企業能效虛標的行政規制研究

袁 天

（北京師范大學法學院，北京 100875）

一、問題的提出

人類在發展過程中，對于能源的消耗量巨大。如今隨著環境的惡化，人們逐漸意識到能源的有限性以及節約能源的緊迫性，節約能源越來越受到重視。對于個人而言，在日常生活中可以通過綠色出行等方式節約能源；在政府層面，可以通過行政手段對能源的利用進行管理。我國的能源資源人均擁有量較低，為了滿足我國經濟社會的高速發展，利用能源資源應當更加高效。我國也設立了很多制度節約能源以及提高能源利用效率，包括能效標識制度、建筑節能制度等。在能效標識制度的實施過程中，存在能效虛標的現象，而法律對于這一違法行為規定的行政處罰的力度過低，導致目前企業虛假標注能效信息的問題仍然比較嚴重。比如，著名品牌奧克斯的產品的能效標識信息就被查出存在虛假標注的問題。企業不積極配合落實能效標識制度以及行政機關查處能效虛標行為的概率過低，也是能效標識制度存在的不足之處。企業能效虛標的行為會導致能效標識制度無法發揮其應有的功能，能效虛標現象的長期存在會削弱能效標識的權威性，因此，應當積極采取措施打擊和消除企業的能效虛標行為。

二、能效虛標現象分析

1.能效標識制度

應對能源問題，除了在市場機制下采用一些激勵措施，政府的規制性舉措也同樣必不可少。能效標識制度就是促進提高產品能效水平和節約能源的行政手段之一。能效標識制度主要針對電器等產品，美國以及日本等國家也實施了能效標識制度，能效標識也就是能源效率標識，通過在產品上使用從而體現產品的能效信息。能源利用效率越高，產生等量的產品或服務使用的能耗越少[1]。通過能效標識，一方面，企業為了在市場上獲得競爭力會提高產品的能源利用效率，另一方面，消費者可以依據能效標識選擇耗能低的產品，實現了節約能源。我國于2004年正式確立了能效標識制度。能源效率標準也逐漸完善，設立能源效率標準是為了節約能源和保護環境的公共利益，并且根據能源效率標準，確定能效分級等指標，這也是產品的能效標識上包含的內容。能效標識直觀體現了產品的能效信息，因此，能效標準也是能效標識制度的核心技術依據。在我國能效標識制度的實施主要由行政主導，由行政主管部門公布實行能效標識的產品，并制定具體產品的實施規則，地方政府部門對地方上的企業備案的能效標識信息以及具體的實施情況進行監管。產品上使用的能效標識統一并且有相應的模版。企業和社會公眾，可以在網上查詢相關的政策法規和能效標準等信息，也可以方便快捷地下載產品的實施規則等文件。此外，隨著社會的發展，互聯網等信息技術被廣泛應用。社會大眾和新聞媒體的輿論在對能效標識實施情況的監督和促進中，也發揮著重要作用。借助輿論，能夠使企業虛標能效的違法行為被廣泛知曉，避免更多地用戶和消費者遭受損失，也有利于監管主體及時介入調查和處理。對于看中名譽的企業，輿論監督也可以促進企業嚴格規范自身行為，遵守能效標識制度，誠信經營。能效標識制度近年來也取得了一定的發展，2014年我國開始實施能效“領跑者”制度，即以領跑者企業的能效標準引領其他企業，并提高領跑者產品的市場占有量。從而促進其他企業的產品能源利用效率向領跑者企業傾斜，促使企業開發和改進節能技術，同時淘汰能源消耗量較高的產品。

2.能效虛標產生的原因

能效虛標是指企業在其產品的能效標識上標注的能效信息并不是產品真正情況，而是夸大了產品的節能性能。格力舉報奧克斯事件使得能效虛標的現象受到廣泛關注，但是能效虛標并不是個案，而是長期并廣泛存在于電器行業。企業使用虛假的能效標識，往往是為了體現其產品的能源效率高，耗能少的特點，從而吸引消費者，獲得不正當收益。國家有關部門對產品進行抽檢，對于數量巨大的產品，很有可能出現沒有檢測到不合格產品的情況，企業往往利用這一點生產銷售不合格產品。如果提高抽檢比例，一方面成本較高，另一方面國家有關部門可能無法承受大量的產品檢測。這就導致了企業能效虛標的行為不容易被發現。我國在節能減排領域實行政府補貼政策，一些企業為了騙取節能補貼，也會虛標能效。并且企業進行能效虛標等行為違法成本低，也是企業虛標能效的原因。

3.能效虛標導致的后果

生產者進行能效虛標，則意味著生產者沒有使其生產的產品的能源效率達到相應的能源效率標準，如果這些產品被消費者購買并使用，就會消耗大量能源，造成能源的浪費，無法達到節能的目的。在市場中，虛標能效的企業與其他嚴格遵守能源效率標識管理的產品一起競爭，擾亂了公平的市場秩序。能效虛標也是一種欺騙消費者的行為，消費者根據產品的能效標識進行購買，卻沒有買到相應的合格的產品和服務，此時消費者的合法權益會受到侵害。

