信訪權的基本權利屬性研究

華南理工大學 曾鑫

一、信訪權的理論困境

（一）信訪權的概念爭議

關于信訪的概念有廣義和狹義之分，狹義的信訪指的是2005年國務院修訂的《信訪條例》中的規定，在該定義下，信訪的主體僅指國家行政機關。我國大多數學者從信訪制度的實際運行、各省市的信訪條例以及公民的期待與理解的角度持廣義的概念，即信訪的主體包括所有國家機關甚至是媒體、國有企事業單位。如孫大雄在《論信訪權的權利屬性》[1]中列舉了《北京市信訪條例》《浙江省信訪條例》對于信訪的規定。最高人民檢察院、公安部等國家重要機關均設立了信訪接待機構，從而支持廣義信訪的概念。

對于信訪是否屬于一項權利甚至是否是《憲法》上的權利，則有不同的觀點。有學者認為信訪是一種反射利益[2]，即出于維護和促進公共利益的目的，法律規定主體負有一定的義務，然而法規本身并無保障特定個人權利的意圖，公民因此而享有的事實上的利益只是法律的反射性效果，即反射利益而非法律賦予的權利。也有學者認為[3]，信訪應當是一項權利，因為信訪本質上也是請求國家為或者不為一定的行為，屬于公民的主觀公權利。信訪權能否認為是一項《憲法》上的基本權利，林來梵認為雖然現行規范對于信訪權是否具有基本權利位階語焉不詳，但是信訪權就其內容和功能來看，有基本權利的質素，體現了保障人權的價值。還有一種有力的觀點認為[4]，信訪只是一種基本權利的實現形式，本身不是一種基本權利，或說基本權利的具體構成，說信訪權屬于基本權利缺乏《憲法》根據，也缺乏法律依據。有學者認為，是否屬于《憲法》權利并不是看該權利是否基本，是否基本的標準太過模糊，具有不確定性，而應當以權利的調整對象來使其區別于一般權利，從規范角度來說，該權利的調整對象為國家與個人；從效力上來講，基本權利一般兼具主觀性權利與客觀法秩序，并且兩者具有同等意義。無論如何看待信訪的性質，通過寫信的方式向政府表達意見和看法，在任何一個民主國家都是公民一項重要的基本權利。[5]

（二）信訪權的屬性及功能問題

關于信訪權的屬性，大多數學者以《憲法》第四十一條為文本基礎，第四十一條衍生出監督權與救濟權兩種屬性，即批評、建議、檢舉屬于監督權的范疇，申訴、控告、獲得賠償屬于救濟權的范疇，其中申訴、控告兼具兩種屬性。有學者認為信訪權兼具這兩種屬性，是一種特殊的行政救濟方式，并主張將信訪救濟規范改造為行政訴訟救濟與行政復議救濟的過濾機制、補充機制和疑難處理機制[6]。林來梵認為信訪的初衷設計為監督權，但是由于權利司法救濟不足以及“無訟”等傳統觀念的影響，實際上成為了權利救濟的途徑。還有學者雖然并不承認信訪是一項基本權利，但是對于信訪應當在我國《憲法》框架中的定位的論述中談到，信訪應當作為一種輔助政制的范疇，在核心政制正常發揮其功能時，信訪只能作為一種補充，這樣兩者才會相得益彰。

（三）信訪救濟的尷尬地位

對于信訪制度在實踐中所衍生出來的問題，主要集中在信訪權的權利救濟功能中，即雖然認為信訪是一種特殊的行政救濟，但是也承認此種救濟最大的弊端在于其非程序性和不確定性，且信訪救濟除《憲法》外沒有具體的法律依據，《信訪條例》中也缺乏一套清晰的、普遍適用的運作規則。童之偉教授認為，作為輔助政制的信訪制度，容易出現主從易位的現象，而此現象最大的問題在于會傷害核心政制，損害司法制度的權威性。當然，信訪制度的問題也不乏一些制度的建設和考量，筆者認為，通過行政法規建立起來的信訪制度容易導致自我授權，侵犯公民的基本權利。林來梵教授也提到，信訪制度目前隱身于非法律層面，但是就是否需要用法律加以規定，并沒有持肯定的態度，而是強調信訪權應當作為一種柔性的輔助手段而存在，取消和限制公民這一權利并不合時宜，強化也不是一個好的做法。

