跨行政區(qū)一體化視角下協(xié)同治理機(jī)制的建設(shè)路徑研究
——以濟(jì)齊一體化為例

山東建筑大學(xué) 渠鑫健

十九大報(bào)告提出將“實(shí)施更高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”作為黨中央統(tǒng)籌國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。2019年9月，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展納入重大國家戰(zhàn)略，建設(shè)濟(jì)南市作為黃河下游的中心城市，揚(yáng)起黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的龍頭，這一舉措給濟(jì)南帶來了重大發(fā)展機(jī)遇。濟(jì)南擁有183公里長的黃河岸線，其中，齊河縣與濟(jì)南擁有最長的跨區(qū)共管段，是德州市唯一沿黃縣，也是距濟(jì)南市區(qū)最近的縣城，兩地在一體化發(fā)展和治理方面的互動(dòng)愈發(fā)頻繁。

2020年公布的《濟(jì)南建設(shè)國家中心城市三年行動(dòng)計(jì)劃（2020-2022年）》明確指出，推動(dòng)濟(jì)南都市圈一體化的進(jìn)程，率先在濟(jì)南齊河全面融合等方面實(shí)現(xiàn)突破。探索濟(jì)南與齊河全面融合的建設(shè)路徑有利于推動(dòng)黃河下游城市群的高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同化，實(shí)現(xiàn)跨黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一；有利于拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和集聚經(jīng)濟(jì)發(fā)展；有利于不打破行政隸屬，通過機(jī)制體制創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)協(xié)同治理的新路徑。其中，協(xié)同治理機(jī)制的創(chuàng)新與建設(shè)是濟(jì)齊全面融合的關(guān)鍵內(nèi)容和堅(jiān)實(shí)保障，對(duì)濟(jì)南都市圈的發(fā)展起到?jīng)Q定性作用。

一、濟(jì)齊協(xié)同治理的主要障礙

（一）協(xié)同治理的話語權(quán)不平等

當(dāng)前，國內(nèi)跨行政區(qū)協(xié)同發(fā)展的實(shí)現(xiàn)大多通過區(qū)域合作協(xié)議來實(shí)施，但由于濟(jì)南市是副省級(jí)城市，齊河是縣級(jí)市，兩者城市級(jí)別不對(duì)等，且濟(jì)南與齊河一體化發(fā)展過程中的實(shí)踐項(xiàng)目還需要獲得德州市政府的支持。正是由于兩者之間沒有建立起含有協(xié)同發(fā)展訴求并需要兩者共同遵守的合作協(xié)議或章程，濟(jì)南和齊河政府之間的不對(duì)等矛盾呈現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢，導(dǎo)致出現(xiàn)一系列各自為政的現(xiàn)象，無法實(shí)現(xiàn)兩地互利共贏的目標(biāo)。

其次，在濟(jì)齊一體化發(fā)展工作推進(jìn)方面，兩地之間的項(xiàng)目互動(dòng)需要齊河縣政府與濟(jì)南市相關(guān)職能部門直接對(duì)接具體工作。這表明濟(jì)南與齊河之間在互動(dòng)意愿強(qiáng)烈程度、需求內(nèi)容與重點(diǎn)等方面差異顯著，導(dǎo)致了工作推進(jìn)互動(dòng)中的話語權(quán)不平等。例如，連接濟(jì)南齊河的重要通道黃河建邦大橋的建設(shè)，齊河方不僅“跨境”修建濟(jì)南轄區(qū)內(nèi)部分，而且承擔(dān)黃河大橋的全部投資。工作推進(jìn)機(jī)制的缺失，意味著兩地難以進(jìn)行高效便捷的信息對(duì)接，最終導(dǎo)致項(xiàng)目難以推進(jìn)，帶來一系列突出的負(fù)面效應(yīng)。

（二）常態(tài)化協(xié)同治理機(jī)制仍未建立

區(qū)域一體化發(fā)展中，合作協(xié)議或章程僅僅對(duì)發(fā)展所遵循的方向以及發(fā)展過程中所涉及的內(nèi)容有所促進(jìn)，對(duì)于發(fā)展過程中所需要的高效可持續(xù)性的長期制度化相關(guān)機(jī)制并沒有涉及，同時(shí)也不涉及法律精神違約責(zé)任的認(rèn)定機(jī)制以及出現(xiàn)糾紛時(shí)如何解決的相關(guān)制度。[1]因此，絕大多數(shù)進(jìn)行區(qū)域一體化發(fā)展的地區(qū)通過建立常態(tài)化的協(xié)同治理機(jī)制作為保障。

