基于權力和權利分析框架的基層涉訴信訪研究

孔凡義 程穎

摘 要：涉訴信訪在信訪案件中占據比重較大。從國家權力運行來看，基層涉訴信訪的產生與國家權力邊界模糊和相互嵌入有一定的關系;從公民權利行使來看，訪權和訴權重疊以及群眾權利觀的衍化催生著基層涉訴信訪。以權力和權利關系為分析框架，我們可以清晰地觀察到國家權力和公民權利的運行對基層涉訴信訪的互相建構和強化。因此，基層涉訴信訪法治化改革一方面需要明晰國家權力之間的治理邊界和協作，另一方面需要把訪權和訴權分離開來，塑造民眾的公民權利觀。

關鍵詞：涉訴信訪;國家權力;公民權利

基金項目：國家社會科學基金項目“新生代農民工集體行動的政治心理機制及其調適研究”（16BZZ007）。

[中圖分類號] D632.8 [文章編號] 1673-0186（2021）012-0058-011

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.012.005

長期以來，“信訪不信法”導致的涉訴信訪一直是困擾我國基層治理的一大痼疾。為解決這一問題，最高人民法院、中央政法委和國家信訪局密集出臺多個文件來推進訴訪分離改革。2009年3月，最高人民法院發布《人民法院第三個五年改革綱要（2009—2013）》正式提出“建立訴與訪分離制度”。此后，中央下發多個文件對建立涉訴信訪事項導入法律程序工作機制等做出明確規定。2013年12月，涉訴信訪和普通信訪分流處理，訴訪分離改革開始加速。2014年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，強調政府行政的程序價值，基本厘清了行政體系與司法體系的界限。同年9月，中央政法委研究制定了《關于建立涉法涉訴信訪事項導入法律程序工作機制的意見》《關于建立涉法涉訴信訪執法錯誤糾正和瑕疵補正機制的指導意見》《關于健全涉法涉訴信訪依法終結制度的實施意見》建立健全了導入、糾錯和退出機制，防止界限不清、相互推諉、終而不結等現象。2015年12月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，提出了“推進通過法定途徑分類處理信訪投訴請求”。在此基礎上，2017年8月國家信訪局又制定出臺了《依法分類處理信訪訴求工作規則》，明確各級信訪工作機構和其他行政機關對信訪訴求的分類處理。黨的十九屆六中全會強調：“完善信訪制度，健全社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制”，其中涉訴信訪改革是完善信訪制度的重要內容。

一、文獻綜述：從涉訴信訪到訴訪分離

涉訴信訪作為一種信訪形態，是信訪法治化改革的重點和難點。當前，涉訴信訪改革的主要路徑是訴訪分離。學術界對此問題的討論是圍繞涉訴信訪的概念和訴訪分離改革展開的。

（一）涉訴信訪概念的討論

2004年最高人民法院首次提出“涉訴信訪”的概念。“涉訴信訪”指的是“涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項”。目前由于對接訪機構、信訪內容、信訪目的等要素有不同理解，因而對“涉訴信訪”的界定尚未形成共識。有學者從涉訴信訪與信訪的關系角度出發，認為涉訴信訪是信訪的一種類型，歸屬于法院處理[1]。而從信訪目的來看，有學者認為涉訴信訪即針對法院就具體案件的立案、審判或執行等環節的行為或結果不滿時，人民群眾通過各種信訪渠道提出的來信來訪[2]。與上述些許不同的是，肖文認為涉訴信訪是當事人對法院處理“訴類”事項的過程或結果不服，以寫信或走訪形式，最終以法院為處理主體的信訪[3]。有學者贊同上述說法，認為涉訴信訪是因訴訟活動而引起的信訪，但認為信訪與訴訟是兩種不同的程序，不能與司法程序并存，更不能先于司法程序而行使[4]。目前許多信訪案件在信訪中夾雜著涉訴的法律問題，“訴”與“訪”難以截然分開。與一般信訪比較，涉訴信訪的獨特之處在于與訴訟活動的關聯。