二、信訪權兼具政治監督權和救濟權的權利屬性

（一）我國憲法文本為信訪權屬性提供了依據

作為基本權利的信訪權，其主要淵源必然來自《憲法》，在我國語境下，還包括國務院制定的《信訪條例》。以我國《憲法》文本為基礎，第四十一條衍生出監督權與救濟權兩種屬性，即批評、建議、檢舉屬于監督權的范疇，申訴、控告、獲得賠償屬于救濟權的范疇。參考《信訪條例》第二條對信訪的定義，我們可以看出，所謂信訪其實就是“提出建議、意見和投訴請求”，前者所說意見、建議可以理解為一種監督權，是政治參與權的一種體現，而投訴請求則是救濟權的一種體現，以被救濟人在具體案件中具體權利被侵害為基礎，雖然國務院對信訪的對象僅限于針對政府等行政機關，但在《信訪條例》的第十五條以及各個地方的信訪條例都拓寬了信訪對象的范圍，如《廣東省信訪條例》第二條，規定信訪對象為國家機關，同時在第四款指出國家機關包括本省各級人民代表大會、縣級以上人民代表大會常務委員會、各級人民政府、各級人民法院、各級人民檢察院，在條例開頭也加入了“依據《憲法》制定本條例”，可以說這使得信訪權的概念，在主體、對象、內容以及限制方面都與《憲法》第四十一條所規定的監督權和救濟權相契合[7]。

（二）信訪救濟不適宜承擔化解糾紛的功能

在我國多元化糾紛解決機制體系中，信訪救濟是有其特殊性的，一方面，由于對以司法為核心的救濟體制不自信或者受我國古代“無訟”法律觀念的影響，信訪這種救濟方式在實踐中大量存在。而另一方面，從法經濟學的角度來說，一般情況下，社會需要越大就越會帶動相關領域的立法，以此來滿足這個需求，維持整體秩序。但我國信訪制度明顯是需求大于規范的狀態，因此公權力機關在面對信訪時解決與應對并不夠好，面對如此龐大的群體，并不能以規范不夠清晰、權責不夠明確來規避問題，因此信訪制度在我國糾紛解決體制中處于一個兩難地位[8]。

信訪救濟的特殊性還體現為其與普通救濟手段在實施機制、方式、程序和后果上都有所差異。從《信訪條例》可以看出，信訪救濟的事項定義為“相關職務行為”，被信訪人范圍廣泛，受理也多元化，程序卻異常簡單，在方便信訪人進行信訪的同時，最后解決糾紛的效果卻并不令人滿意，反觀訴訟、復議、仲裁等救濟方式，有完備的規范作為支撐，有成熟的體系運行，有后續執行作為強制力保證，解決矛盾糾紛的成功率必然要高于信訪。因此，對比信訪救濟手段與司法等常規救濟手段，是更好地應用信訪救濟的一個重要前提。

1.信訪救濟具有疏導功能

國務院《信訪條例》第四條規定，信訪工作部門針對信訪人提出的建議或者投訴有兩種解決方式：一為疏導，二為就地解決問題。就信訪的兩種事項，意見與建議類較好解決，但涉及救濟類信訪時，相關信訪機構并無實質性的接觸具體案件的權力，多為轉告，無調查權，核實具體事項之時，主體為有權處理的機關，信訪機構并無此權力。最為接近的是《信訪條例》第十條，相關工作人員可以到信訪人居住地與信訪人面談溝通，但面談溝通并非作為調查權，只是拓寬信訪渠道的一種方式，可以肯定的是，國務院在制定《信訪條例》之時，無意將其設定為一種主要的就地化解矛盾的機制，而只是采用模糊的原則性條款，規定能化解地化解、不能化解的以疏導教育為主。反觀訴訟、仲裁等救濟手段，無不以調查、了解具體案情為前提，形成相應的法律事實，基于事實與法律，作出相應的裁決。“以事實為依據，以法律為準繩”，其中事實也必定是經過正當程序調查而形成的合乎法律的事實。

2.傳統救濟手段具有優越地位

根據國務院《信訪條例》第十四條的規定，信訪權針對的對象是職務行為，作出職務行為的主體不僅包括行政主體，甚至自治組織及其成員、提供公共服務的企業也涵蓋在內。《廣東省信訪條例》則囊括了人民代表大會常務委員會、人民政府、人民檢察院、人民法院。對職務行為的信訪內容也包括兩個方面：一是提出意見建議，二是不服相關職務行為提起的投訴。對于信訪事項的限制，第十四條最后一款規定，對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出，也就是說，傳統救濟體制處于一個優越地位，非訴訟、仲裁、復議的事項才落入信訪的范疇。

