探析民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治現(xiàn)代化的路徑選擇

崔瑋，胡健

1.貴州中醫(yī)藥大學(xué)，2.貴州財經(jīng)大學(xué)

一、緣起

2020年3月，中央全面依法治國委員會印發(fā)《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》指出，到2022年，鄉(xiāng)村治理法治化水平明顯提高，到2035年，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，法治鄉(xiāng)村基本建成。現(xiàn)代社會要實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，就必須推進法治現(xiàn)代化。

中國擁有多民族，且國情復(fù)雜，在中國推行法治現(xiàn)代化就是要將法治理念、法治制度、法治實踐、法治價值等維度從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變。民族地區(qū)作為我們國家法治現(xiàn)代化不可分割的一部分，其重要性不言而喻，特別是在鄉(xiāng)村，由于其受到地理區(qū)位、教育水平、交通等影響，探索出切合實際的法治現(xiàn)代化道路顯得尤為重要。當(dāng)前民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理方式正向法治現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村社會從傳統(tǒng)“人治”向現(xiàn)代“法治”轉(zhuǎn)變，在此過程中，存在的部分民族習(xí)慣法與國家法的沖突、村民法治意識薄弱、公共法律服務(wù)建設(shè)滯后、普法宣傳效果不理想等問題急需完善。

隨著法治鄉(xiāng)村的提出，以民族地區(qū)作為研究對象的鄉(xiāng)村法治路徑成為當(dāng)前的熱點之一。通過對相關(guān)文獻(xiàn)進行梳理發(fā)現(xiàn)，關(guān)于民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治路徑的研究主要集中在村規(guī)民約的運用、公共法律服務(wù)體系建設(shè)以及基層法治建設(shè)等領(lǐng)域。具體而言，在村規(guī)民約的運用方面，任新民、劉園園及施靜春指出，村規(guī)民約一方面能培育村民的契約意識，筑牢當(dāng)?shù)氐姆ㄖ位A(chǔ)，在處理社會公共事務(wù)中也能發(fā)揮柔性化、親情化的特點[1]；李增元指出，一些傳統(tǒng)規(guī)范、村寨規(guī)約、族規(guī)具有剛性特征，在現(xiàn)代治理中不一定適用，因此提出傳統(tǒng)規(guī)范與現(xiàn)代法結(jié)合是必然的發(fā)展趨勢[2]。在公共法律服務(wù)體系建設(shè)方面，杜承秀認(rèn)為，村居法律顧問制度須與少數(shù)民族地區(qū)村寨非正式制度融合，才能推動國家法治向基層滲透[3]；彭振指出，提升民族地區(qū)法治服務(wù)水平要加強當(dāng)?shù)匾婪ㄐ姓剑^續(xù)深化司法改革并結(jié)合本地民族習(xí)慣，法發(fā)揮特色司法服務(wù)的功能[4]。在基層法治建設(shè)方面，宋才發(fā)提出，構(gòu)建民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治體系，一方面要解決好農(nóng)民群眾最關(guān)心的利益問題，另一方面要通過法治體系建設(shè)增強基層政府的公信力[5]；向琳和鄭長德提出打造“有限政府”“有為政府”“有序政府”是實現(xiàn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的保證[6]。不難看出，盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)對民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治路徑進行了探討，但也存在缺乏現(xiàn)代化視角、民族特色不足、忽視村民需求和鄉(xiāng)村情境等問題。

基于此，本文通過梳理民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治現(xiàn)代化中存在的問題，并從政府、社會及個人的角度分析存在問題的原因，探索出實現(xiàn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治現(xiàn)代化的新路徑，為政府及有關(guān)部門開展鄉(xiāng)村法治工作提供科學(xué)依據(jù)，引導(dǎo)村民、農(nóng)村干部從知法到懂法，再從懂法到用法，最終達(dá)到法律信仰的理想境界。