（二）訴訪分離的相關研究

訴訪分離首先要明確的是“訴”與“訪”分離的標準，在現實中判斷信訪訴求應通過哪種途徑和程序來解決，目前學者主要有兩種分類：一是以信訪人的訴訟內容為標準，對案內、案外的訴訟請求分別劃分給訴訟程序和信訪程序的實質案件;二是以程序是否終結為標準的形式要件劃分，訴訟程序尚未終結，就得在訴訟程序中來解決，若已經終結，信訪人脫離了當事人的身份，就在信訪程序中解決[5]。除此之外，對于分離的內容，學術界與實務界也存在不同意見。有學者認為，訴訪分離是指將信訪案件中的涉訴信訪案件與普通信訪事項分開處理的程序，即外部分離，而法院按不同程序處理信訪事項即為內部分離[6]。也有學者認為，司法程序尚未完成的來信來訪事項，屬于“訴”的范圍，而司法程序已經完結，當事人仍來信來訪反映問題的，屬于“訪”的范疇。“訴”與“訪”內涵的不同決定了其性質的差異。信訪在本質上是行政管理行為，以此來實現社會治理的目標。而司法則是通過法律的判斷行為，遵循的是法律邏輯，主要是公正解決糾紛[7]。

以上學者對于涉訴信訪的研究主要集中在訴訪內涵之分、訴與訪分離的標準以及訴訪分離的類型化解讀。對于如何完善訴訪分離機制，實務界和學術界也進行了探討。從訴訪分離的標準出發，明確訴訪分離標準是大多數學者的一致意見。明確劃分方法，需要統一標準和口徑，最終實現科學分類，分別管理[8]。此外需要對訴訪分離實現差異性回應，按照立案前、訴訟中和程序退出后等不同層次合理設置訴訪分離的不同層面[4，9]。

涉訴信訪的改革路徑是訴訪分離，它也是實現涉訴信訪法治化的重要內容，同時也是我國信訪制度改革的必經之路。目前許多信訪案件在信訪中夾雜著“涉訴”的法律問題，與訴訟活動密切關聯，“訴”與“訪”難以截然分開。國內學者雖然對信訪主體之間互動的關系構建了諸多框架，對信訪改革及其困境進行了深入研究，但是聚焦于涉訴信訪問題的研究仍然比較稀少，缺乏對涉訴信訪的理論分析框架。

二、權力與權利關系：信訪制度研究的一個分析框架

對信訪制度的研究，可以從兩個角度來解釋。一是權力的角度，從國家權力配置及其相互關系來闡釋信訪制度及其運行過程;二是權利的角度，從個人權利及其動員運作來闡釋信訪制度及其運行過程。

（一）信訪制度的權力視角

從歷史上看，權力一直被視為一種支配地位的權威。不同學派對權力的解釋也不盡相同，諸如權力就是不受壓迫的自由[10]，權力作為一種權利存在于世界各地[11]。權力是和平的，它是基于使用和平力量創造的權力本身和關系的個人內化[12]，權力即知情參與[13]等，以上這些觀點都源于特定的思想流派。對于權力的認識主要有權力意志論和關系論等爭論。

伯特蘭·羅素認為權力的意志是基于人類的欲望，權力欲在人類無限欲望中居于首位。同時他認識到權力具有不斷擴張的特性，掌握權力的人在權力運作過程中會加速這一進程，有權力的人使用權力一直到遇到邊際才休止。他明確提出要節制個人、組織和政府對權力的追求，告誡人們要始終把權力當作手段而不是目的。為此明確提出要節制政府對權力的追求，但他并不僅限于尋求政治學層面的一般路徑如用權力、法律和多元社會團體規制權力，而是以更加宏大的視野從政治、經濟和心理與教育等方面共同入手來改善權力[14]。

權力的關系論者以法國著名學者米歇爾·福柯為主要代表，通過對監獄和性的歷史研究提出了權力的一般概念，認為權力是一種關系，是一種相互交錯的非中心化的網絡。在這種權力觀里，權力并不是一種壓制性的外在控制，而是一種生產性實踐。作為關系，編織起一張權力的網絡，不斷創造出社會成員之間的新的聯系和作用線。

權力意志論和權力關系論為參與信訪的各主體的行為提供了一種理論解釋。由于權力具有不斷擴張的特性，相較于司法權的消極，行政權比較集中且活躍。行政權的擴張沖動導致超出法律授權的越軌現象時有發生，法內處理與法外解決并行，對一些司法權的行使產生了一定的影響。