此種安排可以得出三個結論：其一，作為訴訟、仲裁、復議的核心救濟體制優先于信訪。這一點是毋庸置疑的，不管是國務院的規定，還是地方政府的規定，都體現了這種排序，從規范體系的完備性、實踐操作的經驗來說，這種安排也是合理的。其二，信訪事項所涉及的范圍過于廣泛，受到的限制也較多。排除訴訟、復議、仲裁的事項，在一定程度上應該會減輕信訪的壓力，但是需要注意的是，信訪事項并沒有一個明確的外圍界限，這就導致在實踐中，各個行使公權力職能、起到公共服務作用的機構，他們所做出的職務行為都是可信訪范圍，可以把職務行為想象成一個大圈，訴訟、仲裁、復議等核心救濟體制只是囊括了一小部分法律認為需要管控的職務行為，而在這之外的都列入信訪的范圍，再加上信訪渠道的多樣性、信訪接受部門的寬泛性，就會在源頭上增加信訪的數量，正是基于此，《信訪條例》中有大量限制信訪權的條款，如采用走訪方式信訪應當去指定場所、多人走訪需要推選代表等。

3.信訪機構是信息收轉中心

信訪事項的多樣性導致受理后處理后方式多為轉送。從受理規定上看，政府信訪機構更像是一個信訪信息收轉中心[9]，接受大量信訪案件，隨之在橫向上審查是否為有權受理事項，縱向上審查行政機關等級，而對于較大影響的案件，也可以選擇就近向有關機關匯報，總之，其職能是確保精確地把信訪訴求轉送到責任機關，在這之前，信訪機構幾乎不進行任何的實質審查，進行實質審查的是有權處理的機關。因此，可以看出信訪機構的核心價值在于快速為信訪人尋求到救濟渠道，為案件的實體審查提供便利，為公民及時了解案情進度提供便利，只是在極少數情況下，才會承擔主動化解矛盾的功能。

4.傳統救濟有堅強的執行后盾

有權處理的機關針對案件的具體情況作出相應的處理，對于予以支持的處理結果，需要行政機關積極作為，而執行的結果也是判斷整個制度是否真正化解糾紛的依據。一項制度的權威不一定來自于這項制度的強制力，但是嚴格的執行必定會增強制度在人們心中的權威性。信訪制度的執行條文依據在于，由有權處理的機關督促有關機關執行，這種并未形成制度化的督促，并不能保障執行的效率，反觀司法執行，雖然執行一直是實踐中難以攻克的難題，但是相比信訪制度的設立，司法執行顯得要成熟得多。

（三）信訪權是糾紛解決的引導手段

救濟權不一定是解決矛盾，有利于解決也可視為一種救濟。傳統的救濟權通常是以矛盾的最后化解作為目標，可是在當前中國語境下，公民對于自身利益受到侵害需要得到救濟只是問題之一，尋求救濟的途徑是必然會衍生出來的問題之二，這種對于救濟的救濟是我們必須要面對的話題。究其原因，一方面是訴訟、復議、仲裁等救濟手段不夠完善，不能解決很多問題，但更為重要的是，公民法治觀念的缺失導致其對于訴訟等程序不夠了解，也不夠信任。誠然，法治國家建設勢必要以完善的規范體系為基礎，信訪制度僅僅是行政法規，并無相應的全國人大的立法，在真正化解糾紛上缺乏相應的制度支撐，缺乏制度和程序的保障已經被證明了是弊大于利，但是，這并不意味著需要抓緊信訪權的立法，在傳統救濟手段規范體系配套已經很完善的情況下，抓緊信訪權的立法并不能產生很好的效果，即使有所謂的信訪法的出臺，也只會擠占核心救濟體制的空間。問題的關鍵在于觀念，觀念會影響制度，制度最終影響體系。突出信訪制度的引導功能，有利于推動公眾法治觀念的形成，有利于提升核心救濟體制地位，樹立法律權威。

三、結語

本文通過對信訪制度立法和現實狀況的分析，整理出關于信訪權的爭議及問題。對一個制度理論的把握將影響該制度在現實中的運行，信訪制度在實踐中的大量問題，究其根本，就是對信訪權的認識模糊不清。因此，筆者從基本權利的角度出發，重點論述了信訪權的權利屬性，得出了信訪權作為一項基本權利，兼具政治參與權與救濟權的雙重屬性，特別是作為救濟權，應當以疏導教育作為主要功能，突出核心救濟體制在化解矛盾糾紛中的作用。在當前中國語境下，引導救濟是提升公民法治觀念的重要手段，觀念影響制度，制度影響體系，只有觀念的提升才能建設更好的法治國家。