政府傳播研究的多元路徑與未來方向①

劉小燕 崔遠航

面對當前社會結構變革、國際政治變局、國際傳播環境的復雜多元以及中國施政理念的與時俱進，有必要基于政府傳播的經驗或實踐探索，討論并構建適應于新時代的政府傳播理論體系，并總結其實踐規律。這也意味著需要對前人相關研究予以系統梳理與客觀評估，了解當前學界已形成的多元認識(如所發現或挖掘到的政府傳播規律等)、關注的熱點與有待填補的空白點，從而為構建中國政府傳播理論體系并探尋其實踐規律奠定基礎。

國內外學者雖早已在“政治傳播”領域內對政府作為主體的傳播活動有所論及，但若以“政府傳播”或“government communication”作為關鍵詞在中國知網、JSTOR等中外學術文獻數據庫進行檢索，則可見此類研究普遍出現在20世紀90年代，特別是進入21世紀后，這一主題的研究數量顯著增加。在中國，2008、2009年后研究數量明顯上漲，出現諸多研究者及相關論著。(1)如荊學民的《政治傳播活動論》(2014)、《當代中國政治傳播研究巡檢》(2014)、《政治傳播簡明原理》(2014)，劉小燕的《中國政府形象傳播》(2005)、《政府對外傳播》(2010)、《政治傳播中政府與公眾間距離研究》(2016)、《掌握話語權：政府傳播基本問題研究》(2020)，白文剛的《中國古代政治傳播研究》(2014)，李彥冰的《政治傳播視野中的中國國家形象建構》(2014)，蘇穎的《作為國家與社會溝通方式的政治傳播——當代中國政治發展路徑下的探討》(2016)，高波的《我國政府傳播論》(中央民族大學博士論文，2006)，黃河主編的《政府新媒體傳播》(2012)，譚玲主編的《政府傳播——理念與實踐》(2013)，等等。

整體而言，研究者已經基本達成共識：“政府傳播”研究位于政治學、傳播學二者交叉重合之處(2)孫帥：《政治傳播學研究在中國大陸：回顧與展望》，載《重慶社會科學》，2011(1)。，既不等同于政治傳播，又不等同于大眾傳播或組織傳播。盡管當前諸多政府傳播研究得以覆蓋傳播“五要素”的所有環節，既有微觀分析政府內部決策過程，也有宏觀探討政府傳播模型，視角豐富，路徑多元，但恰恰因其與兩大學科之間邊緣界限模糊，總體來看，當前研究無論從概念界定、研究對象選擇還是對同一研究問題的基本判斷上，都呈現出明顯的分歧，其背后也顯示出交叉學科領域的困境：政治學領域側重討論政治行為、權力形式及關系，傳播學領域側重剖析信息傳播過程，對于“政府傳播”這一研究主題，政治學尤為關注政府這一傳播主體的決策過程與功能實施、公眾作為傳播客體與政府之間的關系，并將政府施政行為納入政府傳播活動；而傳播學特別關注社交媒體等新興傳播渠道發揮的作用、政府形象有效塑造的方式和政策法規傳播帶來的輿情治理問題，并且政府對外傳播活動也被視為重點研究領域之一。這樣的學科分歧進一步體現在傳播效果研究中，則可見不同學科自說自話，仍缺乏普適性的效果評估研究。

由此可見，當前不同的學科視野已然在研究實踐中發生摩擦乃至碰撞，導致諸多關鍵性問題難以達成共識，也難以形成統一的研究范式。本文嘗試梳理現有政府傳播研究狀況，比較分析其概念界定與研究對象上的共識與分歧，探討政治學與傳播學的學科差異對現有研究路徑的影響、未來的政府傳播研究有哪些盲點或空白尚待關注或填補。

一、“政府傳播”概念范疇的學科分歧

雖然研究者在政府傳播的目標上達成基本共識(即這一傳播活動是為了增強公信力和維持政治合法性，從而更好地服務于執政施政目標)(3)如Brooke Fisher Liu,J.Suzanne Horsley,and Kaifeng Yang.“Overcoming Negative Media Coverage:Does Government Communication Matter?”Journal of Public Administration Research and Theory,2012，22(3):597-621；Toni G.L.A.van der Meer,Dave Gelders,and Sabine Rotthier.“E-Democracy:Exploring the Current Stage of E-Government”.Journal of Information Policy,2014(4)：489-506；劉小燕：《中國政府形象傳播》，太原，山西人民出版社，2005；高波：《我國政府傳播論》，中央民族大學博士學位論文，2006。，但對于何類活動可被視為“政府傳播”這一問題則顯示出鮮明的學科差異，概念界定出現根本性分歧，相應地在解釋效力上都有所不足。

