探析耕地占補平衡約束下實現鄉村振興戰略的土地資源管理

遼寧省喀喇沁左翼蒙古族自治縣自然資源局 暴曉林

我國要實現全面小康社會戰略目標，必須處理好鄉村發展問題。在十九大會議中，提出鄉村振興發展戰略。自改革開放后，對于鄉村經濟發展的關注度比較低，環境污染、產業單一問題嚴峻。提出鄉村統籌發展戰略后，以城市帶動鄉村經濟發展，以此縮小鄉村城市發展差距。實現鄉村振興的第一條總體要求就是產業興旺，發展產業必然離不開土地資源的科學合理使用。本文以我縣公營子鎮土地利用總體規劃調整為例，淺析耕地占補平衡約束下實施鄉村振興戰略的土地資源管理相關問題。

一、區域概況與數據來源

（一）區域概況

根據公營子鎮2014年土地利用變更調查數據統計，土地總面積16926.1公頃，其中農用地9789.1公頃，占土地總面積57.82%，建設用地總面積1598.3公頃，占土地總面積9.44%。其他土地5539公頃，占土地總面積32.72%。

公營子鎮在2015年被朝陽市確定為新市鎮試點鎮，現已成為國家發展改革試點小城鎮，是喀左經濟開發區的中心城鎮，全鎮總人口31347人。按照“做優一產、做強二產、做活三產”的要求，加大種養殖、加工與休閑旅游、文化科普、鄉土經濟等有機融合。第一產業經濟效益大幅提升，全鎮糧食、林果、設施農業、畜禽養殖等產業穩步增長，年實現產值6億元；第二產業初現成效，年實現產值13.1億元；第三產業發展良好，年實現產值15億元。

（二）數據來源

采用數據包括地區人口、經濟發展。土體利用變更調查數據庫，可以獲取地區用地面積、分布狀態。通過耕地更新數據庫，可以獲取地區耕地自然、經濟分布情況。注重實地調研數據，涉及基礎設施調研、人口調研等。

二、占補平衡約束下促進鄉村振興用地保障方式

（一）全力保障產業用地

為了處理鄉村經濟發展落后問題，轉變鄉村經濟發展模式，將產業發展作為鄉村振興發展基礎，全面帶動鄉村經濟發展。實行鄉村振興發展，必須落實產業融合政策，補充農業產業單一短板，同時大力發展二、三產業。

公營子鎮作為喀左經濟開發區的中心城鎮，承擔著招商引資，發展工業經濟的重要任務。為此大力發展二、三產業，勢必增加建設用地的需求。根據《喀左縣土地利用總體規劃（2006-2020年）》，公營子鎮規劃期內新增建設用地規模為539公頃，截至2018年公營子鎮已使用新增建設用地規模523.2公頃，已不能滿足經濟社會發展對建設用地的需求。通過調整《公營子鎮土地利用總體規劃（2006-2020年）》，土地利用結構和空間布局進行優化，在保障各類建設用地需求的前提下，對規劃農村居民點規模、規劃交通水利和其他用地規模的調整，將規劃建設用地控制規模調整為1993.0公頃，占土地總面積的11.77%，比規劃調整前增加了137公頃，比現狀面積凈增395公頃，其中城鄉建設用地控制規模1725.0公頃，占土地總面積10.19%，比規劃調整前規模增加247公頃，比現狀規模增加388.9公頃。城鄉建設用地規模中，城鎮工礦用地規模791公頃，比規劃調整前增加118公頃，比現狀規模增加410公頃。通過規劃調整，協調了經濟社會發展的用地需求，實現了土地利用結構和布局的優化，推動了工業化、城鎮化的快速發展，有效發揮了對全鎮土地利用的空間引導作用，促進土地集約節約利用。

（二）確保公益性建設用地和農民住宅用地

生態宜居是鄉村振興的另一重要要求，集體公益性用地和農民住宅用地，是保障農民生產、生活的基礎，因此合理規劃、有效利用土地有助于促進鄉村振興事業。我國農村自然村數量高達數百萬個，由于管理的粗放、規劃的滯后，造成一方面農村宅基地閑置浪費現象嚴重，大量房屋閑置，甚至于坍塌破敗，影響居住環境、村容村貌、環境衛生。另一方面，由于村集體經濟薄弱等原因，集體公益性用地不足，尤其是特別缺少文體設施用地，對農民生活滿意度影響比較大。

根據生態宜居的要求，在發展條件較好，環境影響較小的地區，建設配套設施完善的居民點。適當整合撤并規模過小、發展條件較差、處于環境敏感地區、住宅閑置率較高的居民點。截至2018年底，公營子鎮城鄉建設用地面積1520.2公頃，其中農村居民點用地1140.3公頃，占土地總面積的6.73%，占城鄉建設用地總規模的75.01%。全鎮人均農村居民點面積為523.67平方米，土地利用強度較低，遠超《村鎮規劃標準》GB50188-93人均建設用地150平方米的標準。

因此，通過城鄉建設用地增減掛鉤等方式，整合農村居民點用地，將新增的增減掛鉤周轉指標，用于公益性建設用地和農民住宅的剛性需求切實可行。同時，建新留用區土地出讓或節余指標流轉產生的收益，按照政策要求用于返還拆舊區，可極大促進鄉村振興事業發展。

