成渝雙城經濟圈綠色礦山建設中的生態補償機制研究

成都理工大學商學院 朱晨旭，梁亞玲，胡瀟月

一、礦區生態補償的必然性

礦產資源是人們賴以生存與發展的重要物質保障，但是，礦產資源的利用卻給人們造成了不少影響，不但造成礦點沉降、礦坑積水，引起了各類地質災害，同時還會帶來廢物、污水和垃圾，造成環境污染[1]。以四川省礦山為例，截至2020年8月底，全國共排查礦山企業6776座，其中存在地質環境問題的有2545座，存在重大安全隱患問題的有821座，存在生態環境問題的有1860座。

《2021年成渝雙城經濟圈建設規劃綱要》提出依托龍門山、華鎣山、大巴山、明月山等，實施森林生態恢復和礦區恢復管理，共建綠色生態屏障。

生態補償機制作為一個合理的城市生態制度，可以緩解中國城市迫切需要的生態環境問題，推動資源型城市的可持續發展。深入研究中國礦產資源開采生態補償機制，對加快社會主義生態文明建設，構筑和諧社會，完成十八大報告指出的經濟、政治、文化、社會、生態文明的“五位一體”建設有著重大意義[2]。

二、礦產資源生態補償及理論研究回顧

（一）對礦區生態補償的研究

目前，中國生態補償金的實施重點主要表現在以下三個方面:保護區生態補償、流域生態補償和礦產資源開采生態補償。與另外兩種生態補償區比較，礦區生態補償不僅具備了統一的生態補償共性，而且具有自身的獨特性。

研究者對礦區生態補償有廣義與狹義的認識。狹義的礦區生態補償是指對生態功能的補償，即由生態環境保護成果的受益者承擔一定費用，以解決生態商品在這一特定時期的消費行為中的“搭便車”現象，從而促進公共商品的充分供應。廣義的礦區生態補償則不僅僅是指對生態功能的補償，還涉及在資源開發與利用過程中對自然環境污染的補償，通過對環境污染的活動收費或對維護生態資源與環境的活動加以補貼，以此增加污染行為的成本或利潤，從而實現維護生態資源與環境的目的。

基于上述觀點，本文把礦區生態補償歸納為：為了恢復礦區的生態功能，以達到經濟、社會和自然環境的可持續發展，礦山資源開采與開發利用的主要受益者往往被國家強迫向受害者進行經濟賠償，并且向沒有發展機會的受害者提供新技術，以恢復礦區生態環境，保護居民的生存和發展權。

（二）對礦區生態補償機制的研究

資金方面，針對賠償主體與受償主體，孟立賢教授（2010）認為，主要是礦山企業對國家、礦區村民、后代的補償以及受益地方政府對礦區的補償[4]。關于賠償范圍的劃分，張智玲（1997）等提出礦產資源生態補償費，應當涵蓋資源補償、環境與生態的破壞等損失[5]。

法制方面，王志凌（2007）等指出，中國政府在維護國家利益、維護政治安定、維護憲政秩序和制度方面承擔主要責任。所以，地方政府部門應當增強生態補償有關法規的制定，以促進生態補償的落實。此外，學者呂彥琴（2013）等人指出，政府行政監督對企業的生態補償情況產生了重大影響，懲罰力度等與企業的違規概率有關[6]。

市場化方面，隨著市場進程的加速，市場和非政府機構在社會主義生態環境保護領域的影響越來越明顯，通過社會主義市場機制處理環境污染的負外部特征問題已成為必然趨勢。崔如波教授（2017）提出，多樣性、市場性生態補償的原則應該涵蓋對生態建設受益人、生態建設資源使用者、生態建設破壞者的支付原則以及對生態建設保護者的補償原則[7]。

三、成渝雙城經濟圈礦區生態補償機制現存問題

（一）生態保護標準難以實現統一化定量分析

礦產資源品種很多，形態各異，同時，礦區處在一種綜合自然體系中，開采過程中除了耗費礦產資源以外，還會對附近土壤、水、大氣環境以及地質構造產生環境污染和損害，這種損害無法評估。各個礦井的自然環境差別很大[8]，不同區縣的實際情況不同，礦山恢復程度也不同，使得礦區的生態恢復標準和補償標準無法統一。

