財政權力配置對地方舉債的影響研究①

呂冰洋 毛 捷 劉 潘

一、引言

中國經濟增長本質上是一個政治經濟學問題。世界上實施市場經濟體制的國家很多，但是經濟能夠保持長期持續增長的國家卻不多。學術界往往將中國的成功經驗歸因于財政聯邦主義、晉升錦標賽、地方官員任期和異地交流、分權式威權制等制度安排。(1)Y.Qian,and B.R.Weingast.“Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives”.Journal of Economic Perspectives，1991，11(4)：83-92；周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，載《經濟研究》，2007(5)；張軍、高遠：《官員任期、異地交流與經濟增長——來自省級經驗的證據》，載《經濟研究》，2007(11)；C.Xu.“The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”.Journal of Economic Literature，2011，49(4)：1076-1151.但是，對政府行政權力的配置是如何影響經濟行為的問題，卻一直缺乏較深入的研究，這其中既有數據缺乏的原因，也有欠缺一個好的觀察視角的原因。

財政是觀察政治與經濟聯系的一個非常好的切入點。在經濟社會發展實踐中，“財”與“政”不分家，財政問題不僅僅是經濟問題，更多地也是政治問題。財政權力可以分為決策權、征稅權、支出權和監督權(2)全承相、吳彩虹：《政府財政權及其控制》，1-3頁，長沙，湖南人民出版社，2011；呂冰洋：《現代政府間財政關系的構建》，載《中國人民大學學報》，2014(5)。，而權力間的配置會極大地影響政府經濟行為。改革開放以來，中國地方政府展現出發展型政府的典型特征(3)張曉晶、劉學良、王佳：《債務高企、風險集聚與體制變革——對發展型政府的反思與超越》，載《經濟研究》，2019(6)。，而發展型政府需要靈活的財政制度和較大的財政自主權，以使得他們能夠因地制宜地解決其面對的經濟問題。此時，對地方政府來說，財政權力如何配置就是一個影響其經濟行為的非常重要的制度變量。

中國財政體制在1994年分稅制改革后有一個巨大改變，即分稅制改革使得政府財政長期處于緊運行狀態：所有省份財政收入低于財政支出，都需要中央政府轉移支付才能彌補財政缺口。在此背景下，地方政府非常有動力通過財政權力配置來突破制度約束。財政權力中，財政決策權集中在地方黨委和政府，監督權集中在地方人民代表大會(以下簡稱地方人大)，決策權和監督權的分設有利于財政規范運行。但是不容否認的是，適度統籌財政監督和決策權力會增加地方政府財政主動性，可為地方發展爭取多樣化的財政資金來源，其中爭取地方公共債務資金就是典型的例子。

地方公共債務治理是我國面臨的重大課題，就地方債治理而言，影響它的主要是決策權和監督權，決策權歸于作為地方“一把手”的黨委書記，監督權則對應地方人大。決策權決定債務規模和形式，監督權約束著債務決策是否能實現。從法律規定上看，地方融資平臺(亦稱為城投平臺)有息債務(以下簡稱城投債務)屬于非正式財政，它對緩解地方財政壓力、實現地方發展目標起到非常重要的作用。城投債務的發行(規模、流程、類型等)、資金使用、債務償還、風險管理及監督等都與地方公共決策相伴相生，也就是說，城投債務問題與地方人大的預算監督權、地方黨委的公共決策權密切相關，其背后是地方政治實踐問題。就政治實踐而言，2000年后有一個典型的政治現象，即黨委書記兼任人大常委會主任，地方兼任制度聯結了地方黨委和地方人大兩大重要政治權力，在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下發揮著重要作用，它統籌了財政決策權和監督權，勢必對城投債務有著重要影響。

基于此，本文從政治實踐角度研究統籌財政權力對城投債務的影響。具體地，我們通過中國地方政治實踐中一個重要制度事實——兼任制度(4)本文其余部分的兼任制度均指我國政治實踐中黨委書記兼任人大常委會主任這一制度模式。，解釋地方黨委部門和權力機關的政治權力關系，以此討論發展型政府下這一制度與城投債務的關系。這為解釋中國經濟增長進程中政治權力配置與經濟表現的關系提供一個非常好的觀察視角，同時也有助于探尋地方公共債務增長的制度原因。