（三）加強耕地和基本農田保護，嚴格執行耕地占補平衡制度

近年來，糧食安全問題凸顯，確保18億畝耕地紅線與經濟社會發展對土地資源的需求之間的矛盾增加。為此鄉村振興事業更要與耕地占補平衡相銜接，通過多渠道補充耕地，促進鄉村振興事業。

公營子鎮位于遼西丘陵地區，受到地形、水源條件限制，農作物產量比較低。在本次規劃調整中按照耕地數量、質量、生態“三位一體”保護原則。盡量不占或少占耕地，并避讓永久基本農田，確保耕地保有量和永久基本農田保護任務目標的實現。涉及規劃建設用地調入地塊占用耕地的，確保規劃建設用地調出地塊退出的耕地數量和質量不低于規劃建設用地調入地塊占用的耕地數量和質量。補充耕地的總面積為78公頃，其中農用地整理補充耕地6.0公頃，農村居民點和工礦廢棄地復墾補充耕地23公頃，宜耕后備資源開發補充耕地49公頃。

實現耕地占補平衡亦可以采用實施縣域內城鄉建設用地增減掛鉤項目方式解決。目前我縣通過立項實施城鄉建設用地增減掛鉤項目，為公營子鎮解決了7.3769公頃增減掛鉤周轉指標，在縣內補充農用地6.4929公頃，其中耕地6.3827公頃。

三、鄉村振興戰略土地資源管理的未來展望

為保障鄉村振興戰略順利實施提供土地資源要素保障，同時嚴格執行耕地占補平衡政策。在土地資源管理工作中，可從幾個方面入手。

第一，實現耕地占補平衡，必須嚴格進行規劃管控。目前，原有的土地利用總體規劃（2006-2020年）已到期。現在各地正在按照中共中央國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》開展國土空間規劃的編制工作?？h級、鄉鎮級國土空間規劃，在劃定“三區三線”即根據城鎮空間、農業空間、生態空間三種類型的空間，分別對應劃定的城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線三條控制線時，加強調研、根據當地經濟社會發展的要求，處理好哪里該開發、哪里該保護，開發多少、保護多少，怎么開發、怎么保護的問題，保證國土空間規劃在實施過程中的科學性、合理性和可操作性。

第二，推進農村土地整理和農用地科學安全利用，加強農田水利等基礎設施建設，改善農業生產條件。通過農村土地整理和農用地科學利用，達到堅守耕地紅線，藏糧于地、藏糧于技，提高糧食產能，保障占補平衡補充的耕地數量不減少、質量不降低。

第三、優化建設用地布局，節約集約用地。建設用地的土地供應，要在優化建設用地布局的前提下進行。按照“增存掛鉤”的要求，盤活利用批而未供和閑置土地。

第四，加大國土空間治理力度，保障占補平衡。優化國土空間開發保護格局、實施國土空間用途管制、國土綜合整治和生態保護修復等。補充耕地主要有以下三個途徑：通過農用地整理，提高耕地質量，增加耕地面積；根據經濟社會發展的需要，有計劃實施城鄉建設用地增減掛鉤項目，提供增減掛鉤指標或采取異地流轉節余增減掛鉤指標的方式，達到占補平衡；通過宜耕后備資源開發補充耕地。

第五，科學合理開展農業產業結構調整。在農業產業調整過程中，要限制為農業生產、農村生活服務的鄉村道路用地、種植設施、畜禽養殖設施、水產養殖設施對地表耕作層造成破壞。避免因產業結構調整造成的耕地減少。

四、結束語

綜上所述，本文圍繞土地資源管理展開討論，在耕地占補平衡約束下，促進實施鄉村振興發展戰略。以項目實況為例，討論和分析占補平衡約束下用地保障方式，展望了鄉村振興戰略與土地資源管理的未來發展，希望通過本文，可以為相關人員提供參考性價值。

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占用單位要負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾的，應依法繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。耕地占補平衡是占用耕地單位和個人的法定義務。土地整治是補充耕地的主要渠道。耕地占補平衡制度的落實，主要通過土地整治工程的實施，因地制宜，采取耕作層剝離和移土培肥技術，對田、水、路、林、村進行綜合治理等多種方式，使新補充與被占用的耕地數量質量相匹配。耕地占補平衡在數量質量要求上嚴格立足“占一補一、占優補優”，對于確因自然條件無法達到被占用耕地質量的，實行數量質量按等級折算，通過增加一定的面積，達到占補耕地的產能綜合平衡。

福建省將試行占用征收生態公益林地異地占補制度，對本縣（市、區）范圍重點生態區位商品林已全部調為生態公益林或補進確有困難的地方，允許通過跨縣異地在重點生態區位內等面積有償補充的方式實現占補平衡。省政府辦日前下發《關于開展生態公益林布局優化調整工作的通知》（以下簡稱《通知》），提出我省原則上在本縣范圍內優化調整，個別在本縣范圍內確實無法平衡的，允許在設區市內根據區位情況進行少量調劑。