山東省環境監測體制機制改革探索與實踐

王興武，李倩倩，曲凱

1.山東省機動車排氣污染監控中心；2.山東省計量科學研究院；3.山東省生態環境監測中心

生態環境監測是指按照山水林田湖草系統觀的要求，以準確、及時、全面反映生態環境狀況及其變化趨勢為目的而開展的監測活動，包括環境質量、污染源和生態狀況監測。為切實提高環境空氣監測數據質量，自2011年開始，山東省開展了環境監測管理改革，科學劃分監測事權，實行環境質量“上收一級”“誰考核、誰監測”制度，實行政府購買服務，探索環境監測市場化“轉讓—經營”（TO）模式。

一、改革前的基本情況

隨著化學分析技術、網絡信息技術的發展，山東省環境空氣自動監測實現了跨越式發展，建成了全省統一的監測網絡，16市共有144個空氣站，對空氣質量主要指標開展24小時自動監測。空氣站由省、市兩級生態環境部門共同建設，由市級生態環境部門負責日常運行維護。按當時的空氣環境質量考核模式，市級向省級報送用于考核市級空氣質量的數據，使得市級生態環境部門既當裁判員負責提供監測數據，又當運動員負責改善環境質量，致使數據公信力不高。

面對逐步加大的考核壓力，隨著生態環境工作要求和質量標準的不斷提高，基層生態環境部門打起了環境質量監測數據的主意，不想如何把污染防治做扎實，不想解決污染源頭問題。在此情況下，如何獲得客觀、準確、真實的環境監測數據，成為環境監測管理的頭等大事。

二、關于環境監測體制機制的探索

（一）深入基層廣泛調研

為破解行政干預監測數據這一難題，不斷提高自動監測數據的質量，山東省生態環境部門成立了調研組，對全省環境自動監控系統特別是監控設施運營進行了專題調研。調研組歷時兩個多月，先后赴濟南、威海、德州等市，深入自動監測一線，直接與環境管理、自動監測、運營維護、設備集成、排污單位等人員進行座談交流，現場考察了部分自動監測設備及環境監控、運營維護等單位的有關情況，收集了各市對自動監測系統的意見和建議，提出了破解問題的思路。

根據調研情況，山東省擬定了兩種自動監測站運營維護模式；一種是常規的第三方模式，即保持現有產權不變，對城市空氣站、河流水站、水源地站，由省、市環保部門運行轉變為專業化運營單位分片運營。第二種是BO/TO模式，即變更現有產權關系，新增站點建設、到期設備更新由運營單位承擔（BO），原有設備折價轉讓運營單位或抵運營費（TO），新增或更新設備費用計入運營成本。若采用常規的第三方模式，各市仍能部分參與城市空氣站的運維，不能徹底避免行政干預問題。若采用BO/TO模式，可從根本上切斷地方政府部門與運營單位的聯系，徹底避免行政干預問題，但因涉及設備產權、機構人員、運營價格、合同終止、運營招標等諸多事項，操作起來比較復雜。

（二）明確環境監測體制機制改革路線

山東省對全省空氣站的建設、運行、維護等情況進行了摸底調查，先從監測機制入手，以全省城市空氣站實施TO模式作為提高監測數據質量、降低行政成本的改革之路。所謂TO模式，即組織公開招標運營單位購買各市的空氣站，并負責運營維護及設備更新，公開招標比對單位，通過移動監測站對空氣站監測數據進行整體比對，省、市兩級環保部門共同對運營單位、比對單位進行質控考核，共同出資購買符合質量要求的監測數據，監測數據歸省、市環保部門共同所有。

為確?？諝庹綯O模式改革順利實施，山東省對TO模式的架構內容進行了進一步細化。

1.嚴格考核監管。運營和比對單位的管理由省級全面負責，運行條件保障由市級負責。如運營單位運營達不到合同要求或有弄虛作假等行為，按照考核辦法扣除運營費用，情節嚴重的立即終止運營合同，且今后不得再次在山東境內從事設備運營活動。

2.詳細核算運維費用?？諝庹綯O模式的費用包括三部分，即運營費、質控費、比對費。運營費用于省市兩級環境部門購買監測數據（包括更新設備），比對費用于省級購買空氣站移動比對服務（包括更新設備），質控費用于省級空氣站質量控制。

