大數據技術嵌入基層社會治理問題研究

□鄒雄智 肖中華

一、引言

“治大國如烹小鮮”，基層社會治理是國家治理的基石，是千百年來的“老問題”，也是新時代背景下的“新考卷”。經過長期探索，我國在基層社會治理中形成了一套行之有效且相對穩定的制度，積累了許多寶貴經驗。進入新時代，基層社會治理面臨許多新情況、新挑戰，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》針對“構建基層社會治理新格局”作出了明確部署，為加強和創新基層社會治理提供了科學指引。大數據技術已經成為國家治理體系和治理能力現代化的重要手段，將大數據技術嵌入基層社會治理已成為我們面臨的一個新課題。

二、文獻綜述

近年來，隨著大數據技術的發展，大數據技術在經濟、社會、生活領域日益得到廣泛運用，各種高附加值的增值服務不斷改變著我們的生活、工作和思維方式。政府公共服務中對大數據技術的挖掘和應用，不但提升了政府部門的決策水平、服務效率，更提高了社會治理能力，產生了較大的社會效能，也進一步促使學界對大數據治理進行深入研究。目前，在大數據治理概念方面，學界基本認為主要包括兩層含義，一是“依數據的治理”，認為數據的自身邏輯和數據分析結果已成為治理主體進行決策的重要輔助工具，即數據創新了治理理念，是一種新形態的社會治理方法；二是“對數據的治理”，認為治理對象是數據本身，即是對相關數據進行整合分析、挖掘利用、可視化運用等（顏佳華、王張華，2019）[1]。因此，大數據治理不僅是一種新的技術，也不僅是與治理相關的一個新概念，更是社會治理變革的一個新維度。在大數據社會治理內容方面，學界研究重點主要在城市的發展和建設、社會穩定和安全、醫療和教育、社會基本保障、生活環境和生存條件以及社會的可持續發展等方面。[2]隨著大數據研究的不斷深入，更多的新技術和新方法開始出現，其中針對大數據治理的計算機技術與人工技術的結合，成為了信息處理的主流，從根本上顛覆了傳統的內容分析法。[3]在運用大數據技術進行社會治理的路徑研究方面，學界主要存在兩種研究視角：一是從數據介入的角度進行分析，目的是為了讓更多主體參與社會治理，實現社會治理多樣化。認為政府應運用大數據技術為社會參與主體搭建更多的參與平臺，為各參與主體提供公平的參與機會，使其共同為城市治理出謀劃策、服務城市建設。但是，唐斯斯、劉葉婷（2014）[4]認為，參與治理主體多樣化也會面臨新的治理挑戰，例如：數據安全的技術保障、潛在倫理新挑戰、突發事件輿論和重大輿情負面影響等新的社會治理問題。二是從數據建構的角度進行分析，目的是基于數據的建構為社會治理決策提供依據。學者們將大數據時代社會治理模式與傳統治理模式區分開來，認為大數據時代社會治理通常運用“流處理”和“批處理”兩種處理方式，在對數據進行收集和整理的基礎上，運用多元化的數據分析方法為社會治理提供科學的決策依據。梁芷銘（2015）[5]認為大數據的發展不但促進了社會進步，而且也對定量模式的傳統計算方式進行了創新。涂子沛（2013）[6]認為，大數據時代政府的社會治理模式正在被大數據影響而不斷改變，大數據治理可以涵蓋人們日常社會的全部。于施洋（2013）[7]立足于政府的角度，將大數據技術與政府門戶有機結合起來，探討了如何運用大數據技術實現政府社會治理模式的創新問題。

綜上可以看出，學界現有研究成果較為豐富，對于本文在確定選題、形成研究思路等方面具有重要的指導意義。然而，現有的研究仍存在一些不足之處，比如對大數據社會治理的研究多局限于某一領域，對象較為分散，在理論研究層面缺乏從大數據技術治理的概念及內涵等方面進行深入系統的理論闡述，在實踐研究層面也缺乏根據基層社會治理特點進行深入分析，特別是缺乏對大數據技術嵌入下進一步健全基層社會治理體系、構建長效機制的研究。本文將在借鑒前人研究成果的基礎上，以整體性治理理論為分析工具，系統論述大數據技術治理的概念及內涵，分析基層社會治理中嵌入大數據技術的作用及面臨的新挑戰，提出在基層社會治理中提高大數據運用能力的對策建議，旨在推進基層社會治理體系和治理能力現代化。

