基于風險防控的我國城投公司投融資管理模式分析

王 雷

（湖北夷陵經濟發展集團有限公司，湖北 宜昌 443100）

1991年上海、重慶、廣東等省市相繼成立城投公司，并將城投公司作為政府投融資平臺。我國該時期的城投公司并沒有實際資產，僅僅是一個由財政部門以及地方建委組建政府投融資載體。并且該時期城投公司所有的公司資本金以及項目運作資金全部依賴于財政撥款，若城投公司資金不足則由財政擔保向商業銀行進行貸款。1995年，國家《擔保法》出臺后，這種模式難以為繼：財政不能擔保，而這類公司沒有自己的資產，債務上升，舉步維艱。2008年由于全球金融危機爆發，我國下放4萬億元投資刺激資金標志著我國城投公司進入高速發展階段。在“4萬億政策”的刺激下，我國大批商業銀行都積極加入了基礎設施建設工程的投融資并扶持國家重點項目。2009年我國央行和銀監會聯合提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。”因此，我國城投公司得到了商業銀行以及政府政策的雙重支持，實現了高質量高速發展。2010年我國發改委明確規定城投公司必須有70%的主營收入來自于自身投融資收益，政府補貼只能占30%。這一政令具有一定的前瞻性，可預防地方政府財政開支太大，間接帶來中央政府大規模財政赤字。2009年至今我國政府共發布了《關于進一步加強我國信貸結構調整促進國民經濟穩定發展的指導意見》、《關于進一步加強地方政府舉債融資行為的通知》以及《國務院辦公廳關于基礎設施領域補短板力度的指導意見》等一系列政策來規范我國城投事業的實際操作以及發展。城投公司投融資管理質量直接決定了我國地方政府資產運作效益以及基礎設施建設水平，然而目前我國城投公司在投融管理的過程中還存在投資結構不合理、資產負債管理不科學、缺乏財務風險識別與預警機制等問題。基于風險防控的投融資管理不僅能夠優化城投公司投融資模式，還能夠降低城投公司的股權以及債務運營風險。因此，本文第一部分首先分析了我國城投公司投融資管理的基本內容，第二部分探究了風險防控對城投公司投融資管理的作用分析，第三部分基于基于風險防控提出我國城投公司投融資管理質量優化建議。

一、我國城投公司投融資管理的基本內容

1.投融資戰略分析

投融資戰略分析從宏觀戰略層面綜合考量城投企業投融資管理策略、投融資結構以及投融資風險與經驗和識別機制的可行性，并且將城投企業的業務藍圖、財務戰略、預算編制以及風險預案和投融資管理戰略有機結合以優化城投企業的投融資結構、最大化資金配置效益以及資產負債管理成效。城投公司在投融資戰略分析的過程中需要將行業發展背景以及政府投融資優惠政策與財務戰略、兼并購策略以及業務擴張計劃相結合，進而使得城投公司能夠提高投融資策略的有效性并且降低地方政府負債風險。城投公司可以基于PEST模型，根據宏觀戰略配置要求將城投公司所處的政策環境、行業發展行情、政府基礎建設規劃、地方經濟發展條件以及社會技術發展條件有機融合，以提高城投公司對于宏觀經濟、宏觀政策以及宏觀市場發展水平的認知，進而提高城投公司投融資策略、業務發展規劃以及資產負債管理策略的精準導向屬性。

城投公司還可以采取波特五力分析模型，對于城投公司的市場核心競爭力、投融資產品的價格談判能力、融資渠道管理渠道、金融產品應用能力以及投融資替代品的潛在威脅能力這五力進行系統性分析，從而將城投公司的微觀投融資策略和城投公司的內部控制水平、投融資風險控制水平相結合，最終提高城投公司投融資戰略的科學性以及可行性。

2.財務指標分析

城投企業投融資管理不能夠脫離財務指標分析而進行，資產負債管理、投融資策略的制定都需要依賴于底層科學的財務指標。目前，城投公司財務指標分析方法有杜邦分析法、趨勢分析法以及比率分析法。其中比率分析法主要根據最基礎的原始財務數據進行計算，例如資產負債率、股權收益率、成本利潤率、速動比率等。比率分析法是原始數據的進一步衍生分析，整體的計算框架以及邏輯較為簡單并能夠清晰明了地放映企業的投融資管理的經濟效益，但是比率分析法無法結合外部社會環境、政策環境以及市場環境的變化對企業的投融資發展前景進行動態分析，以至于無法有效指導企業對投融資策略以及投融資結構進行精準調整。趨勢分析法在比率分析法的基礎上結合了歷史財務經營數據對企業的投融資前景進行分析，并對企業的財務結構、資產負債結構以及現金流結構進行了合理預測，進而能夠統籌企業的投融資發展。比率分析法和趨勢分析法的有機結合能夠一定程度放映企業投融資策略的經濟效益、投融資的現金流風險水平以及投融資的成本結構，但是無法有效反映出城投企業財務指標之間的內在聯系，因此城投企業在財務指標分析的過程中還需要運用杜邦分析法來彌補比率分析法和趨勢分析法的局限性。杜邦分析法在比率分析法的基礎上將凈資產收益率以及權益資本收益率分解為銷售凈利率、資產周轉率以及權益乘數等因子，進而通過因子之間的數值關系來測量城投企業投融資管理的經濟效益以及薄弱環節。

