土地整治助推脫貧攻堅和鄉村振興路徑探究

陜西省土地工程建設集團渭南分公司 閔逸文

一、背景

（一）脫貧攻堅

脫貧攻堅一般是指“脫貧攻堅戰”，自2015年11月23日中共中央通過《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》起，國家“十三五”期間脫貧攻堅的目標是到2020年穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全有保障，即我們所熟知的“兩不愁、三保障”。到2020年11月，中國832個國家級貧困縣全部脫貧摘帽，2021年2月25日，全國脫貧攻堅總結表彰大會舉行，從2015年到2021年，脫貧攻堅取得巨大成果，這是一項舉世聞名的壯舉，為推動我國建設小康社會作出了杰出的貢獻。在脫貧攻堅的具體實施過程中，針對每一種脫貧原因，提供了易地搬遷、消費扶貧、產業扶貧等不同的脫貧舉措。到2021年年初，國家明確下一階段的主要任務是推進鄉村振興，以農業農村優先發展為總發展，實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，穩固脫貧攻堅成果，推動農業農村進一步發展。

（二）致貧原因

從實踐中我們可以看到，致貧的原因主要有因病致貧、因學致貧、因殘致貧、因災致貧、缺少土地資源、缺少基本技術、缺少主要勞動力、缺少資金、自身發展動力不足、交通條件不便等幾類原因。我國也在脫貧攻堅戰過程中，針對每一種致貧原因給出了相對應的方法。土地作為農村發展的重要資源，其使用效率已經成為推動農村發展的關鍵環節，貧困地區普遍存在自然條件差、產業發展慢以及農民增收難等問題，土地資源利用效率低，自古以來，農業都是在水土豐饒的平原地區優先發展，有部分貧困地區的致貧原因是缺少土地、耕地，或是在山區交通不便，不僅沒有耕地可以種植農作物，還缺少運輸的方式，過去的幾十年，我們仍然以農業為基礎和主要產業，因此缺少耕地成為了致貧的首要原因。在過去幾十年的經濟發展中，也引發了耕地破碎化、環境污染、農村空心化等一系列新的問題，面對這些問題，土地整治具有積極的促進作用?！稗r村土地整治作為適時補充耕地、盤活存量土地、優化城鄉用地、強化集約用地、提升土地產能的重要手段，是促進鄉村振興和實現城鄉統籌發展的‘民生工程’”。

二、存在問題

農村中的土地類型按照用途可以分為生產、生活、生態、文化四種主要功能，細分下來，包括農作物種植、農民居住、鄉村道路建設、基礎服務設施等功能，不同用途的土地類型對土地標準的要求也不同，通過土地整治多功能的供給可以滿足不同土地用途的需要，從而積極推動鄉村振興。土地整治是借助工程手段，對農村廢棄宅基地、空心村、未被利用或利用效率低的土地進行整治和開發，以提高土地的使用率。首先是近年來出現的空心村問題，隨著生活條件的改善，大多數村民廢舊建新，舊村莊內存在著大量的農用土地，浪費了資源。其次是土地的集約化程度低，許多年輕村民選擇進城務工，老人和孩子留守農村，使得農村的耕地處于無人處理和無人耕種的不良經營狀態。第三是農村土地的質量下降，例如，休耕時間較短，或者是企業生產過程中排放了大量的廢水、廢棄物，導致土地質量有所下降。通過開展土地整治，可于提高土地利用率，保證國家耕地紅線，推動農業農村發展，促進農民增收?！度珖恋亻_發整理規劃（2001-2010）》中明確了土地整治的主要內容和類型是土地整理、土地復墾和土地開發，目標在于補充耕地、盤活存量土地、提升土地集約利用率。

（一）國家職能轉變的影響

在機構改革中，國土資源部的農田整治項目劃歸到新組建的農業農村部，自然資源部的國土空間生態修復包含了國土空間綜合整治、土地整理復墾、礦山地質環境恢復治理等，造成土地整治與農田整治的關系難以明確。另外，雖然政府資金在改革試點推進和常規工作落實方面具有重要的自稱作用，但各項工作的開展應該以相應職能部門為主，國家職能的轉變對于土地整治的發展具有不可忽視的影響。

（二）規劃不統一

2017年，國家發布的《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》雖然擴展了規劃內容，但是缺少了對重點自然資源資產分布區域、特征屬性等的專項規劃設計，難以作為整治修復的依據。自然資源部在推進村莊規劃方面，增加了生態修復、公共服務完善等內容，但按照村莊規劃的工作安排，在2020年年底力爭完成縣域層面的村莊規劃布局，造成村莊規劃編制與全域土地綜合整治試點之間存在時間差。