具體而言，在政治學角度下，政府傳播被視為政治傳播的一部分(4)如李元書：《政治傳播學的產生和發展》，載《政治學研究》，2001(3)；李智：《論國際政治傳播的基本特征》，載《現代傳播》，2006(4)；J.Str?mb?ck,and S.Kiousis.“Political Public Relations:Old Practice,New Theory-Building”.Public Relations Journal，2013，7 (4):1-17.B.McNair.An Introduction to Political Communication.New York:Routledge，2011。，是政府權力的運作方式之一，表現為施加信息控制或實現社會治理，即執政者和公共機構官員為“達到某種政治目的而實行的一國國界范圍內的傳播”。持有此類觀點的學者包括卡納爾(Canel)和桑德斯(Sanders)、薛松巖、任景華、鄭保衛、潘曉慧等。(5)M.J.Canel,and K.Sanders.“Government Communication:An Emerging Field in Political Communication Research”.In H.Semetko and M.Scammell(eds.).The SAGE Handbook of Political Communication.Thousand Oaks:SAGE Publications，2012，pp.85-96；薛松巖：《中國政府傳播實踐探析》,載《中國出版》，2018(10)；任景華：《突發事件應對中政府信息傳播策略建構》,載《現代傳播》，2018(10)；鄭保衛、李鵬：《大數據時代的政府傳播模式變革與理念創新》,載《現代傳播》，2016(12)；潘曉慧：《基于大型國際活動中的政府傳播實證研究》,載《今傳媒》，2015(12)。在這一界定下，“政府傳播”不僅僅指信息類(話語)傳播活動，政府本身的施政行為也同樣被視為政府傳播活動的主要構成部分。筆者認為政府傳播應主要由政府行為與解釋政府行為兩類內容構成，并非僅僅是政府傳播客體所能接收到的信息的傳播，同樣也包括政府施政行為的傳播。(6)劉小燕：《政府對外傳播》，北京，中國大百科全書出版社，2010；劉小燕：《中國政府形象傳播》，太原，山西人民出版社，2005；劉小燕、崔遠航：《政府傳播與制造認同》,載《現代傳播》，2011(6)。

從大眾傳播角度考察的研究者，則僅將政府傳播視為能夠依托某種渠道或媒介所展開的信息(或者說“話語”)傳播活動，典型可見程曼麗的界定“政府利用大眾傳播媒介進行的信息傳播，或政府面對大眾進行的傳播”(7)程曼麗：《政府傳播機理初探》,載《北京大學學報》(哲學社會科學版)，2004(2)。，這一概念也多被人引用。部分學者甚至進一步將之等同于政府形象傳播，即政府通過各類信息傳播活動打造和維護(政府)品牌形象。(8)M.J.Canel,and K.Sanders.“Government Communication:An Emerging Field in Political Communication Research”.In H.Semetko，and M.Scammell(eds.).The SAGE Handbook of Political Communication.Thousand Oaks:SAGE，2012,pp.85-96；M.Howlett.“Government Communication as a Policy Tool:A Framework for Analysis”.The Canadian Political Science Review,2009，3 (2):23-37;R.E.Hiebert.Informing the People:A Public Information Handbook. New York:Longman,1981;Brooke Fisher Liu，& J.Suzanne Horsley.The Government Communication Decision Wheel:Toward a Public Relations Model for the Public Sector.Journal of Public Relations Research,2007,19(4):377-393.

還有部分研究者選擇接受政治學與傳播學的雙重限定，采用了政治學中將研究對象主要限于國內、大眾傳播學中將研究對象主要限定于普通民眾的界定，將政府傳播視為發生在國內、面向政府外部受眾的傳播活動。但是，主要遵循政治學研究范式的學者，往往會更多關注政府內部決策過程以及新聞發布制度落實等問題，以探討政府作為傳播主體的功能角色；主要遵從傳播學研究范式的學者，則將政府在國際范圍內的形象構建視為重要的研究對象之一。有學者在評述既有政府傳播研究時認為，我國學界一般并不將政府面向國外的傳播納入政府傳播范疇，而將之視為對外傳播或國家形象傳播；也一般并不將政府內部的傳播活動納入政府傳播范疇，而將之視為組織傳播。(9)王勇、李懷倉：《我國政府傳播研究述評》,載《昆明理工大學學報》(社會科學版)，2014(5)。

由上述可見，僅在“政府傳播”這一概念的討論上，政治學與傳播學的不同視野導致了界定上的根本性分歧。若僅將研究嚴格限定在二者交叉領域，所界定的“政府傳播”必然是窄化的概念：政府面向國內政府外部受眾的信息(話語)傳播活動。這樣解釋顯然效力有所不足，體現在：

一方面，這一界定忽視了政府行政過程作為傳播活動的意義，概念的解釋效力有限。鑒于福柯等研究者在分析“權力”的表現形式時，提出“微觀權力物理學”(micro-power physics)概念，意指社會系統中乃至牽涉個人日常生活，都無不顯示出權力運作的痕跡。而作為權力運作的最直接體現，面向民眾的政府行為無論有意或無意，都在點滴之間構建或影響著民眾對政府的合法性認知、對政府作為的認同，乃至對國家民族的歸屬感。因此，若割裂政府的行政過程與對政府行政予以解釋的過程，僅將后者視為政府獲得公眾信任、增強執政合法性的重要路徑，則意味著將公眾對政府的認知和態度僅來源于各方對政府行為的解釋，這就忽視了公眾在社會和生活實踐中與政府部門及其代理人(如公務員等)直接接觸帶來的影響。

另一方面，這一窄化的界定忽視了政府傳播活動的多層次，分析停留于表層。于外部而言，在當前互聯網環境下，政府對他國的傳播活動能夠被國內民眾知曉，并構成其對政府執政能力以及執政合法性認知的來源之一；政府對國內民眾的傳播活動亦能夠被他國民眾獲知并成為其對該國政府印象的來源之一；政府對國內外傳播活動的界限已然模糊，若強行區分以界定其外延，難免概念解釋效力有限，出現部分政府的傳播活動未能被囊括在概念范圍之內的情況。于內部而言，考慮到政府內部的傳播活動與其施政行為、對施政行為的解釋同樣具有影響，且政府工作人員的雙重角色(既是某領域政策制定者與實施者，也是另一領域政策的接受方或被影響方)意味著若將政府內部的傳播活動與其對外部的傳播活動相區隔、將內部傳播活動排除在政府傳播之外，則極易將開展傳播活動的政府主體視為平面、單一、整體性的行為體，而缺失對這一行為體更深層的行為動機及其功能的分析。

