分析違法用地類型追責風險及對策

貴州省鳳岡縣自然資源局 練勇

一、耕地保護令人擔憂

土地資源需要全人類愛護和珍惜，資料顯示，人類80%的熱量、75%的蛋白質、88%的食物和其他生活必需品由土地提供。全國人均耕面積僅為1.5畝，不足世界人均耕地的一半。經(jīng)統(tǒng)計，全國耕地面積減少速度雖然放緩，但耕地面積每年仍以100萬畝的數(shù)量在減少。

以貴州省鳳岡縣為例，2010年第二次全國土地調查，鳳岡縣耕地為57610.18公頃，貴州省人民政府下達《鳳岡縣土地利用總體規(guī)劃》（2006-2020年）耕地保有量為55533公頃，永久基本農(nóng)田保有量為49933公頃。永久基本農(nóng)田保護率為89.9%，高于土地管理法規(guī)定的80%。

鳳岡縣2019年第三次全國國土調查，全縣耕地面積為48675公頃，面積比保有量減少了6858公頃。現(xiàn)有耕地面積小于上輪永久基本農(nóng)田保有量面積1258公頃，耕地和永久基本農(nóng)田保護面臨前所未有的壓力。

以鳳岡縣近四年土地衛(wèi)片執(zhí)法為例，2017年度國家下發(fā)疑似違法圖斑167個，監(jiān)測面積2785.3畝，其中耕地面積1629.99畝；2018年度國家下發(fā)疑似違法圖斑286個，監(jiān)測面積2304.1畝，其中耕地1434.2畝（涉及永久基本農(nóng)田409.09畝）；2019年度國家按季度共下發(fā)疑似違法圖斑367個，監(jiān)測面積3525.7畝，其中耕地1692.78畝（涉及永久基本農(nóng)田769.94畝）;2020年度國家按季度+年度共下發(fā)疑似違法圖斑1164個，監(jiān)測面積5651.78畝，其中耕地3045.84畝（涉及永久基本農(nóng)田1349.01畝）。

通過實地核查和資料佐證，鳳岡縣2017年度違法占耕比為4.09%，2018年度違法占耕比為5.08%，2019年度占耕比為12.54%%，2020年度占耕比為6.73%。

二、違法用地的幾種類型

通過調查分析，違法用地目前主要存在五大類型。

民生事業(yè)型。此類土地違法普遍存在用地未批先建或不批先建的問題，典型的先上車后補票。但現(xiàn)實中往往長期未補票，形成違法事實，集中體現(xiàn)在交通、水利、民生項目等方面。

搶抓機遇型。此類土地違法主要是業(yè)主單位為了爭取上級匹配資金和落實上級的建設工期，時間緊、任務重，為了搶抓機遇，造成未批先建。

投機倒把型。此類土地違法主要是項目業(yè)主在取得第一期土地手續(xù)后，第一期土地已建設完成，在只有規(guī)劃批復未取得二期用地手續(xù)的情況下自行投入二期建設。其次是私人建房存在批少建多、擅自加層、改變容積率等問題，造成規(guī)劃與實際建設不一致。

不符規(guī)劃型。此類土地違法是在項目選址時沒有充分考慮項目是否符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，擅自占用生態(tài)紅線，導致項目落地后無法上報審批。

盲目蠻干型。此類土地違法主要是農(nóng)村村民建房，村民擅自占用集體土地建房，不管后果，自行其事。其次是企業(yè)或個人擅自占用土地搞設施農(nóng)業(yè)用地項目，未按設施農(nóng)業(yè)用地管理相關規(guī)定辦理設施農(nóng)業(yè)用地備案手續(xù)。

三、違法用地追責風險

（一）用地監(jiān)管手段多樣化。

一是從2006年起，國家建立土地督察制度，由原國土資源部向地方派駐9個國家土地督察局，承擔對所轄區(qū)域的自然資源督察工作。

二是土地資源已實行“天上看”“網(wǎng)上管”“地上查”的模式管理。國家實現(xiàn)遙感衛(wèi)星監(jiān)測對全國31個省（區(qū)、市）和2859個縣的土地變化情況實時動態(tài)監(jiān)測，對監(jiān)測的圖斑未辦理用地手續(xù)的將實行問責。

三是2019年起，國家對衛(wèi)片執(zhí)法檢查開始實行“年度+季度+月”的監(jiān)測方式，遙感監(jiān)測覆蓋面廣，變化圖斑形象直觀，針對性較強，高精度監(jiān)測最小圖斑20平方米的變化都能被發(fā)現(xiàn)。

（二）各類專項督察進入常態(tài)化。

如耕地保護督察、自然資源例行督察、“大棚房”專項清理、違建別墅專項整治、耕地衛(wèi)片監(jiān)督遏制耕地“非農(nóng)化”防止耕地“非糧化”整治以及即農(nóng)村亂占耕地建房問題整治等，各種專項土地督察已成常態(tài)。

（三）法律法規(guī)問責條款具體化。

一是監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部三部門頒布的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（15號令）第三條規(guī)定，土地管理秩序混亂，致使一年度內本行政區(qū)域違法耕比達到15%以上或者雖然未達到15%但造成惡劣影響或者其他嚴重后果的；發(fā)生土地違法案件造成嚴重后果的；對違反土地管理規(guī)定行為不制止、不組織查處的；對違反土地管理規(guī)定行為隱瞞不報、壓案不查的，將對政府一把手和其他負有責任的領導人員，給予警告或者記過處分。情節(jié)較重的，給予記大過或者降級處分。情節(jié)嚴重的，給予撤職處分。

二是《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律明確規(guī)定，國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權，非法批準征用、占用土地，視情節(jié)輕重處以3到7年有期徒刑。