二、文獻綜述

已有文獻對地方公共債務增長原因的研究主要集中于財政和金融層面。財政制度主要從財政分權(主要是收入分權)的角度研究，但理論和實證上均沒有得到一致結論。國外研究形成以下幾類觀點：一類觀點認為收入分權能使地方政府擁有更大的稅收自主權，進而硬化政府預算約束，減少財政赤字(5)T.Baskaran.“On the Link between Fiscal Decentralization and Public Debt in OECD Countries”.Public Choice， 2010，145(3)：351-378；L.Eyraud,and L.Lusinyan.“Vertical Fiscal Imbalances and Fiscal Performance in Advanced Economies”.Journal of Monetary Economic，2013，60(5)：571-587；Z.Asatryan,L.P.Feld,and B.Geys.“Partial Fiscal Decentralization and Sub-national Government Fiscal Discipline:Empirical Evidence from OECD Countries”.Public Choice，2015，163(3)：307-320.；另一類觀點認為財政分權增加地方政府融資壓力，導致舉債規模擴大(6)L.R.de Mello Jr.“Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations:A Cross-country Analysis”.World Development，2000，28(2)：365-380；M.Freitag，and A.Vatter.“Decentralization and Fiscal Discipline in Sub-national Governments:Evidence from the Swiss Federal System”.Publius:The Journal of Federalism，2008，38(2)：272-294.；第三類觀點認為財政分權對政府債務的影響是不確定的，因國家體制不同而具有差異性(7)L.Horváthová，J.Horváth,and V.Gazda.“Fiscal Decentralization and Public Debt in the European Union”.Lex Localis，2012，10(3)：265-276；D.Foremny.“Sub-national Deficits in European Countries：The Impact of Fiscal Rules and Tax Autonomy”.European Journal of Political Economy，2014，34(1)：86-110.，同時也可能存在非線性影響(8)T.Baskaran.“Tax Decentralization and Public Deficits in OECD Countries”.Publius:The Journal of Federalism，2012，42(4)：688-707.。國內研究重點關注政府間財政關系的影響，主要觀點認為不合理的央地財政關系(包括事權劃分不合理、預算軟約束和隱性擔保等)導致地方公共債務規模持續增長。(9)龔強、王俊、 賈坤：《財政分權視角下的地方政府債務研究：一個綜述》，載《經濟研究》，2011(7)；陳志勇、陳思霞：《制度環境、地方政府投資沖動與財政預算軟約束》，載《經濟研究》，2014(5)；姜子葉、胡育蓉：《財政分權、預算軟約束與地方政府債務》，載《金融研究》，2016(2)；馬文濤、馬草原：《政府擔保的介入、穩增長的約束與地方政府債務的膨脹陷阱》，載《經濟研究》，2018(5)。

對金融制度的研究側重于金融分權的視角，金融分權對地方公共債務的影響具有鮮明的中國特色，主要原因在于中國地方政府對地方金融資源具有很強的控制能力以及銀行系統對地方公共債務的金融支持。金融分權對地方公共債務增長的影響機制是直觀的、清晰的，因此大多數研究通過政策討論和實證分析，研究金融分權及其導致的金融環境變化對地方公共債務增長的影響(10)潘俊、王亮亮、沈曉峰：《金融生態環境與地方政府債務融資成本——基于省級城投債數據的實證檢驗》，載《會計研究》，2015(6)；何德旭、苗文龍：《財政分權是否影響金融分權——基于省際分權數據空間效應的比較分析》，載《經濟研究》，2016(2)；伏潤民、繆小林、高躍光：《地方政府債務風險對金融系統的空間外溢效應》，載《財貿經濟》，2017(9)。，也有部分研究將財政制度與金融分權制度結合，討論二者對地方公共債務的影響(11)陳寶東、鄧曉蘭：《財政分權、金融分權與地方政府債務增長》，載《財政研究》，2017(5)；毛捷、劉潘、呂冰洋：《地方公共債務增長的制度基礎——兼顧財政和金融的視角》，載《中國社會科學》，2019(9)。。國外研究也有相似發現，金融環境寬松會顯著提高政府債務水平，反之 (例如金融壓制等)則會抑制政府債務規模。(12)M.Azzimonti,E.de Francisco,and V.Quadrini.“Financial Globalization,Inequality,and the Rising Public Debt”.American Economic Review，2014，104(8)：2267-2302；L.Agnello,and R.M.Sousa.“Can Re-regulation of the Financial Sector Strike Back Public Debt?”.Economic Modelling，2015，51(1)：159-171.