因此，對于“政府傳播”概念的討論，采用單一學科視野或嚴格遵循學科交叉之處的限定，帶來了明顯的分歧，且其所具備的解釋效力各有不足。這樣的分歧也進一步體現在相應的研究對象選取及研究路徑上。

二、政府傳播研究路徑的分歧

當前研究者對政府傳播的研究仍可基本視為按照拉斯韋爾“5W”展開，集中在傳播主體(政府傳播者)、內容(政務信息與施政行為)、受眾、渠道與效果等五方面。其中若具體考量不同研究對象下的研究路徑，仍可見其顯著的學科視野偏向：如政治學視野下更偏好對政府傳播者、政府—公眾關系的分析；對以社交媒體為代表的傳播渠道的研究多從傳播學角度展開，即較少將之視為政府權力的承載渠道與表現形式，而是更多將之視為政府發布信息的載體；對傳播效果的研究則可見不同學科視野帶來的顯著分歧。上述分歧不僅意味著在同一問題的討論上難以達成共識，還意味著對于“政府傳播”這一領域而言，在學科未重疊之處有眾多問題未能被深入系統性討論，而在學科交叉之處又有眾多問題難以被涉及。

(一)政治學視角下的研究偏向：傳播主體與傳播受眾

1.政府傳播主體研究

眾多研究者對政府傳播主體的研究主要采取政治學的視角，將各層級政府及其內部不同職級的成員視為傳播主體。研究路徑主要包括兩個方面：

一是從政府的組織機構與權力運作角度宏觀論述其在傳播過程中的角色和功能。研究者從不同維度對政府傳播主體進行分類，按照政府級別予以區分，如部分學者認為政府層級高低直接影響了其傳播內容、傳播渠道與目標受眾的差異，因此有必要按照層級區分為中央、地方、基層三級，地方政府在政府傳播體系的地位不可忽視。(10)劉小燕：《多維視角下的政府傳播主體》，載《中國社會科學報》，2015-04-15；秦漢、顧橋孜、盧星吉：《政府傳播主體探析》,載《青年記者》，2015(24)；毛湛文、劉小燕：《新媒體環境下政府傳播的新變化——基于傳播主體視角的考察》,載《當代傳播》，2015(2)；劉暉：《中國政治傳播體制與政府的多層合法性結構》,載《理論界》，2009(3)。其中認為在當前中國政治傳播體制下，低層級政府在公眾中的良好形象對政治穩定、社會和諧是至關重要的。還有部分學者認為有必要區分負責設計目標、決定方向等的政府組織與直接從事傳播活動的政府官員和公務員等個體，并對應“政治人”的假設提出“政府傳播人”的概念，認為面對政府傳播“人性化”發展的要求，應從思維和行為邏輯等角度分析傳播主體的動機、與公眾的互動、對信息的反饋等。

二是具體論述中央政府或某個地方政府(基層政府)的內部決策出臺過程、不同級別政府人員之間的互動交流對具體傳播活動的影響等。此類研究更多關注政府內部決策的出臺、制度保障與人員互動對傳播活動的影響。如阿格戴爾-海爾曼德(Agerdal Hjermind)、高波、所羅門森(Salomonsen)、杜艷明、霍斯利(Horsley)等，探討了開展某項傳播活動時政府的人員和制度配置、內部互動、負責人對此項傳播活動的認知與踐行方式、傳播決策動因等。(11)Annette Agerdal-Hjermind,& Chiara Valentini.“Blogging as a Communication Strategy for Government Agencies:A Danish Case Study”.International Journal of Strategic Communication,2015，9(4)：293-315；高波：《我國政府傳播論》，中央民族大學博士論文，2006；Heidi Houlberg Salomonsen,Finn Frandsen,&Winni Johansen.“Civil Servant Involvement in the Strategic Communication of Central Government Organizations:Mediatization and Functional Politicization”.International Journal of Strategic Communication,2016,10(3)：207-221；Yuehua Wu，and Johannes M.Bauer.“E-government in China:Deployment and Driving Forces of Provincial Government Portals”.Chinese Journal of Communication，2010，3(3),290-310；Ni Chen.“From Propaganda to Public Relations:Evolutionary Change in the Chinese Government”.Asian Journal of Communication,2003，13(2)：96-121；杜艷明：《基層政府傳播體系建設》,載《新聞研究導刊》，2015(18)；Brooke Fisher Liu,& J.Suzanne Horsley.“The Government Communication Decision Wheel:Toward a Public Relations Model for the Public Sector”.Journal of Public Relations Research,2007，19(4)：377-393。

第二類研究在一定程度上應和了第一類研究，即無論中外，政府開展傳播活動皆受到多種因素影響，既包括中央—地方層級帶來的權力影響，也包括不同地方政府的財政狀況、政府內部負責人和公務人員個體因素影響。相較而言，國外研究者通過田野調查、深度訪談等方法，對微觀因素的研究更為多見，國內研究者更多從更宏觀的新聞發言人制度、輿論引導制度等角度予以論述。