2019年以前，濟(jì)南與齊河的一體化進(jìn)程一直處于被邊緣化的狀態(tài)，濟(jì)齊互動(dòng)僅僅表現(xiàn)在圍繞重大項(xiàng)目轉(zhuǎn)的“市場熱動(dòng)”局面。2019年后，隨著黃河戰(zhàn)略的提出和濟(jì)南新舊動(dòng)能起步區(qū)的獲批，濟(jì)齊一體化已經(jīng)成為濟(jì)南都市圈建設(shè)的“重中之重”，但濟(jì)南與齊河之間的協(xié)同治理機(jī)制仍顯示出圍繞項(xiàng)目運(yùn)行的特征，這種機(jī)制主要定位于人員交流、項(xiàng)目溝通，由于其創(chuàng)新性不足，不具備常態(tài)化特性，導(dǎo)致兩地政府間的互動(dòng)已經(jīng)嚴(yán)重滯后于市場間的互動(dòng)，難以滿足新時(shí)代國家區(qū)域統(tǒng)籌戰(zhàn)略的要求。

二、國內(nèi)跨行政區(qū)一體化發(fā)展的啟示

1997年，湖南省政府正式提出長株潭一體化發(fā)展戰(zhàn)略，是國內(nèi)最早進(jìn)行區(qū)域一體化發(fā)展的實(shí)踐探索。隨后，西安和咸陽于2002年簽訂《西安——咸陽經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)議書》，逐步實(shí)現(xiàn)西咸兩市城市一體化、經(jīng)濟(jì)一體化、交通一體化、環(huán)保一體化等四個(gè)“一體化”。2009年3月，廣佛同城化戰(zhàn)略正式實(shí)施，兩地之間建設(shè)了國內(nèi)第一條跨行政區(qū)地鐵線路，是國內(nèi)最早實(shí)現(xiàn)公共交通一體化的地區(qū)。截止到現(xiàn)在，國內(nèi)先后已有30多個(gè)地區(qū)對(duì)一體化開始了實(shí)踐探索。

通過對(duì)相關(guān)實(shí)踐的梳理研究，可以發(fā)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)一體化的核心在于打破行政壁壘，關(guān)鍵在于協(xié)同治理機(jī)制的創(chuàng)新和建設(shè)。實(shí)踐研究對(duì)于“濟(jì)南——齊河”協(xié)同治理機(jī)制的創(chuàng)新與建設(shè)具有重要的啟示意義，主要表現(xiàn)在機(jī)制創(chuàng)設(shè)時(shí)機(jī)、模式選擇、層級(jí)結(jié)構(gòu)三個(gè)方面。

（一）常態(tài)化的協(xié)同治理機(jī)制是跨行政區(qū)一體化的首要前提

根據(jù)國內(nèi)實(shí)踐研究發(fā)現(xiàn)，跨行政區(qū)一體化的發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，一般都要經(jīng)過“戰(zhàn)略謀劃——機(jī)制建立——實(shí)踐探索——融合共享”四個(gè)階段。其中，建立具有約束力的協(xié)同治理機(jī)制是跨行政區(qū)一體化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接決定合作領(lǐng)域的范圍與合作深入的程度。

例如，廣佛同城化的一體化進(jìn)程始于2000年，經(jīng)過八年的戰(zhàn)略謀劃階段，2008年年底，國務(wù)院正式批復(fù)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確“推動(dòng)珠三角城市一體化的突破口就在于廣佛同城化”。2009年3月，廣州、佛山兩市簽署了《廣州市佛山市同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》及兩市城市規(guī)劃、交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、環(huán)境保護(hù)等4個(gè)對(duì)接協(xié)議，簡稱“1+4”框架協(xié)議，確立了廣佛同城化的組織架構(gòu)和常態(tài)化協(xié)調(diào)機(jī)制，五年時(shí)間實(shí)現(xiàn)由城際地鐵開通、資金結(jié)算同城，到共建產(chǎn)業(yè)集群的同城化進(jìn)程。2015年以后，廣佛同城化進(jìn)入一體化深度融合階段，雙方謀劃推進(jìn)更高層次的同城化，聯(lián)手打造“超級(jí)城市”。