3.如實轉讓資產。由專業機構評估全省空氣站資產，根據評估結果確定空氣站設備的標底，運營單位投標購買現有設備必須高于評估結果。

4.及時更新更換設備。對達到使用年限的設備，需經省級進行性能評估，滿足標準要求可以繼續使用，如果不能滿足繼續使用的要求或雖然不足6年但經性能評估不能滿足標準要求，則必須更新更換設備。運營單位負責更新更換設備，新監測儀器須滿足國家和山東省有關儀器設備標準規范，經省級驗收合格后進行實際運行。

（三）開展TO模式改革試點

按照TO模式試點實施方案，將濟南、濱州、菏澤三市的空氣站納入試點范圍，共28個，三市分別為16個、6個、6個。山東省生態環境部門通過政府采購公開招標，選出3家運營單位負責空氣站運行維護，一家比對單位負責空氣站移動整體比對。省、市環保部門與各中標單位簽訂運營合同，正式啟動TO模式試點工作。由省級生態環境部門組織試點市環保部門與運營單位工作交接，正式將試點城市運營工作納入考核。

（四）全面推廣TO模式

2012年4月，山東省生態環境部門與財政部門召開TO模式試點工作座談會，總結試點工作經驗，分析討論遇到的問題。會議認為，實行TO模式以后，試點城市空氣站自動監測設備運行率和監測數據準確率得到進一步提高，確保了數據質量，該模式方向是正確的，應盡快在全省推廣。

為確保改革沿著正確的方向進行，山東省提出了改革應當遵循的五個有利于原則，即有利于科學劃分環保部門管理職責，有利于提高環境監測公信力，有利于提高環境監測數據質量，有利于降低環境監測行政成本，有利于促進環境服務業發展。改革的要點是監測設備有償轉讓、專業隊伍運營維護、專業機構移動比對、環保部門質控考核、政府購買合格數據。

三、全面推進監測數據應用

山東省結合實際建立了空氣污染防治效果和數據質量監管考核辦法，扎實推進TO模式改革，確保取得實效。

1.建立質控體系，加強空氣質量自動監測監管。圍繞數據質量提升，為切實做好空氣站TO模式運行管理，建立空氣站運營監管質控體系，包括省級考核質控、市級跨區互查、運營單位內部質控、比對單位移動比對[1]，同時，加入社會公眾參與監督，通過民意調查獲取民眾對空氣質量的主管感受。

2.實施“以獎代補”，促進空氣環境改善。山東省制定了考核獎勵辦法，科學評估全省17個設區的市環境改善和污染物減排成效，根據主要空氣環境質量指標確定“以獎代補”核分值和獎補金額，重點考核數據質量情況和環境質量改善幅度，形成了省、市兩級齊抓共管，宏觀和微觀有序結合的監管體系，通過考核環境質量改善情況，提升生態環境工作在各級政府工作中的地位，督促各市政府履職盡責，努力踐行可持續發展理念，落實污染物減排和環境改善主體責任。

3.建立生態補償機制，對環保工作獎勤罰懶。山東省建立了城市間橫向補償機制，即空氣質量改善的城市可以根據改善幅度從空氣質量下降的城市獲得相應的資金補償，即誰污染，誰補償、誰改善誰獲獎，通過資金補償與環境改善掛鉤，切實推動各市扎實開展空氣污染治理。如果各市的環境空氣質量改善明顯，推進了全省空氣質量改善，則省級財政對市級進行獎勵，如果市級環境空氣質量下降嚴重，拖了全省空氣質量改善的后腿，則市級財政要向省級賠償。

四、改革成效和經驗啟示

2016年，中央全面深化改革領導小組充分肯定了山東省“把原來的考核誰、誰監測改為誰考核、誰監測”的做法。“十三五”環境監測質量管理方案中，環保部提出“適度上收環境監測事權，完善考核機制，明確各方責任，實現誰考核、誰監測，保障監測數據的獨立性和公正性”。

2020年，在《關于構建現代環境治理體系的指導意見》中明確環境監測實行“誰考核、誰監測”[2]，改變了長期以來考核制度失靈的問題，為省級政府在考核和監測上發揮更大作用提供了制度保障[3]。