2.政府傳播受眾研究

與大眾傳播領域中對受眾的研究多結合心理學和社會學相較，政府傳播視角下對受眾特點及其與政府之間關系的研究基本采用了政治學“權力”視野。

如在對政府傳播的受眾分類上，諸多學者認為可根據受眾與政府特定施政行為或傳播的信息相關程度，進一步劃分為不同利益群體。早在2004年程曼麗就指出政府傳播受眾內部可以區分不同利益群體。(12)程曼麗：《政府傳播機理初探》，載《北京大學學報》(哲學社會科學版)，2004(2)。劉小燕、崔遠航從“利益相關者”角度將受眾區分國內、國際兩類，并進一步劃分為確定型利益相關者、預期型利益相關者及潛在利益相關者三類，而在政府傳播過程中這三類受眾并非固定不變，其角色處于動態變化之中。(13)劉小燕、崔遠航：《論政府傳播的客體——“利益相關者”視角》，載《山西大學學報》(哲學社會科學版)，2012(4)。

基于對受眾(客體)的分類，也有不少學者嘗試深入探討政府傳播過程中政府與受眾的關系，對公眾的主觀能動性予以認可，認為公眾與政府之間并非簡單的被動接受者與主導傳播者的權力關系，在不同關系模型下，公眾甚至能夠掌握挑戰政府權威、迫使政府反饋的權力。較之21世紀初期的學者，不少學者更加強調政府傳播過程中公眾的強主觀能動性，認為在新媒體技術的輔助下，公眾不僅能夠對政府傳遞的信息進行自主反饋，甚至還能夠通過自設議題形成輿論，以促使政府采取特定措施或發布解釋性信息。(14)賈哲敏：《公眾與政府網絡傳播—回應的過程、策略與動因》,載《山西大學學報》(哲學社會科學版)，2016(5)；汪名鳴：《政府傳播與政府形象》,載《求索》，2006(7)；沈艷偉：《公共政策傳播中政府、媒體與公眾互動關系研究》，華東師范大學碩士論文，2018。如有學者分析了當前政府與公眾之間的五種“傳播—回應”模式及其后果，討論傳播過程中政府與公眾之間的權力關系構成(15)劉小燕：《政府傳播中的公眾意愿回應模式》,載《國際新聞界》，2011(11)；劉小燕：《政治傳播中的政府與公眾間距離研究》，北京，中國社會科學出版社，2016。筆者以中國政治傳播經驗為研究對象提出了政府—公眾距離模型。；還有學者分析了“政治闡釋”，認為公民對政治信息進行闡釋和解讀時固然受到意識形態、公共性和語義基礎等客觀影響，但也有其自身主體性的影響。(16)祖昊、荊學民：《政治傳播中“政治闡釋”之辯證》，載《青海社會科學》，2018(5)。還有學者在分析政府形象傳播時，認為這一完整過程有賴于政府—社會、政府—公眾之間的有效雙向互動。(17)劉小燕：《中國政府形象傳播目標模型》，載《中國青年政治學院學報》，2005(4)。

此方向研究已出現眾多理論探索，但仍有待更多案例檢驗。并且，既有研究更多將政府傳播客體限定于“公眾”，而較少注意對社會組織、其他國家政府等主體的分析。鑒于不同主體的傳播“權力”不同，不同政府傳播客體的表現方式、與政府之間的關系等，也不能套用政府—公眾的模式與經驗。此外，在明晰受眾內部差異化的情況下，仍少見傳播學視野下對公眾的構成特質、心理等分析，而這一視角對于勾勒政府傳播中受眾特點必不可少。

(二)傳播學視角下的研究重點：傳播渠道與內容

1.政府傳播渠道研究

整體而言，在以政府傳播渠道為主要研究對象的文獻中，傳播學的視角占據主流，主要集中在社交媒體、電子政務上，且基本側重討論在當前傳播環境下，社交媒體、電子政務等渠道如何輔助政府更好地開展對國內外公眾的信息(話語)傳播。如斯托伊利科維奇(Stojiljkovic)、塔格力柯茲(Tagliacozzo)、馬格尼(Magni)、黃河、王斌、金苗等討論了救災重建等不同情境下社交媒體的功能(18)Rita Linjuan Men,Aimei Yang,Baobao Song，& Spiro Kiousis.“Examining the Impact of Public Engagement and Presidential Leadership Communication on Social Media in China:Implications for Government-Public Relationship Cultivation”.International Journal of Staratgic Communication，2018,12(3)：252-268；Ana Stojiljkovic.“Government Communication:Cases and Challenges”.Information,Communication & Society,2017，20(12):1786-1787;SerenaTagliacozzo，& Michele Magni.“Government to Citizens (G2C) Communication and Use of Social Media in the Post-disaster Reconstruction Phase”.Environmental Hazards, 2018,17,(1):1-20；黃河主編：《政府新媒體傳播》，北京，光明日報出版社，2012；王斌：《政府傳播2.0:微博的應用歷程與發展理念》，載《對外傳播》，2011(4)；金苗、劉朝陽：《基于善治視角的國外社會化媒體政府傳播研究評析》，載《對外傳播》，2015(9)。，居恩(Jun)等分析了政府網站等電子政務的推廣及功效，認為其能夠有力提升政府與公眾信息溝通效果，增進政府與公眾之間互動。(19)Kyu-Nahm Jun,Feng Wang，&Dapeng Wang.“E-Government Use and Perceived Government Transparency and Service Capacity”.Public Performance & Management Review,38(1):125-151;Junhua Zhang.“Good Governance Through E-Governance? Assessing China’s E-Government Strategy”.Journal of E-Government,2006,2(4):39-71.程曼麗、周勇、尤曼斯(Youmans)、仰和、劉小燕、史安斌等關注“黨代表通道”、招聘會、新聞發布會、智庫等人際傳播、組織傳播渠道。(20)程曼麗：《十九大“黨代表通道”：政府傳播的創新形式》，載《現代傳播》，2018(1)；周勇：《十九大“黨代表通道”:政治傳播的語態創新》，載《現代傳播》(中國傳媒大學學報)，2018(1)；William Lafi Youmans.“How the Central Intelligence Agency Recruited Arab Detroit:Government Communication,Interpellation and Citizenship”.The Communication Review, 2017,20(1):26-49;仰和：《新聞發布制度與現代政府》,載《國際新聞界》，2004(3)；劉小燕：《論政府對外傳播中的“智庫”與“第二管道”》，載《國際新聞界》，2008(3)；史安斌：《微博時代政府新聞發布的理論探索、制度創新和角色重構》，載《全球傳媒評論》，2013(12)。這些研究更多將政府的對外信息傳播活動視為主要研究對象，并認為與傳統媒體渠道相較，人際傳播、組織傳播渠道對于提升政府公信力、增進政府與公眾溝通的作用同樣不容忽視。