3.投融資渠道管理

在我國地方政府舉債融資行為約束逐漸增強以及地方債務融資形式受限的背景下，我國城投企業面臨著較大的投融資渠道管理壓力。城投融資投融資渠道管理主要分為內源性融資以及外源性融資。內源性融資指城投企業存粹反復運用自由資金，實現資產保值增值以及優化現金流。內源性融資能夠緩解城投公司借貸壓力，減少城投公司的利息支出。但是城投公司并不能夠僅僅依賴于內源性融資實現規模化的投融資效益，城投公司還必須依賴債務融資、股權融資以及利用金融產品等外源性融資來增加公司融資渠道，提高公司現金流管理以及資產負債管理質量。對于城投公司債務管理方面，城投公司一般可以選擇置換存量債務、債務重構等渠道來化解債務違約風險。

4.地方社會經濟發展水平分析

城投公司的可持續發展與地方社會經濟發展水平有著必要的關聯。城投公司作為地方投融資管理平臺直接影響著地方的城市建設以及經濟發展，因此城投公司在優化投融資管理效益的過程中必須對地方社會經濟發展水平進行全面評估，從而實現投融資管理的協同效益。城投公司應該從存量以及增量兩個方面綜合考慮地方社會經濟發展水平。在對地方經濟規模存量的評估中，主要運用的指標是地方生產總值、地方消費者物價指數以及人均可支配收入等。在增量方面，城投公司需要考慮地方經濟增速指標，例如地方GDP增速、對外貿易增長率等。

二、風險防控對城投公司投融資管理的作用分析

1.促進城投公司達成戰略目標

風險防控是城投公司現代化財務管理體系中不可或缺的關鍵內容。城投公司在制定戰略目標過程中必需基于全面的歷史財務數據對經營風險以及財務風險進行合理評估，進而促進戰略目標的達成。城投公司主要的戰略目標是通過資產負債運作以及投融資渠道管理來或缺必要的項目建設資金，進而實現資產增值并加快城市基礎實施建設的進程。事前的風險評估不僅能夠有效提高城投公司戰略目標的科學性，還能夠促進城投公司實現業務和財務的深度融合。在城投公司投融資管理的過程中，全面的風險防控機制還能夠對其財務風險指標進行實時的監控，從而保障城投公司能夠穩定開展投融資業務，并逐步達成戰略目標。若城投公司在制定戰略目標的過程中沒有開展正確的風險評估工作，這將直接導致城投公司戰略目標的可行性降低，并且影響城投公司實現規模化的投融資管理。財務風險分析是城投公司制定戰略布局過程中的關鍵環節。城投公司需要重點關注財務管理風險以及政策變動風險，以達成預期的融資目標以及項目成果。城投公司需要通過杜邦分析法、趨勢分析法以及比率分析法等財務分析方法對業務經營的風險、資產負債結構風險以及流動性風險等進行精確的識別，進而對戰略目標的不足之處進行持續優化。此外，城投公司在業務經營的過程中都離不開國家財政的補助支持，因此國家政策風險是城投公司在制定戰略目標過程的重點評估內容。總而言之，城投公司在戰略目標的制定、執行以及考核過程中結合全面的風險防控工作能夠最大化城投公司投融資管理的經濟效益，并促進城投公司穩步達成戰略目標。

2.降低城投公司的財務風險

2014年我國國務院發布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》），強調了風險防控對于城投公司可持續發展的重要性，并要求城投公司建立“借、用、還”一體化的債務融資管理機制，從而降低財政金融風險，推進我國實體經濟健康發展。同時《意見》對地方政府債務施行限額管理，城投公司的新舉借債務只能夠用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。該規定一定程度控制了城投公司的債務融資方式，降低了城投公司的債務違約風險。根據財政部網站發布的公開信息，截至2020年12月末，我國地方政府債務余額高達25.66萬億元，同比增長20.31%，其中一半債務12.73萬億元，專項債務12.92萬億元。2020年全年我國地方政府新增債券總額4.52萬億元，新增地方政府再融資債券1.89萬億元。同時2020年全年我國地方政府債券到期償還本金2.07萬億元，地方政府債券支付利息7963億元。從以上數據可以看出，城投公司作為我國地方投融資的關鍵平臺，必須在投融資管理的過程中全面貫徹風險管理才能夠合理規避風險損失，優化投融資成果。2018年國家發改委聯合財政部發布的《關于進一步增錢企業債務服務實體經濟能力嚴格防范地方政府債務風險的通知》嚴格了城投公司PPP模式的運作內容以及適用范圍，要求城投公司以及地方政府審慎評估PPP項目發債風險。在我國政府對于地方政府融資風險的管控之下，我國城公司的風險管理能力有所上升，進而增強了我國地方政府投融資管理效益，降低了城投公司的財務風險。2020年我國政府債務余額與GDP之比（即政府負債率）為45.8%，低于國際通行的60%警戒線，風險總體可控。