（二）信訪制度的權利視角

權利是現代社會重要的個體價值訴求，是個人至高無上的被賦予的權力和自由。權力在一般意義上來源于權利的集中和轉化，在權利分散的常態下權力會高于權利，因而在更大空間上權力具有可操作性[15]。在對權利現象的深入研究中，人們的視野主要集中在權利的來源上。其中霍布斯和盧梭的“天賦說”與黑格爾、米德等的“互動構建說”是主要觀點。“天賦說”認為權利是個人與生俱來的道德品質，是現代自由主義崇尚的權利觀念，不依賴法律且不可被剝奪。人類的權利是建構政府和法律合法性的依據。權利“天賦說”帶有強烈的目標建構性，缺乏客觀的事實依據而常常被人詬病。而“互動構建說”認為權利在人與人的交往互動中產生，它的存在主要是基于人際互動和人際關系，是人際互動所確定的人際邊界。另外有學者也認為，權利是人們在互動過程中對于什么是構成共同或共享的不間斷的對話達成，話語建構物的基礎是時間文化等[16]。

在我國，人們對權利的認知主要有兩個來源。一是“祖賦人權”，認為權利是來源于世代相傳的風俗習慣，是社會文化的賡續和傳遞。幾千年的直訴傳統在人們心中烙下了信訪權的深深印記。二是“群眾權利”，黨政文件的文字表達、領導講話的政治表述都強化了人們對群眾權利的印象。無論是“祖賦人權”還是“群眾權利”，都只是確認了信訪權的正當性，但是沒有給信訪權劃定必要的邊界。這為信訪權利的擴張和模糊邊界提供了空間和機遇。

（三）權力和權利的互相建構與基層涉訴信訪

權力與權利是互相建構的。查爾斯·霍頓·庫利認為，權利是先于權力存在的，因而不能夠漠視權力的權利內蘊，否則就是對權力的一種誤讀。權力從根本上來說是來自權利，權利話語享有道德和價值的至高地位，權力的運行服務于權利甚至要將自身轉化成權利[17]。權力同樣也可以建構權利[18-19]。權力通過其強制力和暴力來規范和劃定權利的范圍和行使方式，通過長期的權力運作把它內化為權利的心理認同和心理秩序。

權力與權利的互相建構催生了我國獨特的基層涉訴信訪問題。一方面是國家權力邊界重疊和嵌入，另一方面是民眾信訪權利的群眾性和彈性，它其實是涉訴信訪的一體兩面。從國家權力這個層面來看，一些司法案件通過信訪方式得到解決，這為民眾提供了司法信訪化的示范。從民眾信訪權利的層面來看，民眾通過信訪途徑來解決本可以通過司法解決的問題，也迫使政府通過信訪途徑來解決民眾訴求。

信訪人選擇信訪而非訴訟的一個重要原因是因為缺少保證和維護其權利的權力力量。因此，信訪作為與訴訟、仲裁、調解、行政復議等并存的權利救濟方式，應當接納的是上述法定途徑救濟管轄之外的剩余部分，發揮糾紛解決的替代功能。然而，來源不同、種類繁多的權利之間交叉重疊的要求以及彼此間的邊界的模糊，導致權利的濫用及與權利相關的沖突不可避免。在片面甚至錯誤的權利觀指導下，信訪根據個案情境和自身利益選擇適用信訪或司法的規則和資源進行棄法轉訪及以訪壓法，非法律因素侵入司法過程，基層突破政策、法律因素解決問題。一般而言，對于一些信訪方式，一些政府部門容易用“拖與推”來應付，這正是權力對權利的侵蝕。非正常上訪的產生一方面是訪民對信訪權利的濫用，另一方面也是訪民對部分政府部門的拖延之術采取的一種越軌行為方式。但是無論是哪種形式，它們都表現為權利對權力的干擾。公民向權力組織信訪和表達意見，但由于權力邊界重疊或者權力規則缺失等，如果有權管理部門推諉拖延順理成章，公民權利實現受阻就會轉而尋求其他救濟途徑而非法定途徑，造成了涉訴信訪。

三、國家權力：邊界重疊和嵌入

確定國家權力的邊界同時實現國家權力之間的協調，是任何國家的政治設計都需要解決的難題[20]。在我國體制下，司法權和行政權配置存在邊界重疊的特點，這是體制的優勢所在。一般意義上，司法權威通過維護權利及深化政權合法性，在法治的框架內解決利益沖突和矛盾，形成一種法律秩序[21]。同時在憲法層面上，人民代表大會也通過制憲在法律上確定司法權與行政權的相互分工及配合關系，使二者在具體事務中各司其職，按照自身邏輯運行。