（二）生態補償可操作性差

《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國土地管理法》等中國現行礦產資源開發法律法規僅對礦區環境損害賠償提出原則性要求，缺乏詳細、可操作的實施計劃和方案，有關法律法規中并未明確規定利益相關者的權力、義務與違約責任。由于缺乏明確的補償方式、標準和措施，導致生態補償標準不一，容易引發矛盾，影響生態補償機制的正常運行。

（三）生態補償市場機制不健全

合理的補償價格可以協調利益相關者之間的關系。但是，我國生態補償價格機制尚未建全，主要表現在評估機構缺乏、補償價格確定依據不明確以及技術缺乏等方面。生態補償價格主要由相關政府部門和開發企業確定，具有隨意性，不能真正規范企業的環境行為，居民和礦區的利益無法得到保障。同時也容易造成基層干部的“尋租”行為，損害居民利益。根據調查，以四川鹽礦區為例，生態補償金額由相關管理部門根據農作物損失估算確定，不考慮三年后的后續污染損失，也沒有專門的中介機構對此進行評估。因此，礦區受損居民的利益和礦區的長遠發展無法得到保障。

（四）生態補償資金渠道單一

國內生態補償資金大多來自于采礦公司所繳納的礦山生態環境修復管理保證金，目前我國對所繳納的保證金的使用規范不明確，生態補償融資途徑較為單一，沒有建立市場化、多元化的補償制度，再加上資金使用也沒有保證，礦產資源生態補償的所需資金投入嚴重不足，因此生態補償效益很難反映[8]。

四、完善礦區資源開發生態補償機制的原則

（一）堅持誰污染誰付費原則

在礦產資源開發利用過程中，由礦產開發企業造成的環境污染、生態破壞和礦區可持續發展能力下降等問題，應由破壞者完全承擔賠償責任，賠償受損者的利益，并有責任恢復和治理受損的礦區環境。污染企業不愿意恢復治理的，應當繳納恢復治理費，由第三方進行治理。

（二）把生態補償納入礦產資源開發的全過程原則

從源頭上控制礦產開發對環境的污染和生態的破壞，從礦產開發審批開始就要提取礦區恢復的保證金或儲備資金，明確企業對礦區恢復的責任。礦產開發企業在開發礦產資源之前必須采取預防措施，在開發過程中保護生態環境，對生產過程中造成的環境污染及時賠償受損者。開發結束后，礦產開發企業應當及時恢復治理，確保礦山環境恢復到初始水平或者人們可以重新利用的水平。

（三）新舊賬分治原則

礦區面臨廢棄礦山生態破壞和新出現的生態破壞問題，應根據具體情況分別處理。對于鹽業國企改革前歷史遺留的生態破壞問題，即舊賬，由政府負責治理，通過政府公款解決或引入第三方治理。鹽業國有企業改革后，由開發企業負責新生態環境破壞的治理和恢復。

五、完善礦區資源開發生態補償機制的對策

（一）資金來源機制

（1）構建多元化的社會融資體系。生態補償離不開強而有力的財力保障，長期生態補償的主要來源為政府財政資助，而由于生態產品的公有性，使得生態補償可以采取多樣的融資渠道，如可以通過借款、貸款、籌資、證券、租賃、綠色保險、IVF投資基金等多種形式運用。本文指出，政府和民眾都應該作為生態補償的基本主體。在保持并提高中央政府對生態補償的補貼與支持的同時，強調把多樣化的社會投資視為生態補償的基本主體之一。（2）征收礦產資源生態補償稅費。目前，中國征收的礦產資源補償費較低，幾乎相當于礦產業發達國家同類費用的10%。本文認為，應采用差別稅率，對重要或稀有礦產資源或特殊地區的礦產資源實行更高的稅率，并通過稅收調控強化保護重要礦產資源的觀念。除此之外，可以征收以環境保護為目的的補償稅，增強環境保護觀念。（3）收取保證金。根據“環境責任原則”的規定，礦山企業對新建礦山和礦山開采造成的生態環境破壞承擔責任。由于礦山生態環境恢復治理成本高、礦山企業環保意識淡薄、企業盈利不一等原因，礦山企業對自覺或主動履行責任的熱情不高[9]。為避免企業不承擔自然環境修復補償義務，礦山企業必須在采礦之前繳納相應數量的資金，稱為“押金”，這樣能保證礦山生態環境的有效保護和及時恢復，具有重要的現實意義。