二、阻礙民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治現(xiàn)代化的具體問題

（一）部分民族習(xí)慣法與國家法的沖突

在漫長的歷史長河中，由于中國多民族國家的文化背景，使得少數(shù)民族形成了具有民族特色和地域差異的民族習(xí)慣法。這些習(xí)慣法是對國家制定法的補充，但在文本結(jié)構(gòu)、民商規(guī)范、物權(quán)習(xí)慣、行為處罰方面又與國家法有沖突，例如在立法文本觀念層面上，習(xí)慣法受傳統(tǒng)文化的影響，認(rèn)為“以牙還牙”“以眼還眼”是天經(jīng)地義的事情[9]。因此，在國家推行依法治國的背景下，如果僅使用民族習(xí)慣法來處理事情，忽視國家制定法，就會成為民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治現(xiàn)代化發(fā)展進程的阻礙。

（二）村民法治意識薄弱

法治現(xiàn)代化的最終目標(biāo)是希望能實現(xiàn)人們對法律的信仰，但是對于長期以來生活在因俗而治的民族地區(qū)的村民而言，他們習(xí)慣于依靠倫理道德及村規(guī)民約來處理生活中遇到的各項糾紛，而忽視國家法律制度的權(quán)威性和約束性，法治意識比較薄弱。另外，在民族地區(qū)，特別是一些地理位置相對偏僻的村寨，傳統(tǒng)人治思想還占據(jù)主導(dǎo)地位，村民普遍依賴于族長、寨老來解決問題，而不會尋求正規(guī)的法律途徑來維護自己的正當(dāng)權(quán)益。

（三）公共法律服務(wù)建設(shè)滯后

民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)建設(shè)明顯滯后，使得法治現(xiàn)代化的進程受到嚴(yán)重影響。首先是對公共法律服務(wù)的重視程度不高。一方面是政府對公共法律服務(wù)的工作不夠重視，另一方面是村民對公共法律服務(wù)的認(rèn)可度低；其次是法律人才短缺。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村，除了從事法律服務(wù)的人員少之外，法律人才外流的情況也十分嚴(yán)重；最后是經(jīng)費物資保障不足。一方面是必要的軟硬件設(shè)施及法律人才配備不能保障，另一方面是法治信息化服務(wù)平臺的建設(shè)和推廣受到制約。

（四）普法宣傳效果不理想

要實現(xiàn)法治現(xiàn)代化，必然離不開普法宣傳。但在民族地區(qū)鄉(xiāng)村，在開展普法宣傳工作時，往往按照上級部門的要求，進行一些形式化、流程化的法治宣傳活動，而忽視了當(dāng)?shù)卮迕竦男枨蠹敖邮苣芰Γ沟闷辗ㄐЧ焕硐搿Ｊ紫龋辗ǚ绞絾我唬Ｒ娪跀[點咨詢、發(fā)放手冊及紀(jì)念品等；其次，普法內(nèi)容脫離村民需求，大多停留在具體法條上，生硬的法條讓村民難以理解；最后，普法宣傳員法律素養(yǎng)低，一些參與普法工作的工作人員并不從事法律相關(guān)工作，因此不能很好地為村民進行專業(yè)解答。

三、影響民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治現(xiàn)代化的原因分析

（一）村委會對法治的不重視

民族地區(qū)村委會的成員大多是由村里德高望重或者具有一定影響力的村民擔(dān)任，他們大多習(xí)慣于通過村規(guī)民約或者“講道理”的方式來調(diào)解糾紛，對于一些事實上已經(jīng)違法的行為，他們也常常按照“大事化小，小事化了”的方式來處理問題，因此在其個人能力范圍內(nèi)能調(diào)解的，就不會尋求法律途徑。另外，一些村委會成員由于文化水平較低，他們對法治理念、法律制度的了解也相對匱乏，并且對學(xué)習(xí)這方面知識的欲望也相對較低。