三、大數據技術嵌入基層社會治理的作用及面臨的挑戰

(一)大數據技術嵌入基層社會治理的作用

1.提高政府公共服務水平。不斷提高公共服務水平是政府提升治理能力的關鍵所在，也是服務型政府建設的價值追求。大數據技術的嵌入以提高公共服務均等化、社會化、效率化水平為目標，不但可以化解傳統公共服務供給的不足，而且能全面提升公共服務供給，促進服務型政府轉型與社會治理現代化相結合。例如：杭州2000 年提出了“構筑數字杭州，建設天堂硅谷”口號，2014 年將數字經濟列為全市“一號工程”，提出將數字經濟運用到城市治理領域中。2016 年G20 峰會結束后，杭州市政府攜手阿里巴巴集團，努力打造全國第一個“城市數據大腦”，倡導大數據城市治理。龐雜無序的數據通過大數據技術分析、整合和挖掘轉化為相關職能部門社會治理決策中所需的重要信息資源。社會治理中面臨著各種繁雜的事務，政府通過大數據平臺對儲存在不同部門、行業的數據進行整合、規劃、管理，實現數據在各部門之間的共享和利用，打破了部門間的“信息孤島”，形成數據中心，既能簡化行政審批程序，又能提升行政服務效率。

2.推動社會治理決策的精細化。大數據時代，數據挖掘越來越精細化，政府服務百姓呈現出個性化和人性化的特點。政府通過數據提取及分析民眾在各網站瀏覽關注熱點及留言評論等活動，主動為民眾提供定制化、個性化服務。以社會醫療為例，相關職能部門通過數據共享獲取病患的健康數據，通過電子病歷和患者職業特點的數據整合，得出一個完整的健康評估報告，為患者提供精準化和個性化的醫療服務，不斷提升醫療服務水平。又如：新加坡依據數據建立的掃描與風險評估RAHS 系統，運用技術手段并創建模塊，對未來可能出現的風險進行預測，將預測結果開放給公眾，使得城市管理效率及智慧化水平得到大大提高。風險評估系統通過對城市治理面臨的風險進行預測，對風險等級進行分類，可對社會公眾加強風險教育，提升其風險防范意識。

3.有助于增進社會治理的協同性。大數據時代，社會治理能力和治理體系的構成要素、治理方法、治理對象、效果評價等都發生了變化。在傳統社會中彼此孤立的事件到了大數據時代卻能夠形成流通的數據流，甚至有可能成為引發網絡輿情生態圈的熱點信息源。大數據推動社會治理體系由傳統的政府單向治理邁向多元協同合作治理，推進政府各部門政務協同，實現部門數據信息的整合和共享，打破原有的行政壁壘和數據封鎖，實現從數據碎片化的部門治理向數據整體性的跨部門協同治理的轉化，提升政府行政效能。

（二）基層社會治理中嵌入大數據技術面臨的新挑戰

1.大數據技術人才不足。人才缺乏一直是困擾基層社會治理的難題之一。基層社會治理要實現數據的有效利用和開發，就需要對數據從多角度和多層次進行分析整合、挖掘，這些都離不開大數據人才的支撐。中國國際電子商務中心（CIECC）發布的《中國農村電子商務發展報告（2019-2020）》顯示，截至2020 年3 月，我國農村網民占農村人口比重僅為46.2%，距離城市76.5%的普及率還有很大差距。因此，在鄉村治理過程中，由于網民數量相對較少，能夠利用大數據技術進行鄉村基層社會治理的人才更加匱乏，造成信息傳遞受到限制。另外，雖然我國高等教育及職業教育每年都培養出一定數量的計算機應用方面人才，但由于他們對基層社會治理運行機制不夠熟悉，面對收集到的種類繁多、數量巨大的數據，不懂得如何對海量的數據進行精準分析來為基層社會治理服務。因此，加強大數據技術及網絡技術等專業人才的培養已迫在眉睫。

2.大數據運用水平不高。目前，我國基層社會治理中由于對大數據的運用與分析能力還不高，導致基層與上級部門在信息共享方面受到較大限制，因此，亟需提升基層治理中大數據分析和運用能力，加強基層與上級管理部門社會治理信息的互通與協調，確保信息上傳下達。另外，目前基層社會治理中不同職能部門之間信息融合度還不高、數據供需對接精準度不夠、數據歸集質量還不高、供需不匹配的問題也亟待解決。與此同時，一些職能部門對系統中儲存的數據不能深入挖掘其價值，數據資產意識和數據治理理念有待提高。

3.缺乏大數據戰略思維。基層社會治理主體多元化現實需求的出現，必然要求政府由控制導向型基層治理模式向合作型基層治理模式轉變，但是，受傳統基層社會治理的政府管控思維影響，一些基層政府對大數據重視不夠，對大數據的整合、運用、挖掘的水平還不高，重經驗輕數據、重直接數據輕關聯數據和比較數據、重單一數據輕多元數據和互動數據等決策方式和慣性思維現象還存在，大數據戰略思維還未完全形成。

