公眾科學參與公共應急管理的有效途徑*

常州工學院 張婷

公眾參與應急管理，一方面是互聯網技術發展的結果，另一方面是公眾參與自覺意識提高、維護自身利益主動性提升的必然結果。提高公眾參與公共應急管理的科學性，是本研究的根本立足點，也是首先應關注的要素。

一、公眾積極主動參與公共應急管理的必要性

首先，公眾積極主動參與到公共應急管理中，有利于公共應急管理的程序公平公正。從廣義講公眾參與公共應急管理，本身就是一種公共管理程序的體現，在此過程中表達自身關注的內容和自身的需求，對公共事務的價值判斷有直接的影響。從狹義來講，公眾參與應急管理，是對公共事務行為的一種有效監督。社會作為一個有機的組織體，一個環節出現問題就會形成多米諾骨牌效應，增加公眾自身利益風險的概率和不確定性。公眾參與到公共應急管理中，時刻關心突發事件，是關切自身利益的的主觀反應，迫于公眾的自身需求，管理者自然在決策中小心謹慎，牢牢把握公眾價值需求方向，保證決策行之有效。

其次，公眾積極主動參與到公共應急管理中，有利于鞏固公共決策成果。任何一項公共應急管理預案，無論管理者采取何種方式施策，都會對社會產生深遠影響。公共應急管理的效果有可能短期內體現，也有可能長時間后才能浮現。由于突發事件具有不確定性和反復性等特征，因此，對所作的決策如何進行效果評價是十分復雜的事情，決策成果是否具有可復制性，也是值得觀察的?？梢钥隙ǖ氖牵妳⑴c到決策中，對公共事務成果的合理性和可持續性作用明顯，尤其是在鞏固決策成果方面，更是發揮了積極的作用。公眾需求對管理的推動，是公眾對公共事務成果的進一步固化和發展的具體體現，同時又對下一步決策提供了經驗依據。