盡管傳播學視角占據主流，這并不意味著其中毫無政治學視野的體現。如有不少研究探討基層政府與異見者之間的權力關系，認為微博等社交媒體在突發性社會事件中對政府合法性有雙刃劍效果，社交媒體能夠擴大抗議者、反對者的聲音，可能挑戰基層政府的權威性。在政治學視野下將政府施政行為視為政府傳播活動的一部分(21)Jingrong Tong，& Landong Zuo.“Weibo Communication and Government Legitimacy in China:A Computer-assisted Analysis of Weibo Messages on Two ‘Mass Incidents’”.Information,Communication & Society,2014，17(1)：66-85 ；王勇：《論新媒介環境下的政府公共傳播》,載《昆明理工大學學報》(社會科學版)， 2010(6)。；也有部分學者，如劉小燕、韓召穎、仇朝兵、鐘新等，將軍事交流、經濟談判、孔子學院、民間交流等外交(或公共外交)行為，以及微博等新媒體渠道視為政府傳播渠道加以研究(22)劉小燕：《政府對外傳播載體解析》，載《國際新聞界》，2009(9)；韓召穎：《美國公眾外交與美國對外政策》,載《太平洋學報》，2001(4)；韓召穎：《公眾外交:美國對外政策的重要工具》，載《南開學報》，2001(6)；仇朝兵：《“9·11”之后美國對穆斯林世界的公眾外交》,載《哈爾濱工業大學學報》(社會科學版)，2006(2)；鐘新、陸佳怡：《公共外交2.0:美國駐華使館微博博客研究》,載《國際新聞界》，2011(12)；黃超：《微博外交理念及實踐策略》，北京，中國傳媒大學出版社，2014；鐘新：《新公共外交：軟實力視野下的全民外交》,載《現代傳播》，2011(8)。，并同更多公共外交領域的學者一樣，認為此類渠道對一國政府外交目標或國際公信力的增進有重要影響(23)趙可金：《公共外交的理論與實踐》，上海，上海辭書出版社，2007；唐小松、王義桅：《試析美國公共外交及其局限》，載《現代國際關系》，2003(5)；齊前進：《公眾外交：政府決策與公眾參與》，載《世界知識》，2003(15)；廖宏斌：《我國公共外交的發展現狀及對策分析》，載《四川大學學報》(哲學社會科學版)，2007(5)；曲星：《公共外交的經典含義與中國特色》，載《國際問題研究》，2010(6)；鄭華：《新公共外交內涵對中國公共外交的啟示》，載《世界經濟與政治》，2011(4)；莫盛凱：《中國公共外交之理論與實踐芻議》，載《外交評論》(外交學院學報)，2013(4)；周鑫宇：《公共外交的“高政治”探討:權力運用與利益維護》，載《世界經濟與政治》，2015(2)；田立加、高英彤：《中國公共外交中多元行為體互動機制構建研究》，載《理論月刊》，2019(5)。。

無論傳播學還是政治學的研究視角，對黨際溝通、政府官方文件、政府機構內部上傳下達渠道、政府具體政策的實施過程(如社會動員等)等其他政府施政渠道的研究仍然少見。并且，在傳播學視野下開展的研究多借由案例分析、通過發放問卷的方式討論新媒體如何有力促進了政府傳播效果，但對于新媒體渠道如何被采用及其發揮作用的受限因素等討論較為有限。尤其在當下輿論環境中，多元傳播主體共存于同一新媒體平臺、網絡謠言極易滋生的情況下，仍然有必要討論在政府實現其傳播目標的過程中，新媒體平臺所帶來的優勢大小。