三、基于風險防控的我國城投公司投融資管理質量優化建議

1.強化風險防控意識

城投公司在經營過程中面臨著投融資成本控制風險、應收賬款管理風險、壞賬風險以及資產配置風險。因此風險防控是城投公司投融資管理的關鍵環節。全面的風險管理工作不僅能夠優化城投公司的財務決策的經濟效益，還能夠合理縮小城投公司的財務風險敞口。城投公司應該基于風險管理對自身的營運能力、資金管理能力以及盈利能力進行客觀評估。同時，城投公司應該對財務數據進行有效整合以對城投公司當下的業務經營模式以及投融資渠道進行客觀的評判，從而不斷優化城投公司的投融資管理質量，規避投融資決策不當導致的財務危機問題。風險防控是一個全生命周期的過程，不僅僅針對城投公司某一個時點的財務狀況而進行，而是對城投公司投融資業務進行全過程的管理。因此，城投公司應該將強化風險防控意識，提升對于投融資風險管理的理解，并將風險管理內嵌在投融資決策的全過程。

2.建立投融資預算管理機制

全面預算管理、資產負債管理以及財務會計風險制度是城投公司風險防控的主要內容。全面預算管理是現代企業風險管理的重要組成部分，同時也是城投公司合理運用財政撥款資金的關鍵基礎。全面預算管理包括了科學的預算編制、全過程的預算執行以及預算評估。城投公司應該根據自身戰略發展、往年的投融資經營成果以及財務管理情況制定包含資源配置計劃、資產負債計劃、現金流規劃以及成本控制在內的本年度資金收支管理計劃。預算編制的核心作用是指導城投公司開展合規的投融資活動，并且促進城投公司實現業財融合以及收支平衡。城投公司在制定預算編制的過程中需要對投融資業務以及財務運營情況進行合理的財務分析，從而使得預算編制能夠正確指導城投企業開展效益最大化的投融資活動。預算執行是城投公司預算編制發揮統籌發展以及風險管控作用的根本途徑。城投公司企業在制定科學的預算編制后需要嚴格落實預算編制中的資金配置計劃。城投公司各個部門需要嚴格執行預算編制，并且依據預算編制下的收支閾值開展業務經營以及資金運營活動。城投企業不得在預算執行的過程中隨意偏離預算編制的規定。城投公司在預算執行過程中要對合同收入以及投融資成本支出進行全面的核算，從而保障資金開支的真實性以及合規性。城投公司的現金流管理、資產負債管理以及應收賬款管理等資本運作內容也需要嚴格執行預算編制的要求。

3.開展多樣化的資產負債管理

多數城投公司往往采用增量管理的思維進行地方債務管理模式。增量管理從短期來看能夠實現投融資管理的協同效益以及規模效益，但是在長期中增加了城投公司的債務違約風險。因此，城投公司應該根據新預算法的規定采用余額管理，并將防范存量債務風險作為資產負債管理的核心。城投公司應該對現有存量債務施行分類管理，采用資產證券化、債轉戶等方式對不良債務進行及時處理。城投公司應該根據基建項目資金收益水平，將存量債務劃分為政府債務、一般債務與專項債務，同時城投公司可以通過優質資產注入、原貸款銀行債務展期和地方政府債券置換等方式優化債務管理質量。

四、結語

隨著我我國新經濟體制改革的深化，城投公司作為我國地方政府投融資平臺在我國城鎮化建設過程中發揮著關鍵的作用。然而目前我國城投公司對于投融資風險管理的認識程度較淺，亟須強化風險管理意識以實現風險管理的全覆蓋。城投公司應該建立投融資預算管理機制，制定可續的投融資預算編制并實現全生命周期的預算執行管理。城投公司在債務風險管理的過程中需要制定負債規模以及資產負債率的雙重約束，進而規范資產負債運作，合理降低債務違約風險。綜合來看，風險管理作為財務管理的衍生工作，能夠提高城投公司資產運作效益以及成本控制能力，進而最大程度縮小城投公司財務管理的風險敞口。