4.大數據安全管理的法律制度有待完善。基層社會治理智能化不但需要在機制上創新，更需要從立法上加以保護和規制。當前，國內有的地區在大數據開放立法方面已經取得一些成就，例如：上海市于2014 年頒布了《上海市政府信息公開規定》以及《上海推進大數據研究與發展三年行動計劃》等地方性政策；中國第一部大數據方面的地方性法規《貴陽市政府數據共享開放條例》于2017 年5 月1 日正式施行，標志著地區已經開始邁入大數據立法的進程。但是，國家層面相關法律制度還亟待完善，社會治理實踐中各職能部門之間的數據共享尚缺乏有力的法律支撐。隨著大數據、互聯網+、云計算等不斷運用在社會生產及生活的各個領域，電子政務也隨之面臨新技術革新和新機制完善。目前，電子政務的法律體系還有所欠缺，雖然各地區基本制定了相關管理制度，但在宏觀層面還缺乏統籌規劃，各職能部門數據共享缺乏國家層面立法的支撐。另外，網格化管理制度注重的是信息化、數字化的管理模式和治理方法的創新，但也面臨諸如如何處理好服務和管理之間的平衡、維持秩序與保持活力之間的平衡等問題的挑戰，由于“大數據+網格化”制度尚不完善，導致大數據社會治理功能也無法得到充分的保障。

5.面臨潛在倫理新挑戰。大數據技術是一把“雙刃劍”，一方面給人類帶來一個數據化的透明世界，讓人們能夠更精準、更全面認識和把握世界，但是另一方面也引發了相關的倫理問題。2020 年4 月28 日，中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的第45 次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》指出，截至2020 年3 月，據述遇到過網絡詐騙的網民有21.2%，遇到個人信息被泄露的網民有23.3%，賬號或者密碼被盜的網民有12.5%。從中可以看出，由于大數據已經成了一種新資源，具有巨大潛在價值，因此必然會被許多機構所采集、存儲和利用，由此也會帶來數據采集權、保存權、使用權、知情權、所有權、刪除權、隱私權等倫理問題。

6.應對重大突發事件輿情能力有待提高。隨著自媒體的快速發展，微信、頭條、抖音等聊天交友工具不斷興起，越來越多的人通過自媒體空間發表日常生活趣事以及言論，這一方面為人們的溝通交流提供了便利，大大促進了信息交流，縮短了信息流通的時間和空間，另一方面也對基層社會治理提出了新挑戰，由于大數據時代社會問題存在著復雜性、多變性和突發性等特征，往往容易引發重大輿情，在這種情況下，各級政府該如何及時進行正確應對，往往考驗著各級政府基層社會治理的智慧。

四、將大數據技術有效嵌入基層社會治理的對策建議

（一）不斷完善基層社會治理大數據平臺

1.搭建“黨建+社會治理+數據平臺”。以大數據技術為手段，積極探索“黨建+社會治理+大數據”模式，強化“最后一公里”服務，實現服務轄區居民的便捷化、智能化。一是建立和完善黨員聯系群眾的信息平臺、基層社會治理意見反饋平臺。二是基層黨組織應密切關注群眾訴求，認真進行社會風險動態評估，及時回應關系人民群眾切身利益的社會矛盾和社會問題，實現線上有交流互動、線下有溝通反饋雙向互動模式，將社會治理與基層黨建緊密結合起來。三是通過“黨建+社會治理+數據平臺”，多渠道、廣角度、深層次將黨建活動與基層社會治理有效融合，創新大數據信息驅動服務模式，整合虛擬社區中的信息渠道，提升基層黨建的服務力、信息處置力，依托虛擬社區的云計算，為有效處理錯綜復雜的社會問題提供新的可能性，提高基層社會治理的預見性與精準性。

2.構建基層信息綜合管理平臺。基層社會治理現代化面臨的是多元化主體共同參與生產多樣化的公共產品。因此，首先，基層政府應做好數據頂層設計，完善區域內統一的政務信息平臺，制定數據開放政策，完善地方性立法，為基層開展大數據治理提供政策和制度支持。其次，構建多元化治理和信息共享機制，建立覆蓋各類社交網絡、應用終端的統一采集平臺。由于政府治理的數據來源多樣化，既包括政府部門內部數據，也包括政府公共平臺采集的大數據及其他社會組織、個人物理空間及網絡空間相關的數據，因此在將海量數據要素納入平臺時，必須加強政企協同、政社協同，挖掘整合平臺原始數據，為基層治理現代化提供基礎數據和決策支撐。