2.政府傳播內容研究

傳播學視野下多見政府形象(傳播)研究，討論信息(話語)傳播的有效策略。近年來此類研究專著、論文頗豐，限于篇幅，本文難以一一論及，整體而言，其大多將之視為政府傳播的分支領域，即政府傳播中的政府形象傳播(進一步擴展到國家形象傳播)或政府對外傳播，多以作者各自的理解闡釋中國政府(國家)形象傳播、政府對外傳播的主體、客體、內容、通道、策略等，以及傳者與受者的溝通互動模式等；或從主體、渠道、內容等傳播要素展開分析，或以具體的政府部門為案例展開研究，從而探討政府形象如何形成、如何構建，或政府的對外傳播活動應如何開展才能更為有效。(24)從“政府形象”角度闡釋的，如趙勁夫主編：《市場經濟中的政府形象》，北京，中共中央黨校出版社，1996；徐家良：《政府形象與戰略》，杭州，杭州出版社，1996；胡寧生主編：《中國政府形象戰略》(上、下)，北京，中共中央黨校出版社，1998；龍永樞、楊偉光主編：《領導者媒介形象設計》，北京，社會科學文獻出版社，1997；曹隨、陸奇主編：《政府機關形象設計與形象管理》，北京，經濟管理出版社，2002；顏如春編：《現代政府形象管理》，成都，四川大學出版社，2004；劉小燕：《中國政府形象傳播》，太原，山西人民出版社，2005；彭偉步：《信息時代政府形象傳播》，北京，社會科學文獻出版社，2005；劉繼南、何輝等：《鏡像中國：世界主流媒體中的中國形象》，北京，中國傳媒大學出版社，2006；張昆：《國家形象傳播》，上海，復旦大學出版社，2005；徐波：《跨文化溝通國家形象的有效傳播》，上海，復旦大學出版社，2018；中國外文局：《國家形象傳播研究論叢》，北京，外文出版社，2008。

傳播學視域下還有部分學者關注政府政策、法規的傳播問題。(25)郎勁松、樊攀：《政府認同差異化:對農政策傳播的新困境——基于湖北省S市實地調研的研究》，載《現代傳播》(中國傳媒大學學報)，2016(1)；曾潤喜、劉瓊：《政策傳播與政策變遷的關系——基于“農民工”公共議題的實證考察》，載《北京理工大學學報》(社會科學版)，2017(2)；賀霞：《社會認知對“精準扶貧”政策傳播的影響》，載《科技傳播》，2018(20)；劉小燕、李泓江：《建國70年中國生育政策傳播模式演變考察》，載《北京大學學報》(哲學社會科學版)，2019(5)。其研究重點多呈現為三類：一是基于對具體某類或某一政策傳播效果的考察，討論影響其傳播效果的因素，如傳播對象的自身特點、媒介的議題建構功能、政府與媒體公眾之間的關系等；二是更宏觀地描述當前政策法規傳播環境、輿情生成特點及面臨的挑戰，以提供更好實現傳播效果的對策建議；三是基于對某一特定政策傳播模式變革的考察。相較后二者，前者數量更多，并且多數以問卷、田野調查、深度訪談等方法展開實證研究，注重討論政策法規這一內容在媒體、公眾中的反饋情況。

政治學視野下對政府傳播內容的研究數量較為有限，主要體現為公共外交視域下的討論，探討一國政府借由公共外交渠道所傳播的內容特征以及能夠更好實現公共外交目標的內容策略。(26)早期代表性研究如趙啟正：《向世界說明中國》，北京，新世界出版社，2005；趙鴻燕：《政府記者招待會——歷史、功能與問答策略》，北京，中國傳媒大學出版社，2007；王莉麗：《公共外交：多元理論與輿論戰略研究》，北京，中國社會科學出版社，2018；陳先紅：《運用公眾外交塑造“文化中國”國家形象》，載《國際新聞界》，2008(11)；趙鴻燕、侯玉琨：《韓國對華“新公共外交”框架》，載《國際新聞界》，2014(10)；趙鴻燕、戴長征：《美國公共外交的傳播瓶頸及其啟示》，載《現代國際關系》,2013(1)；趙鴻燕、何苗：《外國駐華使館“微博外交”及其啟示》，載《現代國際關系》,2013(8)，等等。此外，還有一類研究典型表現為對政治話語(如宣傳標語等)(27)Falk Hartig.“Political Slogans as Instruments of International Government Communication ——The Case of China”. Journal of International Communication,2018,24(1):115-137；李萍：《網絡話語體系構建與政府傳播實效性研究》，載《湖北經濟學院學報》(人文社會科學版)，2016(8)；于運全：《中國夢的國際傳播》，載《公共外交季刊》，2014(1)；于運全：《中國政治傳播話語創新的機遇與挑戰》，載中國傳媒大學文法學部：《中國政治傳播研究(第I輯)——基礎與拓展》,北京，中國傳媒大學出版社，2015；還有張志洲、馬勝榮、王秋彬、鐘新、趙明昊、趙磊、余萬里、王文的相關論述。、社會動員(28)侯松濤：《抗美援朝運動中的社會動員》，中共中央黨校博士論文，2006。、政治理念(29)荊學民、于淑婧：《關于民主傳播的理論探索》，載《政治學研究》，2016(3)。的探討，即政府的施政行為被視為重要的研究對象。值得注意的是，恰是在政府形象傳播研究這一領域，部分研究者嘗試從政治學的視野加以探討，相對于傳播學認為政府形象由政府通過大眾傳播途徑發布的信息及其傳播效果構成，政治學視野更傾向于從政府施政行為、政府公共管理實踐角度分析政府形象的形成，大眾傳播渠道發布的信息內容僅是構成政府形象的一部分。(30)李永剛：《政府形象建設的政治學思考》，載《南京社會科學》,1999(5)；袁曙宏：《政府形象論綱》，載《國家行政學院學報》， 2000(3)；劉小燕：《政府形象傳播的本質內涵》，載《國際新聞界》，2003(6)；劉小燕：《政府形象傳播系統結構解析》，載《新聞大學》，2005(1)；查春燕、崔松虎：《政府形象塑造中的CIS理論價值分析》，載《南北橋》(人文社會科學學刊)，2010(2)，以及不同作者近年各自推出的新媒體時代政府形象傳播研究等。這一研究取向再次印證了對于“政府傳播”概念的學科“分歧點”，即政府的施政行為是否應被視為政府傳播活動予以闡釋。