三、完善打擊能效虛標的行政手段

1.完善對能效虛標的行政處罰

根據《節約能源法》規定，產品上標注的能源效率標識應當準確，對于違反法律規定使用能源效率標識的，應當承擔行政責任。《節約能源法》規定的行政處罰包括罰款以及吊銷營業執照。在法律中設定的行政處罰應當保證過罰相當才公正，這一原則在我國《行政處罰法》中也有明確的規定。在行政執法中，對于存在自由裁量空間的，行政處罰的做出也應當符合過罰相當，這一要求也可以防止權力的濫用，減少執法的隨意性。比例原則可以作為判斷行政處罰是否過罰相當的方法。根據比例原則，行政主體進行行政處罰應當保證行政目標的實現，同時不能侵害到相對人的合法權益，并且行政處罰的做出是實現目的的必要手段。這也是為了實現私人的正當權益與公共利益的衡平[2]。行政處罰的功能一般以懲罰為主，而危害食品安全、污染環境等面向公眾的行為會造成嚴重的危害后果并且有時很難或者無法恢復。因此，行政處罰的設定應當更具有威懾功能，從而預防相關主體從事違法行為，防止危害后果的發生[3]。行政處罰中的罰款是使違法行為主體喪失財產的處罰。對于企業的罰款，由整個企業承擔，通常情況下，企業相對于個人，從事嚴重的違法行為的能力更強，財產狀況也相對較好。在對能效虛標的行政處罰中，根據《節約能源法》的規定，如果對違法企業處以罰款，有一個五萬元以上十萬元以下的裁量區間，由行政機關在執法時根據違法行為的具體情節進行裁量后，決定罰款的數額。從法律規定也可以看出，對違法企業頂格處罰的罰款數額是十萬元，存在處罰數額較低的問題，尤其是對于企業而言，交納十萬元罰款并不會對企業產生太大影響，企業也不會受到很大的損失。在格力舉報奧克斯的事件中，寧波市市場監督管理局在經過調查后，認定奧克斯空調的能源效率標識上的信息與實際情況不符，對奧克斯處以罰款十萬元并責令其改正。這里的罰款數額已經是頂格處罰，但是奧克斯年收入上億元，十萬元的罰款對于奧克斯而言，并不會使奧克斯感受到自身受到了懲罰，并且罰款數額低也很難起到預防的作用，奧克斯仍然有可能繼續進行能效虛標的行為。此時的行政罰款，既無法達到對違法企業進行有效處罰的目的，也不能起到威懾和打擊能效虛標的作用。企業在產品的能源利用效率上造假，不僅侵害了消費者的合法權益，更是對能源的浪費和環境的破壞，涉及公共利益，造成的后果十分嚴重。法律中對于能效虛標的罰款數額的規定，與能效虛標造成的危害程度不符，沒有做到過罰相當，因此需要提高罰款數額。

立法中規定行政罰款數額的方法主要有以下幾種。法律中規定罰款或者是將罰款數額規定為一個固定數值，或者是指將罰款設定為一個特定基數的某個倍率，或者將罰款規定為一個固定的數值區間[4]。采用某一基數的倍率的方式規定罰款，需要明確倍率的基準，通常依據的是違反法律規定的產品的貨值數額，或是違法行為造成的直接損失等，并且為了認定罰款時有統一的標準，往往還需要規定具有可操作性的評估方法。倍率的方式更能體現罰款數額與違法行為造成危害的相關性。罰款數額是在一個固定數值范圍內的規定方式，相對穩定，比較適用于罰款的基數不容易進行評估的違法行為，但是不能靈活適應違法行為的危害性的變化。相對于固定數值的罰款，規定罰款區間的做法具有兩方面優勢。一方面，不同的罰款數額可以對應不同違法行為的情節和后果；另一方面，規定罰款數額的上限和下限，可以引導相關主體在進行違法行為時選擇會獲得較輕處罰的行為，從而減損違法行為造成的危害。《節約能源法》對能效虛標行為罰款的規定是采用一個固定的數值區間方式。因為，違法企業銷售能效虛標的產品的數量和違法行為造成的后果等不同，應當處以不同的罰款數額，所以，行政處罰的罰款應當規定數額區間，可以使違法行為與罰款數額相對應，因此，能效虛標的違法行為不適用固定數值的罰款方式。如果采用倍率式的罰款方式，一方面，倍率的基數難以確定。能效虛標行為的損害包括對消費者權益的損害以及對能源資源和環境的損害等，如果以違法行為造成的損失作為倍率的基準，會增加行政執法的難度。如果以企業所獲得的不法利益為基數，由于企業不僅有銷售產品的收益還可能獲得一些政府經濟優惠等，在計算時比較復雜，會導致執法成本的增加；另一方面，倍率的方式只能體現出罰款與單一變量的關系，無法涵蓋違法行為中所有應當處罰的因素[5]。因此，《節約能源法》中對于能效虛標行為罰款的規定，可以繼續采用固定數值區間的方式，同時提高罰款的下限和上限。罰款數額最低應從百萬起罰，并且，根據違法行為情節和后果的輕重規定多個不同的數值區間，使違法企業受到與其違法行為對應的懲罰，并起到威懾的作用。通過提高罰款數額提高違法成本，也能預防企業在產品的能效標識上造假。在做出行政處罰時，應當根據違法行為和企業的財產狀況進行裁量。