（二）法律機制

（1）健全相關法律法規體系。優化礦產資源開發生態補償相關的法律內容，出臺相關法律法規，明確界定與礦產開發利益相關者的權利和責任，明確補償的標準和范圍、資金的使用和監督。通過完善生態補償相關法律制度，確保生態服務功能的受益人應當支付相應的生態效益支出，解決無償享有環境效益和生態服務的問題，并彌補生態保護者的損失，同時，要進一步完善環境損害者承擔環境污染和生態損害的負外部性或外部成本內部化的法律，對違法行為從重處罰，增加企業的違法成本，使違法行為不符合成本效益，促進生態文明建設。

（2）建立健全生態補償資金保障機制。加強政府途徑的礦區生態籌資渠道，形成中央到地方聯動的補償機制，并通過制度條例明確資金的支出方向、生態損失和生態補償評估機制，對于資源綜合利用、優化環境的企業給予財政補貼或減免稅收的優惠政策，形成資金、政策、技術等多元互補的機制。

（3）建立健全監管體系。第一，落實生態目標責任制，合理分配黨委、政府和行政機關各部門的生態環境責任，明確各自的權限和職責。第二，實行監管分離，依托網格化監督，制定配套規則，避免出現自我監督、自我評價等現象。同時，發揮網絡媒體的監督作用，鼓勵社會公眾切實參與到生態補償過程中。

（三）市場化機制

（1）完善礦產資源生態補償市場規則。目前，以市場為導向的礦區生態補償制度還不完善。市場交易模式應實現多樣化，在以礦業公司和當地政府作為生態補償主體的基礎上，通過調動社會各界綠色環保機構組織和公民的力量，實施福利補償、資金補償、機會補償和政策補助，最后完成礦業生態補償。確定市場的交易對象，規范市場行為，搭建礦業的市場化平臺，并依據法律規范的程序進行礦業市場化的交易[8]。

（2）維護礦區生態補償利益主體平等的市場地位。為維持礦區生態補償市場的公平性，應當客觀調整各利益主體之間的利益分配比例，調整對中央政府和各地之間的稅費留成比例，并增加對地方財政的稅費保留比例，以補償各地財政的管理成本，并充分調動其監督的積極性，以當地政府和采礦企業為主要的賠償主體，對承擔巨額稅費或對礦產資源與礦業環境保護事業作出了重大貢獻的企業給予稅費優惠，對嚴重污染環境的企業實施經濟懲罰，建立生態補償市場，保持企業與補償接受者平等的市場地位。

（3）實現生態補償監管多元化、現代化。礦區監測應貫徹信息化、網絡化，運用現代化手段實施礦產資源生態補償。在受市場經濟驅動的基礎上，還應加強環保宣傳與教育，喚醒利益相關者的社會責任意識，加強對各地方政府和企業的約束與監督，建立生態補償市場化運作的配套支撐機制——政府法治約束機制和社會公眾參與的監督反饋機制。政府作為主要的監督主體，與媒體報刊、社會環保組織和公眾參與監督共同構建“政府監管、社會監督、民眾參與”的環境保護約束與監管機制，推進市場監管的現代化和多元化。

六、小結

礦產資源對促進經濟發展發揮著基礎而重要的作用，但過度開采帶來環境污染、資源浪費、生態功能衰退、生態系統失衡的問題，不利于整個社會的可持續發展。保護生態環境不受到污染侵襲、保障礦產資源的可持續供給、建立和健全生態補償機制是大勢所趨。本文從礦區生態補償的內涵和需要出發，認真分析成渝雙城經濟圈生態補償機制存在的不足，從資金、法律、營銷三個方面提出可行性建議，為生態補償機制的構建提供思路。