整體來看，在以政府傳播內容為主要研究對象的文獻中，傳播學占據大半江山，或單純從公眾反饋、媒體報道評估政府形象和政策法規傳播效果，或闡述政府執政理念的內涵及傳播意義，呈現出對策研究的導向。但此類研究中極少見如系統性分析政府傳播內容的生產、傳播與反饋過程，以及在這一過程中不同參與主體的關系及其如何互動，致使所提出對策有一定的局限性；并且，作為政策法規制定者的政府往往被視為內部統一的單一行為主體存在，政治學視野下不同層級政府的權力差異及其在政策法規施行中獲得的不同反饋等問題，則很少被論及。政治學視域下，也仍有待更多研究者具體分析特定政府施政行為的組織、開展與傳播效果，能夠從各層級政府權力關系與實踐角度剖析政府形象塑造問題。(31)此類研究如侯松濤：《抗美援朝運動中的社會動員》，中共中央黨校博士論文，2006。但此類角度文獻數量有限。

(三)學科視野分歧的延伸：政府傳播效果研究

多數研究中，政府傳播效果并非是單獨的研究對象，往往被嵌入對傳播主體、傳播渠道、受眾(政府—公眾關系)等傳播要素的研究，且在政府傳播效果良好與否的問題上往往彼此矛盾，在何種因素影響傳播效果這一問題上各執一詞。比如從影響傳播效果的因素與提升策略出發予以論述，有學者分析社交媒體和電子政務等渠道帶來的正面效果(32)徐虹：《如何在電視政治傳播中說服受眾》，載《現代傳播》，2004(6)；劉曉麗：《社會主義主流政治價值網絡傳播研究》，中共中央黨校博士論文，2018。；也有學者從政府—公眾關系角度梳理網絡時代政府與公眾的信息傳播博弈過程(33)姜飛、侯鍔：《政務微博中傳播權力和傳播信用的博弈》，載《現代傳播》，2018(2)；李淑芳：《全媒體時代政府傳播的新變局》，載《現代傳播》，2016(3)。，判定這一博弈引發了政府公信力危機，傳播效果(“傳播力”(34)吳獻舉：《新中國成立以來我國政府傳播力的發展變化及演變邏輯》，載《學術論壇》，2013(5)。)與之前相較大幅縮減；還有學者比較分析不同層級政府部門在傳播政務信息與施政過程中，對公眾的影響力差異。有部分研究者嘗試論述政府傳播效果評估問題，但此類研究多為宏觀演繹性分析，僅有少量嘗試結合問卷調查、訪談與輿情分析等方式予以具體評估，并基于此提出提升傳播效果的策略。(35)劉小燕、李慧娟等：《鄉村傳播基礎結構、政治信任與政治參與的實證研究》，載《國際新聞界》，2014(7)；陳思凱：《融媒體時代政治傳播效果研究》，武漢大學碩士論文，2017。

這樣結論彼此矛盾的現狀再次凸顯學科分野在這一領域的投射：一是影響政府傳播效果的要素尚無共識。盡管傳播效果在多數研究中是普遍存在的議題，但往往各自依附于研究主題(如傳播渠道、傳播主體、受眾等)。由于政治學與傳播學的學科分野，致使學者未能準確定位影響政府傳播效果的要素，更遑論對這些要素如何發揮作用以及如何互相作用或者博弈的分析。二是對政府傳播效果的評估仍缺乏科學合理有效的評估體系。從政治學與傳播學視野對“政府傳播”概念界定已有明顯差異，而在評估政府傳播效果時也秉持不同標準、注重不同要素。因此，即使將二者視角融合，嘗試從宏觀至微觀、從中央政府至普通民眾、從政府形象到政府執政力等綜合考察，也難以厘清在這一傳播過程中各要素的正負面影響及影響力權重。

三、政府傳播研究的未來取向

總之，政府傳播作為政治學與傳播學交叉之處的研究領域，當前國內學者基本采用特定學科視野分析政府傳播中的具體面向，從而帶來了從概念范疇到研究側重點的諸多分歧，呈現如下特點：當前國內政府傳播研究仍多截面分析、少歷時比較；多國內傳播研究、少國際范圍傳播研究；多傳播單要素分析、少傳播系統性討論；多話語性信息研究、少施政性信息研究。筆者認為，諸多研究盲點或空白的存在，在一定程度上恰恰由于在當前政府傳播研究領域，仍存在明確的政治學、傳播學分野，在概念界定上仍將之限定于兩大學科交叉重疊之處，即話語信息、在國境范圍內傳播活動。相應而言，在研究對象的選擇上，也呈現出明確的學科偏好，其詮釋論證也往往集中于一個或少數幾個要素或部分。因此，恰是在學科分野之下，存在諸多 “有待深入探討、甚至未能注意”的問題，而其解決之道，需要真正融合兩大學科視野，將政府傳播視為動態“體系”的過程展開分析。應特別注意以下問題：