（一）以塊為主的權力重疊

在權力的實際運作層面上，行政權力因其主動強勢性對消極性的司法權力進行著制度性或非制度性的影響，形成了二者不對稱的關系。根據《中華人民共和國立法法》的相關規定，在我國體制中，政府除了承擔行政職責之外還同時承擔部分立法職責。因此在制度上，司法權對行政權的監督存在一定的困難[22]。從現有權力結構分析，“條塊結合，以塊為主”的司法領導模式，決定了法院同時承擔著國家審判機構和黨政單位的雙重角色。在法院這一組織化體系中，司法機關對政治系統有依賴性，其中的人、財、物的管轄歸地方“塊塊”。在司法機關內部運作中，領導的行政權力限制著承辦法官，作出司法裁判后的案件需經過層層審批，無法“一錘定音”，低層級的司法權力受到上層權力的監督與影響。

現實中，完成息訪罷訴的上級規定任務的同時又要嚴格遵守法律程序，精通法律技術遠遠不夠，還要熟悉行政運行邏輯，這模糊了法官的法律思維，無法嚴格地予以界分[23]。同時作為一個黨政單位，維護社會穩定是其重要職能之一，社會秩序價值需要得到更多關注與重視。法院具有雙重角色，既要司法公正又要社會秩序，這如何定位容易產生一定的張力。

在上述情境下，基層司法人員積極性和責任感受到打擊，司法裁判的質量面臨調整，可能會出現“聽從指示辦案”等現象。作為書面性規范的法律在政治權力的介入影響下遇到挑戰，司法權置于其他機構的支配與控制之下，審者不判，判者不審。以塊為主的領導體制模糊了司法與行政的邊界[24-25]。

（二）國家權力的互相嵌入

中華人民共和國成立后，在很長一段“政治掛帥”的時期內，法律運作要服從意識形態要求，法律標準和政治標準要統一。改革開放后，法律地位上升，被提高到政治的高度，具有重要的政治意義。關于政治和法律模棱兩可的關系，目前學界已有眾多討論。有學者認為政治和法律在何種情況下都是一體的，即不論是政治決定法律抑或是法律決定政治[26]。“政法”作為一個本土概念頗有中國特色，根據強世功的研究，在國家政權的建設過程中，黨創造性地發明了權力的組織網絡，即可以利用組織、民主動員、化解矛盾技術等一整套技術整合社會。國家內部的各種權力之間相互配合，聯系緊密，而黨的政治領導權則是主導和協調各種國家權力的。因此，在執政黨的地位特殊的背景下，政治與法律實質上通過政黨組織的運作相互聯系起來，黨的領導是當代中國政法體制的本質特征。在當代中國，政法部門主要包括公檢法司等機構，承擔著信訪事務等維穩工作。信訪是新中國政法傳統下的一個制度設計，是一個“政法問題”，信訪人、基層政權和國家三個主體均在政法傳統的權力網絡內進行著相關信訪活動和行為。人們對國家權力的互相嵌入很容易形成一種錯覺：可以通過信訪來影響司法。

針對有關司法訴訟的投訴，包括對生效判決及其執行的申訴，刑事、民事、行政訴訟法以及人民法院、人民檢察院組織法中都有明確規定，“當事人可以申請再審等法律監督程序進行司法救濟”。但是，由于人民法院和檢察院法律監督程序往往采用與信訪形式相近的方式，而且同時設有對司法人員行為投訴的信訪渠道，因此，案件的申訴往往與對司法人員工作作風和廉政問題的投訴相交叉，一度出現訴訟與信訪高度混同情況。部分當事人、律師甚至公職人員利用信訪干預司法訴訟，造成涉訴信訪數量居高不下。

四、信訪權利：群眾權利觀和權利模糊性

從信訪權利角度來看，信訪群眾所信奉的群眾權利觀模糊了憲法和法律權利的邊界，用政治話語賦予信訪權利以政治正當性，從而把權利的濫用正當化。如果說公民權利觀的依據是憲法和法律的話，那么群眾權利觀的依據則是政治話語。我國憲法和法律雖然對信訪權進行了一定的界定，但仍然不清晰，而且相關法律對信訪權利濫用缺乏應有的限制。這些都導致了信訪權利是一種模糊化的權利，是一種有彈性的權利，一種容易被濫用的權利。

