“多規合一”實用性村莊規劃編制探索
——以安徽省級試點馬郢社區為例

合肥市規劃設計研究院 杜博

以多規合一實用性村莊規劃為抓手，以實用、管用、好用村莊規劃為目標，探索村莊規劃編制路徑，助力鄉村振興。通過馬郢社區省級試點探索多規合一實用性村莊規劃編制技術路線，規劃在組織模式、問卷調查、留白用地、集體經營性用地上市、規劃成果形式等方面進行創新探索，促進鄉村振興。

一、規劃背景

多規合一實用性村莊規劃作為助力鄉村振興的重要抓手，必須以國土空間為核心載體，推動城鄉融合發展見實效、接續推進全面脫貧與鄉村振興的有機銜接、提升人民生活品質。2020年6月，《安徽省自然資源廳關于開展村莊規劃試點工作的通知（皖自然資函〔2020〕55號）》明確馬郢社區為16個省級村莊規劃試點之一。本次規劃結合馬郢社區實際發展情況，開展多規合一實用性村莊規劃編制，一是助力鄉村振興，通過全域土地綜合整治、一二三產融合發展、生態修復、人居環境整治等規劃內容，支撐城鄉融合發展見實效、全面脫貧與鄉村振興的有機銜接、全面提升人民生活品質；二是探索編制路徑，通過全域全要素規劃管控，作出能用、好用、管用的規劃。

二、對村莊規劃的再認識

（一）法定規劃

《中共中央國務院關于國土空間規劃體系并實施監督的若干意見》提出，村莊規劃是法定規劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可證、進行各項建設等的法定依據。村莊規劃統籌村莊建設規劃、土地利用規劃、人居環境整治等規劃，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合，實現多規合一[1]。

（二）多規合一

“多規合一”具體指在相同級別政府管理體系，積極開發國民經濟創造能力，在社會發展、城鄉協調、土地資源開發、生態保護、歷史文物的修繕與保護、林區開發與管理、交通等多個領域中，進行有效銜接，積極發揮各項規定的區域管理作用，對區域進行有效保護，確保鄉村與城市空間參數的協同性。在空間平臺中，使用控制線，加強空間布局優化，積極分配國土資源，全方位保障政府對空間的規劃能力，間接增強村莊整體的治理能力。

（三）全域、全要素規劃

以全域、全要素為視角，確保鄉村自然資源管理的全面性，是村莊規劃編制的關鍵內容[2]。多規合一實用性村莊規劃的編制，需要系統對“山水林田湖草”等進行統籌規劃，實現國土空間的全覆蓋。以第三次國土調查的行政村界線為規劃范圍，對村域內全部國土空間要素作出規劃安排。按照《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》細化現狀調查和評估，統一底圖底數，并根據差異化管理需要，合理確定村莊規劃內容和深度。

三、規劃方法與內容

（一）村莊概況

馬郢社區村域面積約4.54平方公里，位于合肥主城區北部近郊，是合肥鄉村振興重要建設節點。區位交通優越，東側有國道206南北向穿過，距離合淮阜高速出入口僅4km，周邊20km以內有新橋國際機場、北城高鐵站。

2015年，“馬郢計劃”啟動，由助學計劃、助農計劃和助村計劃3個子計劃共同組成，在城市與鄉村之間架設一座橋梁，打通城市與鄉村的連接障礙，讓城市與鄉村的資源得到有效地互換和互補。2020年被評為第二批全國鄉村旅游重點村。

（二）土地利用現狀

馬郢社區土地利用以耕地、林地為主，無未利用地，土地利用率高，耕地補充潛力不足。

馬郢社區（規劃范圍）國土總面積453.56公頃。其中農用地431.30公頃，占總用地面積的95.09%；建設用地22.26公頃，占總面積的4.91%。建設用地中以農村宅基地為主，人均建設用地面積約153.41平方米（人口基數為戶籍人口、外來常住人口之和）。無未利用地，土地利用率高（100%），可供開發利用的后備土地資源不足。國土利用與劃分現狀如圖1所示。

圖1 國土空間利用現狀圖

（三）目標定位

規劃以“八個統籌、一個明確”為綱領，繪制國土空間一張藍圖，開啟鄉村振興新格局[3]。規劃思路以生態文明建設、便民為主線，規劃圍繞八個統籌、一個明確開展。充分展示馬郢社區區位交通、自然稟賦、歷史文化等特色，確定形象定位為田園筑夢多彩馬郢，功能定位為中國眾創鄉村、安徽省鄉村振興樣板村、一二三產融合發展示范村。

1.國土空間格局

按照生態修復優先理念，進行生態修復；確保糧食安全，進行耕地整理，確保永久基本農田數量不降低、質量有提升糧食生產能力；集約節約用地，規劃留白用地，探索集體用地上市；合理配置各類設施，提升村民獲得感；合理謀劃產業發展空間，促進一二三產融合發展；明確近期建設項目，確保項目用地落實。國土規劃一張圖如圖2所示。