二、公共應急管理中公眾參與的有效性標準

公眾參與到公共應急管理中，需要有效性標準來衡量，不是任何公眾參與決策的行為都是有效的。如何判定這種有效性，通常有以下三個標準：參與質量、參與合法性、參與能力。通過這三項標準，可以判定公眾參與決策是否有效。公共應急管理的難度超出以往，有效的公眾參與可以幫助更好地決策，提高決策效率。首先，公眾參與能力。公眾參與能力具有主體性，是公眾參與決策的主體性體現，最能夠直接反映公眾參與是否有效。一般而言，機構針對公共事件所作的決策都需要與公眾進行密切溝通和聯系，無論是決策制定、決策執行還是決策評價，都需要如此，否則決策無法正常執行和發揮作用。這種溝通和聯系需要建立在一定的相互理解和信任的基礎上。如果公眾自身能力不足，對政策的解讀不夠，對公共事件的認識不徹底，對自身價值需求不明確，那么就很難相互理解，甚至會產生誤解，互聯網時代這種誤解很有可能會持續升級，進而造成輿情危機，影響公共事務的科學性。許多事實證明，公眾能力中最關鍵的是自身價值、利益和關注點的統一，如果公眾沒有這種能力，就無法準確表達自身需求，無法有效地將觀點傳達給決策者，決策者也無法汲取、提煉參與者的觀點，進而構建維護共同利益的方式。公眾參與能力是一種理性思考、理性分析的客觀呈現，提高公眾參與能力，有利于更好地凝聚共識、精準決策。其次，參與質量。參與質量反映了公眾參與決策的有效性。從根本上來講，其對決策質量的提升有一定意義。一個具有良好參與質量的決策必須建立在對公共事件的事實和公眾評價都進行了準確了解的基礎之上，既要發揮科學技術的優勢，又要考慮公眾群體的具體情況。如何提高參與質量，需要采取一系列活動。例如，對受到突發事件影響的人的利害關系進行整體分析，對公眾的價值觀、利益訴求進行精準判斷，對決策可能產生的影響要摸清楚，對決策過程中的不確定性有提前的預判和準備。公眾參與的目的是為了提高決策質量，無效的參與會降低決策質量，影響決策者的預判，影響決策執行的進度和方向，應該制定科學常態化的公眾參與機制和完善的公眾參與方案，優化公眾參與評價體系，為公眾參與應急管理活動提供資源保障。公眾參與質量是衡量決策質量的重要標準，也是公眾參與應急管理是否有效的重要依據。再次，參與合法性。參與合法性主要是指公眾參與決策過程中是否遵循了相關法律和規章，是否符合切身價值需求和利益訴求。公眾參與公共應急管理的合法性不僅體現在抽象的制度中，還體現在具體的現實利益中。具體來看，公眾參與的過程要合法合規，參與的結果必須要實現公平，公眾要對所解決的問題和解決程序形成某種共識，致力于尋求公眾對決策達成廣泛的一致性認識，致力于在執行策略和評價方式上達成一致意見，以使公眾維護自身利益的最大化?？傊?，公眾參與應急管理的合法性判定既有短期依據又有長期依據，短期依據是指相關法律法規，長期依據是指決策結果。突發事件背景下，公眾參與公共應急管理的合法性進一步被重視，在調和現實利益的過程中，必須要關注公眾參與應急管理的合法性問題，不僅有利于提高公共事務的質量，還有利于提升公眾參與應急管理的能力。最后，參與質量、參與合法性、參與能力是衡量公眾參與公共應急管理的重要指標。要想提升公眾參與應急管理的效果，要想判定公眾參與應急管理的有效性，就必須從上述三個方面入手進行分析。參與質量、參與合法性、參與能力不是相互獨立的，而是有機統一的。參與能力是根本，參與質量是目標，參與合法性是條件，三者共同體現了公眾參與應急管理的內在邏輯價值?？梢姡瑓⑴c質量、參與合法性、參與能力是衡量參與科學性的共同要素，也是分析公眾參與現狀的重要指標。

三、提升公共應急管理中公眾參與的有效性

隨著公共服務型社會的發展，公眾參與公共事務的積極性大大提高，各方利益協調的難度和復雜性非比尋常，這對公眾參與提出了更高的要求，如何提升公共應急管理中公眾參與的有效性，是值得深入探討的問題。

首先，要對公眾提供充足的資源保障。

公眾參與公共應急管理，必須要有相應的資源保障，例如資金、環境等，保障公眾能夠及時有效地參與到決策中。另外，還要針對不同的社會議題進行合理的資源調配。作為突發公共事件，它的管理復雜性和難度非比尋常，應該為公眾提供充足的資源保障，保障公眾能夠積極參與到決策過程中，無論是人力、財力還是信息，都需要滿足公眾的需求。提供資源必須要根據不同的形勢進行調整，既能滿足公眾需求，又能實現公眾參與的有效性，提高公眾參與質量。例如，決策制定過程中要對公眾參與的成本進行核算，保證信息、技術等充足，公眾才能投入到決策過程中。但是需要注意的是，不能完全按照成本收益去判斷公眾參與的有效性，突發公共事件涉及公眾的切身利益，成本收益不能完全等同于公眾的利益訴求。充足的資源保障可以為公眾參與應急管理提供豐富的條件、優良的環境，同時也對公眾參與權、知情權給予足夠的尊重，調動公眾參與的積極性和熱情，這是服務型政府的應有之義。