（一）觀念中的權利：群眾權利觀與公民權利觀

在我國，群眾路線是黨執政的政治認同機制。群眾路線體現了執政黨對傳統政治資源的依賴，體現出執政黨對群眾的高度重視。深入基層的群眾工作思路則體現了執政黨地位的憂患意識[27]。中國共產黨在長期的革命戰爭中創造了“深入群眾、下鄉上山”的意識形態和工作傳統，這些保證了黨獲得強有力的社會基礎。因而，群眾路線深刻影響著國家治理體系的運作，而與之對應的“群眾權利觀”則牢牢支配著我國信訪制度的運作，作為群眾政治屬性的信訪，其政治意義超越法律意義[28]。

在群眾權利觀支配下，“群眾利益無小事”，于是科層體制內部也發生了重大變革，黨委直屬的群眾工作部開始出現。群眾工作部旨在用群眾工作統攬信訪工作，黨委直屬表明其地位上升，反映出黨對于群眾的重視和關懷[29]。“三到位一處理”的原則正體現出執政黨意識形態的群眾權利觀預設，黨員干部踐行群眾路線需要幫助群眾解決實際困難。而在某些信訪人邏輯里，群眾通常被定義為“弱勢群體”，部分群眾罔顧事實，刻意矮化自己的身份。“有事沒事找政府”的萬能政府觀念深入人心，信訪行為的合法性和目的的合理性都存在疑問。“群眾”的概念在表述上具有相對抽象性，在實踐中難以準確把握其靈活性。

公民權利觀與群眾權利觀相對，它意味著國家強調制度、程序和法治的地位及權威。群眾路線模式強調與民眾打成一片是干部的責任，而公眾參與模式則強調參與是民眾的權利[30]。公民是具有法律意義上的概念，權利由法律賦予，義務由法律規定。與群眾相比，公民具有更多的自主意識和獨立性，為民主政治的發展貢獻自己的力量，同時為國家的良性協調運作提供支持[31]。從國家角度出發，在“公民”邏輯支配下尊重和保障公民個體的權益。在信訪程序上，逐漸朝著科層化、理性化方向發展，而對于以往的通過無規范的群眾運動來監督科層體制的做法則不再依賴。除此之外，在普通民眾的觀念中，公民身份及其所背后承載的政治理念具有重大意義。當自身利益受損時，理性民眾在公民意識指導下會選擇正當途徑和渠道維權，并非盲目的無秩序的信訪或訴諸法律，而是根據自身案件屬性選擇正確渠道，提出正當、合理、符合法律政策規定的要求。

因此，自上而下權利觀的模糊性使信訪人兼具群眾和公民雙重身份，混淆了信訪人的權利觀，在不同的身份邏輯里遵循著不同的行事風格和依據。帶有群眾色彩的信訪人缺乏程序和法律意識，可能會突破政策和法律底線而不是根據糾紛性質而合理地上訪或上訴，試圖將社會糾紛和矛盾以案件形式進入司法程序或者將普通案件拖入司法程序解決，為某些托“群眾”之名行各種投機之實的人留下謀利空間。與此同時，在“群眾利益無小事”的群眾權利觀支配下，出現了相關部門或領導將信訪案件、司法案件在不分大小、不加分類的情況下不走正常程序進行批示督辦及處理。當信訪人以公民身份嚴格要求自己時，法治思想和理念支配著其進行著理性信訪行為。黨和國家對待具有法律意義的公民時，也越來越強調制度、法治的地位和權威，法治理念滲透到信訪工作中[32]。然而，在信訪實踐中，同時強調基于政治原則的群眾權利觀與法治原則的公民權利觀，可能會陷入顧此失彼的兩難境地。在其中容易形成守法主義的法治與群眾路線立場不一致的問題，更有甚者出現講求的工作方法間的互不兼容的問題。群眾權利觀與公民權利觀的內在張力的處理關系著訴訪分離改革的深度和廣度[33]。

（二）法律中的權利：信訪權的模糊性和彈性

憲法第四十一條明確規定公民有批評、建議、檢舉、申訴、控告和取得賠償等權利，這些權利是公民信訪活動的法律依據，也是信訪權的憲法淵源。2005年國務院修改后的《信訪條例》中也規定著有關信訪權利與信訪制度相關的規范依據。其中第二條對信訪的定義與信訪的權利內容作出了明確闡述，根據規定信訪權利主要包括提出建議、意見或投訴請求。但對于信訪的權利屬性定位，實務界和學術界都存在爭議，即信訪是一種權利還是行使權利的一種方式和手段？