（二）協(xié)同治理機(jī)制模式的差異與協(xié)同治理力度關(guān)聯(lián)緊密

公共治理理論提出，對(duì)于區(qū)域一體化發(fā)展而言，可以促進(jìn)區(qū)域合作效益最大化，采用高效的協(xié)同治理機(jī)制模式，很大程度上能促進(jìn)區(qū)域一體化的發(fā)展。[2]

不同的協(xié)同治理機(jī)制模式反映了不同的區(qū)域治理能力。基于不同層級(jí)政府的互動(dòng)模式、體制機(jī)制的創(chuàng)新程度，可將國內(nèi)跨行政區(qū)一體化的實(shí)踐模式劃分為上級(jí)介入模式、同級(jí)協(xié)商模式、管理架構(gòu)創(chuàng)新三大類、六個(gè)小類（見表1）。其中，上級(jí)介入模式中政府間協(xié)同治理能力最弱，架構(gòu)創(chuàng)新模式中政府間協(xié)同治理能力最強(qiáng)。

1.上級(jí)介入模式

該模式的核心特征在于以省級(jí)政府的統(tǒng)籌引導(dǎo)為突破口，通過“自上而下”的政策和體制推行克服、打破行政分割與壁壘，推進(jìn)一體化進(jìn)程。該模式包括聯(lián)合黨委、跨區(qū)管委會(huì)、上級(jí)政府協(xié)調(diào)三種典型形式。西咸一體化“省級(jí)政府——新區(qū)管委會(huì)——新城管委會(huì)”和沈撫同城化“領(lǐng)導(dǎo)小組——辦公室——片區(qū)管委會(huì)”的組織架構(gòu)是其中的典型案例。

2.同級(jí)協(xié)商模式

該模式核心特征在于以協(xié)商主體相鄰轄區(qū)政府或政府部門為主成立領(lǐng)導(dǎo)小組，以聯(lián)席會(huì)議制度為載體推進(jìn)一體化進(jìn)程。具體推進(jìn)可分為部門間協(xié)商與政府間協(xié)商兩種形式，無論哪種形式均需政府或部門具備良好的區(qū)域治理決策能力、協(xié)同能力和協(xié)調(diào)能力。其中，政府間協(xié)商形式為主導(dǎo)形式，也是當(dāng)前國內(nèi)推動(dòng)跨行政區(qū)一體化的主導(dǎo)方式，廣佛同城化所采取的“領(lǐng)導(dǎo)小組——聯(lián)席會(huì)議——專責(zé)小組”的組織架構(gòu)是該模式的成功范例。

3.架構(gòu)創(chuàng)新模式

該模式需要綜合考量創(chuàng)新示范、協(xié)同擔(dān)當(dāng)以及操作落地三個(gè)方面能力，既要以體制機(jī)制創(chuàng)新統(tǒng)籌推進(jìn)一體化工作進(jìn)展并進(jìn)行監(jiān)督，又要協(xié)同多元治理主體，實(shí)現(xiàn)共建共享、共擔(dān)共贏，還要有實(shí)實(shí)在在的項(xiàng)目和行動(dòng)扎實(shí)推進(jìn)，形成可復(fù)制、可推廣的新路子。該模式以長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建立的“理事會(huì)+執(zhí)委會(huì)+發(fā)展公司”三層管理架構(gòu)格局為典型。

（三）行政不對(duì)等政府間的協(xié)同機(jī)制構(gòu)建需分層級(jí)、差異化

城市一體化協(xié)同發(fā)展涉及基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、公共服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，是由多部門、多層級(jí)推進(jìn)的系統(tǒng)工程，省、市和區(qū)不同層級(jí)政府間分層級(jí)、差異化的協(xié)調(diào)機(jī)制是推動(dòng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵。例如，西咸一體化中的西咸新區(qū)管委會(huì)分別與不同行政級(jí)別的政府建立了協(xié)調(diào)機(jī)制。在省級(jí)層面，西咸新區(qū)管委會(huì)作為省政府的派出機(jī)構(gòu)，與多個(gè)省級(jí)部門建立了西咸新區(qū)省部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)西咸新區(qū)的建設(shè)。在市級(jí)層面，西咸新區(qū)與西安、咸陽兩市建立了定期溝通協(xié)商機(jī)制，每年召開座談會(huì)向兩市通報(bào)工作進(jìn)展，協(xié)商解決開發(fā)建設(shè)中的重大問題。在區(qū)級(jí)層面，采用雙層管委會(huì)體制，西咸新區(qū)管委會(huì)直接作為五個(gè)新城管委會(huì)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)的協(xié)調(diào)，兩層管委會(huì)統(tǒng)分結(jié)合、各負(fù)其責(zé)。

