起到一個(gè)指導(dǎo)性的約束作用，但也要避免過分介入生產(chǎn)造成矛盾，形成不必要的行政干預(yù)。建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償體系就能夠監(jiān)督開發(fā)者進(jìn)行恢復(fù)治理，礦區(qū)周圍群眾受到侵害的利益由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行補(bǔ)償，要犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)利益的礦區(qū)就需要政府對(duì)開采活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，對(duì)群眾經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償。

四、結(jié)語

礦產(chǎn)資源是人們生產(chǎn)、生活的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，要發(fā)展我國(guó)的經(jīng)濟(jì)就離不開對(duì)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，必須考慮個(gè)人利益和社會(huì)公共利益，更新礦產(chǎn)資源保護(hù)理念，制定平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源保護(hù)的法律法規(guī)，保護(hù)好礦產(chǎn)資源，完善立法使我國(guó)礦業(yè)市場(chǎng)更規(guī)范、促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。修改《礦產(chǎn)資源法》具有必要性，制定更嚴(yán)格的礦產(chǎn)資源保護(hù)制度能夠使得采礦人在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，注重污染防治、修復(fù)礦區(qū)環(huán)境。