其次，精準把握參與時機。

參與時機是指參與的時間、空間節點。正確地把握參與時機，不僅可以在信息傳播效率上起到事半功倍的作用，還可以避免因耽誤時機而造成的信息反饋延遲。在相關資源充足的情況下，公眾及時參與到公共應急管理中，有利于提高公共決策的合法性和質量。公眾介入決策的開始階段，主要對社會議題進行篩選與擬定，這樣可以使公眾參與更加合理，也能帶來精準的信息，從而更好地進行判斷。“信息必須在相關決策作出之前得到及時地提供，而不能在此之前過早得出”。一旦在決策作出之后，發現決策背景所需要的可利用資源發生了變化，就必須及時進行調整，這樣有可能消除公眾參與決策的延遲性。公共決策的基本模式是“傳輸—接受—反饋—再反饋”。在給公眾提供相應保障的基礎上，公眾必須要精準把握時機，盡量縮短反饋的延遲時間。突發事件對社會的影響力極大，應急管理任務爭分奪秒，不能有絲毫懈怠，公眾參與應急管理必須要有精準意識，在時機把握上不能有延誤，這樣才能提高參與應急管理的質量。能否正確把握參與時機，是衡量公眾參與應急管理有效性的重要指標之一。

再次，協調各個環節。

公眾參與公共應急管理，要積極協調管理的各個環節，保證各個環節暢通無阻，提高管理效率。過去的一些公共應急管理，由于信息溝通不暢通，導致參與時機延誤，參與的環節中沒有真正體現公眾的利益訴求，導致決策者決策失準，浪費了社會管理成本。協調過程中，要對施策的環境進行充分的調研了解，根據現實情況來確定應急議題的先后順序，在明確議題的基礎上，對管理任務進行分配，分配參與管理的角色和責任，例如，實施的合作者、監督和勘察機制、激勵與阻礙因素等。協調環節包括信息采集、信息篩選、決策方案制定、決策公布等幾個環節。不同的環節需要不同的組織機構來完成，必須明確決策職能和責任，讓公眾清楚地知道公共應急管理進行到了哪一個環節，讓公眾充分發表自己的意見，在此過程中收集公眾信息，為決策下一個環節奠定基礎。隨著社會分工的復雜化，不同的環節所涉及的信息覆蓋面有所不同，在面對需要緊急解決的公共事件時，要考慮到公共應急管理的各個環節涉及許多職能機構，只有加強各個環節的協調，才能節省應急管理成本，提高管理效率，最終有利于應急管理質量的提升。

最后，重視參與能力的培養。

公眾參與應急管理過程中，公眾的參與能力至關重要。如果公眾的參與能力較低，那么很有可能造成無效參與，不僅不會發揮積極的作用，還會給決策者帶來誤導，影響公共應急管理。突發事件危及公眾的生命安全，公眾參與能力的高低對自身切身利益有直接影響。本文認為必須將公眾參與能力體現在參與過程中，這樣才能提高公眾參與質量。應該做好公眾參與培訓工作，提高公眾參與主體性和積極性，加強對公眾的公共政策教育和宣傳，培養公眾參與的公共事件的主體意識，增強公眾對公共事件的判斷力和分析力，在面對大量信息的同時，要學會準確分辨，準確把握事件的本質，結合自身利益提高決策參與的能力。另外，決策者還要重視提高決策信息公布的準確性，如果公眾不清楚信息將被如何使用，就會增加不確定因素，阻礙公眾對應急管理參與的方式、內容進行理性思考。公眾參與應急管理，必須不斷提高自身參與能力，這樣才能提高應急管理的質量，更好地應對各類公共事件。

綜上所述，公眾參與公共應急管理具有現實必要性，要想提高參與的科學性和有效性，就必須要重視參與質量、參與合法性、參與能力等要素，從這些要素入手，通過制定有效的措施來提高公眾參與應急管理的能力及水平，切實維護好公眾的自身利益，提升公眾參與公共事務管理的有效性。公眾參與公共應急管理是一項科學的系統化工程，需要從制度上、體系上、方法上不斷謀求創新和發展，不斷探索新的途徑，目的是為了提高公眾參與的科學性和有效性，以此適應應急管理工作的復雜性和多變性。隨著時代的發展，公眾科學參與應急管理不僅是公共管理的發展趨勢，也是社會治理的良性發展方向。