三、“濟(jì)南——齊河”協(xié)同治理機(jī)制統(tǒng)籌建設(shè)的路徑建議

（一）基于兩地發(fā)展特點(diǎn)建立協(xié)商機(jī)制

目前，鑒于濟(jì)南市和德州市之間已建立起定期市長會(huì)議的協(xié)商框架以及省會(huì)城市群經(jīng)濟(jì)圈市長磋商會(huì)議等協(xié)商機(jī)制。因此，應(yīng)以“爭上擴(kuò)下”為重點(diǎn)，迅速建立健全層次化的“濟(jì)南——德州”“濟(jì)南——齊河”協(xié)商機(jī)制，在實(shí)踐中探索行政層級(jí)不對(duì)等情況下推進(jìn)濟(jì)南齊河一體化發(fā)展的政府協(xié)商新模式。具體建議路徑包括：（1）爭取上級(jí)政府的政策支持，將濟(jì)南與齊河的全面融合列為省委、省政府重大戰(zhàn)略，建立相應(yīng)的推進(jìn)協(xié)同小組。（2）在現(xiàn)有“濟(jì)南——德州”協(xié)商框架下，建立“濟(jì)南——齊河”一體化領(lǐng)導(dǎo)小組，按照“領(lǐng)導(dǎo)小組——區(qū)（縣）協(xié)調(diào)會(huì)議——專責(zé)小組”的架構(gòu)建立“濟(jì)南——德州”以及濟(jì)南市、市轄區(qū)與齊河縣之間的多層次協(xié)商機(jī)制。

（二）率先探索規(guī)劃編制、生態(tài)治理等領(lǐng)域的機(jī)制創(chuàng)新

跨行政區(qū)一體化實(shí)踐探索表明，一體化進(jìn)程中的政府間的合作領(lǐng)域具有時(shí)序性，規(guī)劃戰(zhàn)略統(tǒng)籌，設(shè)施互聯(lián)對(duì)接往往是最先啟動(dòng)的合作領(lǐng)域。此外，生態(tài)保護(hù)的共抓共建為抓手，有序推進(jìn)深入合作，成為一體化合作程度、深度推進(jìn)最快的領(lǐng)域之一。因此，規(guī)劃和生態(tài)問題應(yīng)成為濟(jì)齊協(xié)同治理領(lǐng)域的率先選擇。首先，在國土空間規(guī)劃體系建構(gòu)中，率先建立有約束力的規(guī)劃管理協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制，制定可操作的國土空間用途管制規(guī)則，建立覆蓋示范區(qū)全域的“四線”管控體系。對(duì)接規(guī)劃管理信息平臺(tái)，推進(jìn)示范區(qū)各級(jí)各類規(guī)劃成果統(tǒng)籌銜接、管理信息互通共享。其次，建立統(tǒng)一的生態(tài)協(xié)同治理體制。建立生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控體系、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法“三統(tǒng)一”制度，共同制定黃河兩岸重要濕地的保護(hù)和管理辦法，制定污染物排放等標(biāo)準(zhǔn)，建立兩地生態(tài)環(huán)境和污染源監(jiān)測監(jiān)控“一平臺(tái)”，推進(jìn)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法，強(qiáng)化兩地黃河灘區(qū)水土保持綜合治理以及生態(tài)保育工作。

（三）加大濟(jì)齊一體化法治監(jiān)督力度

區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要具備相對(duì)科學(xué)的政策和法規(guī)，更需要對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)行，否則會(huì)使區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)混亂局面，甚至形成惡性循環(huán)。為避免兩地政府合作過程中私心帶來的負(fù)面影響，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加大監(jiān)督力度，頒布相應(yīng)政策規(guī)則，對(duì)協(xié)調(diào)管理過程中的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格督查，以防止不良競爭的出現(xiàn)，從而促進(jìn)濟(jì)齊一體化的科學(xué)發(fā)展。