（二）大力培養基層大數據專業人才

1.加強高等院校、職業院校對大數據人才的培養。政府應對開設大數據相關專業的學校提供政策支持，建立激勵機制，如給予相應的專項資金扶持等。

2.加大對基層社會治理相關工作人員的培訓力度。一是提高他們的大數據技術運用水平和相關專業能力。二是加強對他們的法治教育，使他們能依法依規使用數據。

3.成立專門數據分析小組和數據可視化小組。在全面融合基層政府、社會、公眾等多渠道數據的基礎上，圍繞教育就業、醫療衛生、公共交通、食品安全、環境治理等基層社會治理難點、熱點問題開展專項數據分析，為業務部門開展工作提供可靠的數據支撐。

（三）切實樹立大數據戰略思維

大數據戰略思維要求基層治理模式體現出基于現代社會治理體系構建的系統思維、基于信息化治理的大數據思維和基于科學研判的前瞻思維。應把大數據技術充分運用到政務辦理、查詢服務、政策法規服務領域，不斷拓寬服務范圍、簡化服務流程，為公眾提供更加多元化、高效有序的服務。針對社會治理中存在的突出問題，要將利益相關者的需求和建議收集起來，經過數據的歸納、匯總、提煉借助相關模型進行分析、預測，精準研判、精準對接、精確識別，及時化解社會治理中存在的問題。特別是要在數據分析的基礎上了解民情社意、匯聚民意民智，及時化解社會矛盾、減少風險，要從海量的信息中精準獲取所需要的信息。比如在新冠肺炎疫情常態化防控中，可以借助大數據技術，將運營商、鐵路公司、航空公司、海關、微信、支付寶等信息進行集成、關聯，運用大數據技術進行處理，提前掌握相關人員行程，主動按照預案進行處理。

（四）建立健全大數據開放保密審查和安全管理法律制度

1.完善數據治理立法體系。數據已經成為基層社會治理的基本要素，因此完善數據治理立法體系也成為新時代的發展要求。當前，應注重解決各地方數據共享開放、網格管理、信息安全防控等智能化沖突問題，對不適應社會發展要求的法律法規進行及時廢止或修改，確保科學立法。執法機關在行使公權力過程中要始終堅持依法行政，針對基層社會治理智能化建設過程中出現的濫用職權、違法擴權、泄露秘密、侵犯個人隱私等違法犯罪行為加大打擊力度。

2.鼓勵地方在立法權限內依法創新。充分利用地方立法權，將在實踐中積累的可行經驗上升為制度規范并推廣，加快網格化服務管理立法步伐。各地可在本區域將行之有效的城鄉網格化服務管理機制以立法的形式進行總結固化、系統規范，把基層治理的重大決策成果轉化為法制成果，為推進基層治理現代化提供法治保障。

（五）正確應對大數據技術引發的倫理問題

應進一步加強各主體的數據權利保護意識，針對大數據技術發展中各種倫理沖突，應通過解剖典型案例，從理論上廓清符合大數據時代特征的新型的數據權、隱私權以及被遺忘權的基本概念，建立起包括商家、政府法律部門、普通用戶等相關利益群體的商談、對話機制，構建基層社會治理的數據保護與實現機制。對侵害主體數據權利、惡意侵犯個人隱私等行為加大打擊力度，通過對侵犯數據權利重大事件的處置，探尋從法律和倫理層面根治此類問題的有效策略。

（六）努力構建重大突發事件輿情處置機制

1.建立健全重大輿情預警、監測研判、發布機制。重大突發事件爆發后，信息量會暴增，輿情熱度也會快速高漲，此時，必須有效運用大數據等科技手段對輿情進行監測，對事件進行研判，分析輿情發展趨勢，及時準確掌握信息動態，對輿情進行正確引導。

2.創新多方聯動處置機制。由于類型不同、規模不同的重大突發事件特點各異，輿情形成的原因也不盡相同，必須把握好輿論引導的時度效，第一時間啟動協調聯動和處置機制，做到迅速有效執行和有序精準推進。針對輿論參與主體多元、信息傳播形態多樣、輿情多點引爆等特點，要做到責任主體明確、處置流程清晰，壓實信息發布主體責任，及時有效應對和處置引發的輿情和出現的新問題，創新輿論快速反應和多方聯動處置機制，推動問題及時解決。

3.完善媒體輿論監督機制。錯綜復雜的輿論生態呼喚新聞媒體提供高質量、有價值的監督和權威發布機制。新聞媒體面對重大輿情和突發事件輿論要堅持正確導向，主動作為，依法監督，在媒體輿論監督中起到“安全閥”的作用。