四、違法用地產(chǎn)生的原因

違法用地產(chǎn)生的主要原因是用地單位或個人基本上都是自行選址，自行向農(nóng)民購買，自行付款，領導和部門拍板等，一些違法用地要么是規(guī)劃滯后，要么是用地單位和個人不懂法、不主動。

（一）利益驅動，明知故犯。

一是隨著產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟增長方式的調整，在主城核心區(qū)實施“退二進三”經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略后，許多中小企業(yè)遷移至主城區(qū)城鄉(xiāng)接合部，有些地區(qū)交通便利，發(fā)展的空間較大，企業(yè)業(yè)主普遍看好，在難以或無法進入工業(yè)園區(qū)取得工業(yè)用地的情況下，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村（居）委會租用集體土地進行建設的問題較為普遍。

二是一些地方政府沒有樹立真正的科學發(fā)展觀，面對國家嚴格控制新增建設用地規(guī)模的宏觀調控形勢，少數(shù)部門和企業(yè)無視國家和上級政府的有關規(guī)定，依然存在“以地生財”和“以地招商”的思想，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、新農(nóng)村建設和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整為由，特別是招商引資項目，無視土地管理政策法規(guī)，沒有進行科學合理的規(guī)劃布局，盲目引進企業(yè)或業(yè)主，擅自表態(tài)或默認企業(yè)違規(guī)用地，無序發(fā)展。

三是土地違法成本太低，違法用地制止和查處難，大量的違規(guī)違法用地沒有受到應有的處理，對責任人處理的力度又上不去，法不責眾，影響了法律的嚴肅性和權威性。

四是體制機制有缺陷。地方自然資源部門是政府的工作部門，讓他去監(jiān)督地方黨政是不現(xiàn)實的，存在“具體事難做，面對政府無力”的局面。

（二）批而未供，已建未供

一是原招商的項目因企業(yè)取消投資，受國家經(jīng)濟宏觀調控，政府擬規(guī)劃住宅及商服用地無企業(yè)及時開發(fā)，政府擬規(guī)劃工業(yè)用地暫無企業(yè)落地，，地塊不能利用，政府投資的民生項目由于資金未到位。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和相關職能部門對已建設項目辦理用地手續(xù)重視不夠，存在需要時才辦理的思想。

三是企業(yè)與政府共同開發(fā)的項目，因出讓金繳納等問題，項目已建設但未完善用地手續(xù)。

四是企業(yè)與地方政府當初簽訂用地協(xié)議并約定了土地價格，但后來土地評估價格高于當初簽訂的協(xié)議價格，導致項目已建設但未完善用地手續(xù)。

五是企業(yè)與地方政府簽訂招商協(xié)議，由于企業(yè)自身經(jīng)營不善，資金后續(xù)未跟上，造成項目已建設但未完善用地手續(xù)。還有少數(shù)房開項目一期項目完工后，因存在與政府債務等原因，在未完善用地手續(xù)的情況下就擅自投入二期建設。

五、違法用地對策及建議

對違法用地建議采取“消存量，防增量”的辦法處理。按照現(xiàn)有政策，積極消化存量違法用地，多部門監(jiān)管，防止增量產(chǎn)生。

（一）加強宣傳培訓

一是廣泛宣傳，充分利用現(xiàn)行的網(wǎng)絡平臺，將已實施的《土地管理法》《土地管理實施條例》等相關法律法規(guī)及辦理流程，以短信的形式讓廣大干部群眾知曉，共同樹牢耕地保護意識，堅決杜絕新增違法用地現(xiàn)象的發(fā)生。

二是組織縣（區(qū)）主要領導分批次集中培訓，通過培訓，讓地方主要領導及時了解當前國家用地政策及現(xiàn)實資源狀況，讓地方政府從源頭真正做到依法依規(guī)用地。

（二）精準項目選址

在新項目選址時，必須符合國土空間規(guī)劃及相關規(guī)劃，必須有建設用地指標，在符劃規(guī)劃的前提下未取得建設用地指標的項目應及時組織資料上報省人民政府、國務院審批，待審批后按程序組織供地后方可動工建設，未獲得建用用地指標的項目一律不得開工建設。

（三）切實壓實責任

按屬地原則管理，實行網(wǎng)格化管理，建立包保責任制，由各村（社區(qū)）的鎮(zhèn)掛包領導牽頭，各村（社區(qū)）總支書記（主任）為第一責任人，各組包組干部為具體責任人，層層落實包保責任，負責及時發(fā)現(xiàn)和處置新增違法問題，對不制止或制止有難度不報告的，將追究責任人責任。

（四）注重問題整改

一是對違法占用耕地的單位和個人，區(qū)別原因、分類處理。地方人民政府應出臺相關規(guī)定，做到項目選址不違背國土空間規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃等。

二是對批而未供地塊，地方政府確實落實不到項目的，按自然資源部出臺的增存掛鉤政策納入增存掛鉤，對納入增存掛鉤的地塊按程序申請撤回后，對重新落實的地塊上報審批。

（五）嚴肅追責問責

認真貫徹執(zhí)行監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部三部門頒布的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（15號令），落實保護耕地共同責任，加大土地執(zhí)法監(jiān)管力度，特別是公檢法、紀檢監(jiān)察、綜合行政執(zhí)法等部門要動真碰硬，持續(xù)保持高壓態(tài)勢，建立協(xié)作配合工作機制，抓典型案例，一查到底，嚴肅追究責任，既查事又查人，讓違法用地者付出更大的成本，縣級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)全年違法占耕比超過15%的，縣委暫停用地計劃指標，用最嚴格的土地管理制度保護好耕地。