（二）經(jīng)濟基礎(chǔ)相對較差

一般來說，在民族地區(qū)鄉(xiāng)村普遍存在經(jīng)濟水平較低的情況，而這也是制約當(dāng)?shù)胤ㄖ维F(xiàn)代化的一個重要原因。首先是財政經(jīng)費分配方面，由于各地總的經(jīng)費有限，而現(xiàn)階段大部分經(jīng)費都花費在提升村民生活水平及一些經(jīng)濟項目建設(shè)上，因此用于開展法治建設(shè)相關(guān)工作的經(jīng)費就顯得較為緊張；其次是村民個人收入方面，在民族地區(qū)鄉(xiāng)村，大多數(shù)村民的收入來源以本地務(wù)農(nóng)或務(wù)工為主，且收入較低，因此迫于經(jīng)濟壓力，村民只能放棄通過司法途徑解決問題。

（三）村民“忌訟”心理

在民族地區(qū)鄉(xiāng)村，村民的生活環(huán)境不僅相對封閉，而且受到民族文化的影響，使得在特定區(qū)域內(nèi)形成了相對封閉的熟人社會。在此背景下，民族地區(qū)村民之間的關(guān)系較非民族地區(qū)村民更為緊密，因此在處理糾紛時，他們會依靠村規(guī)民約或者通過當(dāng)?shù)赜泄帕Φ淖彘L、寨老等進行調(diào)解，但另一方面，則礙于鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的情面，不愿意與鄰里通過司法途徑解決問題。此外，訴訟周期長也是導(dǎo)致其不愿通過司法途徑維護個人權(quán)益的原因之一。

（四）缺乏法律從業(yè)者

在法治體系建設(shè)過程中，法律從業(yè)者能否發(fā)揮作用決定了法治工作是否具有成效。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村，缺乏法律從業(yè)者的問題顯得尤為嚴(yán)重，特別是如村居法律顧問一類的公共法律服務(wù)從業(yè)者、從事公益訴訟的公益類法律從業(yè)者以及熟悉當(dāng)?shù)孛褡逭Z言的特殊語言類法律從業(yè)者。而導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝狈Ψ蓮臉I(yè)者的原因主要有以下幾個方面：一是政府財政吃緊，投入到招聘法律從業(yè)者中的工作經(jīng)費有限；二是民族地區(qū)鄉(xiāng)村地理位置較為偏遠(yuǎn)，交通不便，法律從業(yè)者不愿到當(dāng)?shù)毓ぷ鳎蝗枪ぷ鳝h(huán)境及氛圍較城市差，不利于法律從業(yè)者的職業(yè)發(fā)展；四是受制于民族語言溝通障礙，缺乏民族語言法律從業(yè)者。

四、實現(xiàn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治現(xiàn)代化的路徑選擇

（一）突出黨建引領(lǐng)，發(fā)揮政府主導(dǎo)的治理格局

中國共產(chǎn)黨是國家建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者，因此要實現(xiàn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治現(xiàn)代化，必須以黨建為引領(lǐng)，政府有關(guān)部門主導(dǎo)來開展相關(guān)工作。一是要按照黨務(wù)工作要求，明確當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)的總方向，提高村黨委的重視程度，并要求黨員干部以身作則，帶頭做到知法、懂法、用法；二是要政府發(fā)揮其主導(dǎo)力量，將法治工作通過智能化的方式和手段深入到民族地區(qū)鄉(xiāng)村；三是有關(guān)部門要制定具有可操作性的法律、法規(guī)實施細(xì)則，增強村民對政府行政權(quán)威的合法性認(rèn)同；四是要強化執(zhí)法人員的法治意識，提高其法治素養(yǎng)和執(zhí)法水平。