從權利性質而言，信訪權是公民的一項基本權利，包含了憲法規定的等多項權利內容，體現出政治參與、民主監督和權利救濟的多重屬性。除此之外，有學者從功能角度來看，認為是政治性權利的監督權和非政治性權利的救濟權[34]。另外有學者將憲法第四十一條的內容統稱作“信訪權”，認為它是由建議、申訴、控告和檢舉的參政權延伸出的一種較為特殊的政治權利[35]。作為一項不可或缺的基本權利，信訪權被《信訪條例》確認為一種法定權利的同時也被認定為是一項現實權利，為行動者提供了一種親近權力資源的可能。公民在實踐中可以反復行使這項權利，采用合法形式向黨政部門提出意見、建議。但有學者認為，憲法和《信訪條例》的本意不在于直接賦予信訪人某種權利，而是通過制定相應程序規則，使信訪人能夠啟動并進入程序，信訪權是作為一種程序性權利而存在的。進入相應程序后再根據實體權利分析確定其訴求的合理性與合法性，是否存在夸大事實和謀取利益的空間，最終決定是否被采納或得到救濟。如果實體權利得不到維護，就會造成程序空轉，信訪權就失去了存在的意義[36]。

然而，與上述觀點相悖的是，有學者指出信訪僅僅是行使上述這些權利的手段和方式，它們與信訪之間存在邏輯上的交叉關系。批評、建議、申訴、控告、檢舉等權利的行使方式多樣，信訪只是其中重要的形式之一，諸如網絡新聞媒體或者國家機關都可以行使上述權利。隨著互聯網的普及，信訪作為傳統的實現權利的一種方式可能會被終止，不復存在，但權利會依然存在。消失的是行使權利的一種方式，而信訪自身并不構成單獨的法律權利[37]，而且信訪的內容紛繁多樣，除了負面的批評、控告等信息外，表揚、激勵等正面內容也廣泛存在，如信訪人寫信感謝政府機關及其工作人員為人民辦實事[38]。因此，作為一部行政法規，盡管列明了相關權利內容，但卻并不意味著就屬于“信訪權”。《信訪條例》旨在規范行政機關處理信訪事項的工作流程，真正關注的焦點不在于確立并保障公民信訪權利，而是尋求維護信訪秩序與社會穩定的解決之道[39]。

五、基層涉訴信訪法治化改革的實現路徑

正確處理權利與權力的關系，調適權利與權力的邊界范圍是涉訴信訪改革的重要工作。涉訴信訪改革的重要內容就是訴訪分離厘清權力邊界，對行政權和司法權作出合理調適，讓權力運行回歸到正常軌道，進行法治化正常運轉，主要表現在重塑公民權利觀，提高司法權威性和公信力，合理定位信訪救濟和司法救濟的關系。

（一）重塑公民權利觀

公民權利觀是基于憲法和法律的權利觀念，具有比較明顯的邊界性、法律性。群眾權利觀是基于政治話語和意識形態的權利觀念，具有模糊性和抽象的彈性。建立在公民權利觀基礎上信訪行為在追求自身權利的同時也會兼顧責任、秩序和義務，從而避免一些群眾借助于政治話語和意識形態的模糊表達而無限擴展，甚至吞噬法律規定的信訪人應該承擔的責任、秩序和義務。

首先，重塑公民權利觀要明確信訪權的邊界，即要告知信訪人信訪權包括哪些內容，哪些不屬于信訪權的范疇。其次，重塑公民權利觀要正確處理公民權利觀與群眾權利觀的關系，在相關的黨規國法中要明確群眾權利觀服膺于公民權利觀。最后，重塑公民權利觀要正確處理情理法的關系，在信訪治理過程中，法處于最高地位，理次之，情最輕。

（二）以訴訪分離提高司法的權威性

司法權威是“法律至上”理念在司法領域的體現和延伸。許多當事人將獲得救濟的希望寄托在諸多偶然因素上，抱著機會主義的心態，動搖了司法程序的正當性和生效判決的不可變更性。當事人應該積極行使自己的訴訟權利，而不應該無故放棄，轉而抱著“小鬧小解決，大鬧大解決”的心理去惡意信訪，干擾人民法院正常的審判秩序。