（三）農村土地利用率低

對于我國農村土地資源的利用現狀，我們可以看到，首先是可耕地資源并不多，近年來由于城鎮化速度的加快，導致城鎮用地量增多，農民的土地面積越來越少；土地利用也不夠合理，利用模式不符合某些地區的自然結構特征，閑置了部分農用土地；土地利用率也在降低，在對土地的作業過程中使用了過量的化肥農藥，導致土壤板結、產量降低的情況；農民在使用土地的過程中，也出現了非法流轉等問題，更導致了土地閑置等問題。

三、具體措施

（一）以政府為主導，推動土地整治

在土地整治方面，今年，國家出臺了新《土地管理法》，9月1日，國務院新修訂的《土地管理法實施條例》正式施行，無論是法律還是條例，都是在全面總結“三塊地”改革試點經驗基礎上進行的修改，法律和條例都對土地征收等問題細化了相關的制度措施，強化政府的主導作用：至少可以做三方面的工作，一是根據各地區的具體情況，出臺相應的文件，為土地整治工作提供支持和依據，整合國土、農業、住建、水利、交通等職能部門，形成齊抓共管、有效整合的工作局面。二是加強土地整治每一環節的管理工作，推動資金使用、工程質量管理、廉政風險防范、技術規范四個方面的制度建設，科學規范地開展土地整治工作，加強對各個環節的監督及制約。三是各個地區可以結合地區實際，進行土地政策創新，結合自身特色產業促進農業發展，成功退出國家貧困縣行列。

（二）以規劃為基礎，優化整合土地

規劃是開展土地整治工作的前提和基礎，是各項工作的先決條件，各地區應根據具體情況，調研當地的農村土地情況，重構鄉村空間結構和經濟位置布局，統籌用地布局，整合好拆舊、建新、產業引入等方面的內容，推動各種用途的土地融合，同時，綜合運用城鄉建設用地增減掛鉤、集體經營性建設用地入市、宅基地有償騰退等土地政策，用好當地的特色資源，主動對接政府的招商項目和政策優惠，助推脫貧攻堅和鄉村振興。全國和各地方最好制定土地利用規劃，挖掘原有的土地潛力，避免不必要的浪費和閑置，保護土地資源。

（三）引導農民參與，發揮主觀能動性

土地整治的順利推動要引導農民主動參與進來，在具體的工程實施中，可以先征求大部分農民的意見，先實施項目，隨后可以繼續對其他農民做工作。以四川省成都市郫都區唐昌街道為例，只要85%以上的村民同意，就可以實施項目，同時可以輔之以相關的政策優惠，愿意參與項目的享受政府補貼紅利，以鼓勵更多的農民參與進來，發揮主觀能動性。同時，也應該鼓勵和引導農民，發展綠色農業和現代農業，改善土地的生態環境，提高土地的利用率。

（四）搭建合作平臺，鼓勵企業參與

通過政府主導，吸引企業參與，整體推進區域土地整治工作。以陜西省為例，陜西省土地工程建設集團是陜西省屬國有企業，是省委、省政府為全面落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，解決全省耕地占補平衡問題，為全省經濟社會發展提供用地服務保障的企業。集團主動投入國家新型城鎮化建設和美麗鄉村建設戰略，企業自成立起，高度重視科研和工程整體推進，研發的“砒砂巖與沙復配成土造田關鍵技術”榮獲國家科學技術二等獎，以土地工程技術帶動土地綜合開發和流域綜合治理，在工程實踐中改良了毛烏素沙地生態環境，并在榆林、延安等地建立高標準農田，積極助力解決全省耕地占補平衡問題，為全省經濟社會發展提供用地服務保障。

（五）完善基礎設施，強化保障措施

在發展農業、整治土地時，一項不可忽視的措施就是完善農業農村的基礎設施、水利條件等，推進農業機械化生產，這需要從國家到地方的推進，農業機械化的發展不僅能夠減輕農民的負擔，更能夠避免人為耕種中存在的過度開墾、農藥過量的問題，保護農用地質量。另一方面，國家應致力于強化保障保護措施，加強對農民的科技指導，加強基礎設施建設，保障耕地資源。

土地是我們賴以生存的資源，土地整治是一項利民的工程，對國家脫貧攻堅和鄉村振興起到積極的促進作用，在進行土地整治時，國家、行政部門、農民、企業都應積極參與進來，最終推動我國農業農村進一步發展。