圖2 國土空間規劃一張圖

2.生態綜合修復

生態保護修復：堅持綠水青山就是金山銀山的理念，加強生態環境系統修復和整治，系統保護好鄉村自然風光和田園景觀。（1）修復坑塘水面，對現狀坑塘進行清淤，改善水質狀況，對塘圩方式進行改善，采取自然石砌等方式，修復其生態環境，修復總面積為10.02公頃。（2）優化公益林布局，分批次更換林地樹種。逐步分批次對楊樹林等不利于人體健康的樹種進行更替，修復總面積為53.85公頃。（3）提升豸鋪支渠景觀，打造豸鋪支渠生態廊道，保證良好的景觀環境。重點對兩側的生態環境進行整治修復，修復總長度約3.5km。

3.土地綜合整理

（1）農用地整理。對殘次林、廢棄坑塘進行復墾，增加耕地數量[4]。通過現場踏勘調研，規劃區域內有35塊質量較差的零散殘次林地，復墾面積約4.55公頃；規劃區域內有5塊坑塘現狀淤積情況嚴重，處于廢棄狀態，復墾面積約2.13公頃；對搬遷的大長崗、二坊、油坊、肖郢進行復墾，面積約5.71公頃；結合土地流轉及規模種植需求布置設施農業地，促進農業產業現代化，農業設施建設用地由1.01公頃提升至1.25公頃。（2）建設用地整理。建設用地集約節約利用：建設用地兩減三增，減少宅基地、殯葬用地，提高土地利用效率；增加商業用地、教育文化用地、交通設施用地，服務鄉村振興。兩減：將大長崗、二坊、油坊、肖郢四個居民點搬遷至西郢中心村、塘面特色居民點安置，節約建設用地面積0.72ha。通過對殯葬用地的集中整合，減少建設用地面積0.24ha。三增：保障民俗體驗館、研學中心、民俗街、美食街等項目落地，新增商業用地1.77ha ；新建配套幼兒園，新增教育文化用地0.10ha;完善旅游服務設施，新增交通設施用地0.14公頃，用于新建公共停車場。

四、馬郢社區規劃探索

（一）試點工作特色

（1）組織規劃上多級聯合，共商共謀。在工作組織上，由市級自然資源主管部門牽頭，縣、鄉鎮、村莊等各級深度參與；其他發改、交通、組織宣傳、文化旅游等部門配合，實現部門聯動。在規劃編制團隊中，由規劃、土地、景觀、建筑、市政等多專業聯合，編制村莊規劃，保證規劃技術力量。市級自然資源主管成立村莊規劃專家指導組，由國內著名規劃、建筑、土地等專家組成，全過程指導規劃編制。

（2）線上線下結合開展問卷調查。開展駐村工作，工作組前后駐村18天，深入調查村莊社會經濟發展、土地用途使用、基礎設施配套等。線上線下結合，開展問卷調查，充分了解居民、創客、游客等現實訴求。通過線下入戶訪談、采訪創客和游客，線下通過微信公眾賬號、網站等形式，開展問卷調查，共收集512份村民問卷、1360份游客問卷，問卷內容涵蓋搬遷、創業、土地管理、生活需求、特色產品、景觀設計、區域文化等方面。通過問卷調查，充分了解村莊發展訴求，支撐規劃方案編制。

（二）規劃內容探索

1.土地留白規劃

通過規劃留白用地，應對村莊發展的不確定性。（1）不定性留白規劃0.42公頃，占用整體留白區域的70%。（2）不落地留白規劃0.18公頃，占留白整體的30%。留白用地的土地屬性、地域類型，含有國家、集體等用地類型。

2.經營地的入市規劃

設定集體經營區域為2.90ha。（1）入市路徑一：出租土地使用權限，以增加村集體的經濟收益。（2）入市路徑二：采取入股、聯營等方式，邀請多個單位進行聯合經營。

3.閑置房合理開發與利用

鄉村振興產業旺盛的建設用地需求與鄉村集約節約減量化要求存在沖突，閑置農房再利用破解鄉村土地需求瓶頸，打造多元化鄉村空間。規劃通過閑置農房再利用實現用地的集約節約，銜接未來宅基地退出機制。閑置房規劃情況：（1）8處閑置房規劃成農產品加工區，增加就業機會，提升鄉村農產品的多樣性；（2）2處閑置房規劃改造成休閑區域，從景觀與綠化兩個視角，積極打造鄉村休閑區域；（3）5處閑置房規劃成服務區，為村民提供各項公共服務，建設村民需要的養老院、公共服務場所；（4）22處閑置房規劃為居住空間，為村莊游客提供個性化居住環境，可打造成：民宿、餐飲等。

（三）創新成果表達

面對政府、村民、社會提供三種不同成果形式。呈報政府的規劃成果以審查內容為主，包括圖紙、文本、數據庫等。分享給村民規劃成果以規劃手冊為主，以漫畫、動畫、移動端語音講解多種方式體現，增加村民對規劃內容的了解。給予社會提供規劃展示成果，包括三圖、兩則、一表，其中三圖為村域國土空間規劃圖、重點區域規劃總平面圖、村莊近期建設規劃圖；兩則為村莊單元圖則、重點區域圖則；一表為近期建設項目表。

五、結論

綜上所述，結合馬郢社區的實際村莊規劃情況，主要從國土空間、生態修復、國土空間綜合整治、設施配套等各方面形成“多規合一”體系，打造山水林田湖草生命聯合體，構建豐富公共服務設施、市政基礎設施、產業體系，深入挖掘保護歷史文化底蘊，通過增加鄉村就業機會，鼓勵村民返鄉創業，推動鄉村振興有序開展。