1.數據質量大幅提高。在TO模式下，第三方機構分別獨立開展比對、運營工作，互相監督，生態環境部門對比對單位、運營單位進行質控考核，將全省空氣站運行率和數據準確率全部提高到90%以上，將空氣質量良好率（API）由過去的90%以上降低到55.5%，擠出了多年來累積的大量水分，還原了真實的環境質量狀況，空氣質量評價結果社會公眾的實際感知基本一致。在此之后，空氣環境質量逐年改善，2014年同比改善11.3%，2015年改善7.9%，2016年改善9.7%，2017年改善8.8%，2018年改善9.6%。自2013年起，山東省對16市空氣質量進行每月排名，并及時向社會公開，監測數據的質量得到各級政府和廣大社會公眾的普遍認可。

2.有效避免行政干預。在以往的環境監測考核制度下，各級環保部門自行監測上報考核數據，面對巨大的考核壓力，難免受到各級政府行政干預，考核數據客觀性無法保障。同時，省級部門既抓污染源監管，又抓環境質量，既處罰排污單位，又追究地方監管部門的責任，形成不必要的內耗，嚴重影響污染治理實效。

監測管理考核機制改革后，市級環境空氣質量的監測由省級負責，污染源監督性監測主要依靠各市，形成了省、市兩級協同配合，宏觀監管和微觀監管并重的管理構架，用“誰考核、誰監測”代替“考核誰、誰監測”，有效避免了行政干預的潛在可能。

3.監測數據公信力大幅提升。在新的考核模式下，空氣監測站完全由第三方運營單位運營管理，專業化水平更高、社會化程度更強，運營單位、比對單位由省級監管，市級配合開展工作，同時集中精力加強縣（區）級環境監測監管。環境空氣質量的好壞以第三方數據為準，不再是環保部門“自說自話”，政府的公信力也得到進一步增強。

4.監測成本顯著降低。在新的運營模式下，3家運營單位分片運營全省空氣站，運營單位主要是設備供應商，采用集約化管理，規模效應和專業優勢凸顯，大幅降低設備、配件、耗材的采購及人力成本。另一方面，設備使用時間、數據質量與公司效益直接掛鉤，運營單位充分發揮自身優勢、挖掘潛能，集中力量提高數據質量、延長儀器壽命、降低監測成本。據測算，大部分儀器設備的使用壽命可以延長到8—10年，空氣監測站運營成本包括儀器設備更新，比舊模式下的運營成本降低了15%，節約了大量政府資金。

5.推動監測服務社會化運營。政府將部分環境監測工作交給第三方監測機構后，著力做好數據質量控制，既充分發揮了市場機制的作用，又確保了數據質量，推動政府職能轉變，激發了第三方監測市場的活力。

在總結山東省TO模式改革成功經驗的基礎上，生態環境部積極推進全國國控空氣站的社會化運營，目前，國家、省、市三級大部分空氣質量監測業務已實行社會化。

五、總結展望

轉變政府職能、創新監管方式必然要引入第三方監測，通過委托第三方監測機構承擔空氣站運維業務，既充分發揮第三方監測機構規?；蛯I化的優勢，又彌補了政府部門監測隊伍人力不足的問題。發展以社會資本為基礎的環境監測服務業，符合環境監測由政府行為向社會化轉變的趨勢，市場和政府形成了合力，有效地推動了環境監測工作的全面發展。

1.進一步加強組織保障。各級政府要加強環境監測的統籌規劃，明確各級政府責任，組織企業承擔具體任務。注重環境監測與治理體系建設、生態環境保護與經濟社會發展相銜接，完善配套政策，加大資金支持力度。

2.繼續加強監測技術創新。將互聯網、大數據、人工智能等技術手段與精細化治理理念、目標相融合[4]，積極對接國家生態環境監測大數據平臺，實現國家省、市、三級數據互聯，推進生態環境監測及相關數據跨地域、跨層級、跨系統、跨部門、跨業務的互通，提升信息交換、數據共享和業務協同能力。

3.繼續加強第三方監測機構培育。政府進一步加大政策引導和資金扶持，為社會化監測機構成長創造適度寬松的發展環境，進一步規范監測服務市場，推動社會監測機構的健康發展。