訴訪分離在司法訴訟的各個程序階段都起著重要作用。在司法程序尚未開始時，訴與訪的分離強化訴權，讓訴訟的歸訴訟，信訪的歸信訪，通過甄別發揮司法裁判的作用。對于司法程序尚未完成的涉訴信訪和已窮盡司法程序的信訪矛盾分類處理，有利于維護人民法院的訴訟程序。通過起訴、上訴或申請再審維護合法權益的案件，納入訴訟制度框架之內，有利于減少外部因素對審判活動的不合理干涉，打擊當事人在訴訟過程中惡意濫用信訪的投機心理。同樣，在司法程序已經結束時，實行訴訪分離發揮著司法裁判的終局性作用，對已做出判決的案件實行終結，提高司法的權威性。

除此之外，實行訴訪分離可以有效對司法程序和信訪程序終結。以往針對涉訴信訪案件，各級法院迫于信訪人纏訴纏訪的壓力，為了息訴罷訪，不得不一次次啟動再審，甚至在多次再審后仍繼續信訪，“結案不息訪”的現象屢見不鮮。信訪的終結并非公民權利的終結，訴訪分離中對當事人因客觀因素如生活困難信訪做好幫扶救助工作，通過法律援助和綜合治理等手段積極救濟。對于無法律依據的無理信訪和存在情理的有理卻無法的信訪仔細甄別對待，對無理信訪人員采取果斷措施，而信訪人合理的法外要求給予教育疏導之外適當地對有困難的人員申請司法救助，使信訪終結事項依法有序退出法律處理程序，從而在整體上提升涉訴信訪矛盾糾紛的化解效力[40]。

（三）合理定位信訪救濟與司法救濟的關系

伯爾曼曾說“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”[41]。維護當事人合法權益是權利救濟存在的前提，不論是司法救濟或是信訪救濟。但二者存在區別與先后之分，信訪救濟只能是彌補司法救濟不足的糾錯機制。權利救濟是正當的，但同時也是有限度的。因而，治理涉訴信訪問題，堅持司法救濟的有限性原則是必須的。

從國家角度來看，信訪人所需解決矛盾的成因和性質存在較大差別。有些因司法因素引起的糾紛需要經過法院訴訟，由法院牽頭解決。但并非所有矛盾糾紛都需要經過法院，由法院處理。這樣客觀上會超越司法的職權范疇，容易使“案多人少”的法院陷入心有余而力不足的尷尬境地。實行基層訴訪分離正是可以分類解決上述問題的有效途徑，對由非司法因素引發的信訪問題進行救助幫扶，納入社會綜合保障體系，減輕法院壓力并重點強化司法審判工作。

從信訪人角度來說，諸多涉訴信訪案件成因復雜。當事人的訴求眾多且缺乏相關法律知識，運用多種渠道去投訴或信訪，抑或是信訪當事人主觀上存在某種惡意，沒有積極行使自己的訴訟權利，而選擇去信訪。在法律明確賦予了公民訴權的情況之下，通過基層訴訪分離，可以有助于公民充分認識和辨別自己所享有的訴訟權利，哪些是正確的，哪些是錯誤的，最后按照正常合法程序行使權利。引導當事人在權利受到損害時及時尋求司法救濟，避免延誤訴訟時間最后失去訴權后去尋求其他的救濟方式。同時在司法手段還未窮盡的時候，督促當事人合法合理地行使訴求，最大限度地獲得司法救濟。

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A Study of Grassroot Petitions Related to Lawsuits basis of Power and Right Relation

Kong Fanyi1? ?ChengYing2

（1.Wuhan University School of Maxism，Wuhan， Hubei 430072; 2. School of Public Management， Zhongnan University of Economics and LAW， Wuhan， Hubei 430073）

Abstract： Petitions related to lawsuits account for a large proportion in petition cases. From the perspective of state power， petitions related to lawsuits are the result of vague boundaries and mutual embedding of state powers. From the perspective of civil right， they are the derivation of the overlapping of petition rights and litigation rights and the concept of mass rights. Based on the analysis framework of the relationship between power and right， we can clearly observe the mutual construction and strengthening of state power and civil right in letters and visits related to lawsuits.Therefore， on the one hand， the reform of petitions related to lawsuits needs to clarify the governance boundaries between state powers; on the other hand， it needs to separate the petition rights and litigation rights， and shape the petitioners' view of citizenship right.

Key Words： Petitions related to lawsuits; State Power; Civil Rights

（責任編輯：易曉艷）