2.完善能效標識的行政監管體系

為了增強行政處罰的威懾效應，除了使懲罰更加嚴厲，還應當加大查處違法行為的概率[6]。行政機關在對能效標識的實施情況進行監管時，面對眾多企業和產品，很難做到非常全面的監管，就會導致能效虛標行為被發現的概率并不大，也使得一些違法行為逃避了處罰。我國鼓勵公眾舉報違法行為，對于能效虛標的行為，消費者等主體也可以進行舉報。對于同行業競爭者的舉報行為，存在的問題是由于有競爭關系，同行業競爭者的舉報可能是惡意詆毀，因此不容易分辨舉報的真實性。為了能夠全面及時地處理能效虛標的違法行為，減少能效虛標造成的公共利益的損害，政府應當鼓勵同行業競爭者互相進行監督，建立統一的平臺接受舉報，并適當獎勵同行業競爭者做出的準確的舉報行為，將舉報作為行政機關在監管企業時獲取線索的一種途徑。格力公開舉報奧克斯生產銷售能效虛標的空調產品時，奧克斯對于格力的舉報，認為格力屬于同行業競爭者，既沒有進行消費也沒有進行監管的職能，因此，格力的舉報屬于不正當競爭行為。但是，同行業競爭者是能夠有效監督能效虛標行為的主體，首先，作為同行，具有相應的專業知識，尤其是相比于消費者，更能夠發現能效標識是否虛假。格力和奧克斯都從事空調行業，具有專業的鑒別能力和檢測能力，能夠檢驗產品能效標識信息的真實性。從事相同行業主體的舉報準確度相對較高。并且作為同行競爭者，為了自身的利益，會更有動力監督競爭對手的行為。國家監督部門面對大量市場主體，可能會難以及時發現市場主體的違法行為，同行監督能夠有效彌補這一不足。如果同行監督的過程中存在虛假舉報行為，則可以通過認定為不正當競爭加以規制，并對虛假舉報的企業采取一定的懲罰措施。比如，喪失一些獲得經濟優惠或者政府采購的資格，從而防止有競爭關系的企業之間為了削弱競爭對手的市場競爭力而濫用舉報。

3.加強能效標識制度實施中的公眾參與

企業虛標能效，大多數是為了獲得經濟優惠或者為了增加銷量獲得利潤。此外，在我國能效標準、實施能效標識的產品目錄和相關實施規則等，主要由行政部門主導單方面做出，導致一些企業對這些規則并不理解或者并沒有能力達到行政機關的要求，這也是一些企業虛標能效的原因之一。因此，為了使能效標識制度更加有效的落實，應當加強實施過程中的公眾參與，并保證公眾參與不是形式上而是實質性的。政府應當積極聽取企業和社會大眾的意見，尤其是企業的意見，因為企業是遵守和實施能效標準和相關規則的主體。企業可以向行政機關提供自身產品的能源消耗等方面的信息、表達企業對制定的規則的意見以及闡述企業的利益訴求等。公眾參與并不僅僅是行政機關單方面收集企業的想法，還應當包括行政機關與企業的互動，即雙方對企業提出的信息和意見以及政府制定的規則和決策進行探討交流[7]。為了避免過度增加行政機關的負擔，對于不同企業提出的重復性意見，行政機關可以做出一個統一的反饋并公開發布。公眾參與能夠保證制定行政決策的程序上的公正，根據企業提供的信息，可以加強產品能源消耗數據的準確度，保證制定的能效標準和實施規則等不脫離實際，更具有科學性。通過企業與行政機關的互動可以最大限度的使企業與行政機關達成共識，企業可以理解相關標準和規則實施的原因和目的，也可以使企業意識到實施能效標識制度的必要性，從而有效預防企業在其產品的能效標識上弄虛作假，保證能效標識制度的順利實施。

四、結語

能效標識制度是我國進行能效管理從而實現節能減排的重要手段之一，在電器市場中發揮著重要作用。目前，能效標識制度實施的過程中存在比較嚴重的能效虛標現象，應當提高對能效虛標行為的行政處罰力度，同時加強對能效標識制度實施的行政監管和公眾參與，完善能效標識制度。通過能效管理，對能源行業主體的相關活動進行管理和監督，減少和消除對能源的浪費以及不合理利用，并保障能源供給的穩定。此外，應當利用媒體加強宣傳，提高公眾的節能意識，達到保護環境和節約能源的目的。