（二）利用村規(guī)民約，培養(yǎng)村民的法治意識

在民族地區(qū)鄉(xiāng)村，由于長期的生活習(xí)慣形成了一套有別于國家法的習(xí)慣法，其中部分習(xí)慣法以村規(guī)民約的形式在解決糾紛時，能有效地補充國家正式法律的不足。因此，按時代發(fā)展的需求，及時對村規(guī)民約進行完善，能有效解決國家法并未涉及的一些具體問題。另外，民族地區(qū)村民的行為習(xí)慣受到當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化的影響，而村規(guī)民約又是傳統(tǒng)文化的載體之一，因此要實現(xiàn)鄉(xiāng)村法治現(xiàn)代化，離不開當(dāng)?shù)鼐哂忻褡鍌鹘y(tǒng)文化特色的村規(guī)民約。利用村規(guī)民約，培養(yǎng)村民的法治意識，樹立村民的法治理念和法治思維，使其能夠運用法治手段解決矛盾和糾紛，維護自己的合法權(quán)益。

（三）引入社會力量，營造鄉(xiāng)村法治氛圍

在民族地區(qū)鄉(xiāng)村，由政府部門主導(dǎo)、村委會協(xié)助開展的法治工作雖取得一定成效，但卻需要耗費大量的人力、物力、財力，為此引入社會力量參與法治工作，既能有效緩解政府部門的法治工作壓力，又能與政府部門共同營造鄉(xiāng)村法治氛圍，為推進當(dāng)?shù)胤ㄖ维F(xiàn)代化進程打下基礎(chǔ)。目前可引入的社會力量可分為三類，一是以律師事務(wù)所為代表的有償法律服務(wù)，律師事務(wù)所可在當(dāng)?shù)卦O(shè)立遠(yuǎn)程服務(wù)網(wǎng)點或者派駐律師；二是律師協(xié)會或者法律從業(yè)人員自行組成的公益法律服務(wù)組織，公益組織的成員可根據(jù)當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)的需求，提供無償?shù)姆勺稍兎?wù)；三是邀請當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ǚ沙ＷR的鄉(xiāng)賢、寨老等參與法治建設(shè)工作，利用其在當(dāng)?shù)氐挠绊懥f(xié)助政府部門開展法治工作，推動當(dāng)?shù)胤ㄖ维F(xiàn)代化的進程。

（四）完善公共法律服務(wù)體系，打造鄉(xiāng)村法治平臺

公共法律服務(wù)是推進全面依法治國的基礎(chǔ)性工作，因此對其進行完善，能減少村民因經(jīng)濟壓力放棄選擇司法途徑解決問題的情況，同時，完善的公共法律服務(wù)體系能提升當(dāng)?shù)胤ㄖ维F(xiàn)代化的進程。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村，要打造適應(yīng)其發(fā)展需求的鄉(xiāng)村法治平臺，必須要考慮其特殊性。一是要培養(yǎng)少數(shù)民族法律人才，因其長期生活在少數(shù)民族地區(qū)，熟悉當(dāng)?shù)氐娜宋娘L(fēng)俗，能更好地參與普法和宣傳工作，對當(dāng)?shù)胤ㄖ维F(xiàn)代化的建設(shè)工作具有重要的推動意義；二是要發(fā)揮村居法律顧問的作用，使其在當(dāng)?shù)啬苡行У亻_展法制宣傳、民事調(diào)解、法律咨詢和法律援助等活動，以提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治現(xiàn)代化水平；三是公共法律服務(wù)平臺要現(xiàn)代化的5G技術(shù)及大數(shù)據(jù)技術(shù)，開展多元化的法制宣傳，可利用民族文化的力量，將少數(shù)民族的傳統(tǒng)民歌和法律相結(jié)合，在潛移默化中培養(yǎng)村民的法治意識，提高其對法治的信賴程度。

五、結(jié)語

民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治現(xiàn)代化是判斷鄉(xiāng)村治理成效的標(biāo)志之一，也是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。因此，推動當(dāng)?shù)胤ㄖ维F(xiàn)代化必須依靠社會各界的力量，運用先進的科技手段，形成以黨建引領(lǐng)，政府部門主導(dǎo)，社會法律機構(gòu)及相關(guān)公益組織共同參與的多元共治局面，使民族地區(qū)的村民具備法治意識，并能通過法律手段解決矛盾和糾紛。