第一，非傳統媒體、非社交媒體等傳播渠道的研究有待加強。如對海外民間交流、文化出版等政府外部傳播渠道、政策制定中的內部組織溝通制度等政府內部傳播渠道以及社會動員、城建拆遷的實施等政府具體行政行為，都較少論及。此類研究雖可散見于政府對外傳播、政府公共管理研究中，但多被剔除在政府傳播范圍之外。現有研究難以回答下述問題：除了政府議程、公共政策等能夠直接在媒體平臺上予以顯現的政務信息之外，政府的施政行為(如黨際交往、行政立法司法過程)、政府的執政理念和價值觀等同樣被民眾所認知并能夠影響政府的公信力、認同度等信息如何被傳達并發生作用？政府自有媒體、政府發言人以及專家學者對特定政策、特定政府施政行為的詮釋解讀如何作用于民眾、是否會進一步影響政府本身的政策與施政？此外，在眾多研究分析政府對新媒體的運用如何增強其傳播力時，對于政府為何決定采用某種新媒體手段開展傳播活動、或采用某種新技術的決策過程等，同樣存在研究不足的情況。

第二，傳播內容研究欠缺政治學視野。在以政府傳播內容為重點展開分析時，欠缺將政府內部層級結構、組織程序等納入內容生產傳播環節，而僅將政府主體視為鐵板一塊。鑒于政府本身內部存在不同層級和部門，傳播內容的出臺乃至傳播過程既有制度法規與組織程序(如發文的順序、重大主題宣傳方向的要求等)的影響，也有個人化因素的作用(如政策執行者、政府部門新媒體賬號運營者等)，若將上述因素拋之不顧、僅討論某一傳播內容在媒體和公眾中的反饋，那么在分析影響傳播效果的因素時難免有所不足。

第三，缺乏對政府傳播過程國內外信息互動情況的研究。當前研究中，政府在國境內傳播活動與政府在國境外的傳播活動往往被割裂，且后者甚至被排除在“政府傳播”研究領域之外。而這樣的研究取向忽視了當前傳播環境中信息跨國界流動這一基本前提下，政府所傳播的施政信息(如“一帶一路”倡議等國際作為)與話語信息(如“奮斗百年路，啟航新征程”大型主題采訪活動)同時傳播至國內外、且國內外媒體和公眾的反饋互相作用乃至再次對政府決策以及政府傳播決策產生影響的情況。

第四，缺乏對政府傳播受眾個體特征和非公民受眾的討論。在對公眾個體展開的分析中，雖有問卷調查后的整體特點總結與描述，但對公眾的心理動因、文化背景等深層因素討論甚少。此外，當前多數研究將政府傳播客體定位為國內民眾個體，僅在政府對外傳播研究時會將他國政府、他國公眾視為研究對象。但社會團體、國際組織、研究機構等非公民的受眾研究仍然少見。

第五，缺乏具有規律性或者說普適性的效果評估研究。在論及社交媒體的使用對政府傳播的影響時常見彼此矛盾的結論，在評估時也僅考慮公眾和媒體的反饋，卻難以將政府內部的決策效率納入其中；更多是截面性統計與調查，而少見對某類具體政策或具體話語的長期考察。

并且，在學科“各自為政”的情況下，也相應出現了研究要素彼此獨立的情況，而未能將政府傳播過程視為“做”“說”合一、“內”“外”統籌、體系化過程。無論是突發事件應急處置中的政府傳播，還是日常內外形象“自塑”的政府傳播，抑或利用電子政務等渠道向公眾傳達解釋政策制度和理念的政府傳播，乃至基層政府內部的政策擬定和理論學習等組織性政府傳播，都并非相互割裂、獨立存在的，尤其在當前信息傳播環境中，若單純以其中一兩項為代表觀察政府傳播難免有管中窺豹之嫌。

我們認為，有必要意識到政府作為社會結構中的特殊行為體，其傳播行為并非零散、個體性存在，而多是有組織、有計劃甚至有制度規章予以確認的行為；其傳播活動(包括對內、對外及政府內部)不可等同于傳統的大眾傳播、普通機構或社會團體的組織傳播、政治精英和媒體公眾進行的政治傳播，亦不能僅僅局限于文字、圖片等音視頻等政務信息的傳播，還應將其施政行為、執政理念等傳播納入其中；更需將之視為持續、動態、互動性的傳播過程，而非短期、固定、單向的傳播過程；不僅是政府對其傳達信息內容的解釋，更是該過程中其他行為主體對這一解釋的理解與再生產，以及對政府原初解釋的影響；不僅是傳播過程中涉及的主體、渠道等要素，更需關注其制度人事等保障要素。從本質上說，政府傳播是政府議程 ( 或公共政策) 、政府施政行為等內政外交之信息和價值觀的擴散、接收、交互、認同、內化等有機系統的運作過程。

對政府傳播的研究有必要從“體系”的角度予以展開。充分融合政治學與傳播學的視角，立體、綜合、歷時地考察政府傳播整體情況，分析其中各個行為主體的角色和彼此關系，傳播過程及其效果，將之視為有制度人事保障下的系統性過程；在進行具體個案性分析或對其中某一要素展開討論時，同樣在“體系”框架進行；并且也應考量這一系統的歷史變遷，觀察其傳承與變革，剖析其背后原因，等等。

政府傳播研究方興未艾，諸多議題有待討論，鑒于當前學科分野之下研究中的諸多分歧、爭端與空白，“政府傳播體系”視角或許是路徑選擇之一。