總結現有文獻可以發現，大量研究將分析地方公共債務增長的制度基礎集中于財政制度和金融制度，從地方政治制度角度的分析較少。國內部分研究對地方公共債務增長的政治制度基礎進行了討論，不過都從地方官員晉升考核角度展開(13)郭玉清、孫希芳、何楊：《地方財政杠桿的激勵機制、增長績效與調整取向研究》，載《經濟研究》，2017(6)；賈俊雪、張曉穎、寧靜：《多維晉升激勵對地方政府舉債行為的影響》，載《中國工業經濟》，2017(7)。，尚沒有文獻對我國地方政治實踐與公共債務的關系進行分析。其中的原因可能在于地方政治權力難以找到合適的量化指標，有學者在討論中國黨政關系時提出了部分量化指標(14)李飛躍、張冬、劉明興：《實際政治權力結構與地方經濟增長：中國革命戰爭的長期影響》，載《經濟研究》，2014(12)；周雪光等：《黨政關系：一個人事制度視角與經驗證據》，載《社會》，2020(2)。，但是未涉及黨委和地方人大的關系；同時，較為準確的地方公共債務數據也難以獲得。因此，在國家治理現代化的大背景下，有必要更深入地研究政治制度對地方公共債務這一綜合性問題的影響。

本文基于兼任制度這一具有中國特色的政治制度實踐，在發展型政府框架下研究其對城投債務的影響。本文的主要發現是，兼任制度通過增強資源動員組織能力，進而對城投債務整體規模和結構產生影響，總體上兼任制度與城投債務規模具有正向關系。

三、制度背景與理論分析

(一)制度背景：地方政治實踐中黨委書記兼任人大常委會主任(15)本文的討論基于地級市層面展開，即討論地級市黨委書記兼任市人大常委會主任這一制度安排。的事實

人民代表大會制度是中國的根本政治制度，自新中國成立至今已經發展了70多年，其中地方人大常委會制度的建立及其不斷發展是中國人民代表大會制度的一個重要成就。(16)席文啟：《人民代表大會制度60年：歷史經驗與未來發展》，載《新視野》，2014(4)。在中國共產黨的領導下，地方人大作為我國地方立法機關，在地方經濟社會發展過程中扮演著重要角色。法律層面上，我國憲法以及地方組織法等明確賦予了地方人大立法、監督、決定以及任免四項重要職權。其中，地方人大的一個重要職責是預算監督，伴隨著2014年修訂的《中華人民共和國預算法》(以下簡稱新《預算法》)的實施，人大預算監督由原來的程序性監督邁向實質性監督(17)林慕華、馬駿：《中國地方人民代表大會預算監督研究》，載《中國社會科學》，2012(6)。，在全口徑預算管理、預算公開、債務風險化解以及審查制度等方面步入了新的發展階段，人大對于國家“錢袋子”權力的履行越來越有效。(18)許聰：《省級人大預算監督權力考察——以30個地方預算監督條例(決定)為基礎》，載《財政研究》，2018(10)。

地方人大在預算監督上發揮著重要作用，作為其常設機關的領導——常務委員會主任，對預算監督的實際效果有重要影響，地方政治實踐中黨委書記兼任人大常委會主任的重要事實值得關注。

自市縣人大制度建立以后，我國各地區普遍實行黨委書記與人大常委會主任分設模式。相關法律沒有對省以下的人大常委會主任任職作特別規定和說明，從文件規定上看，地級市黨委書記兼任人大常委會主任這一制度安排出現在各省省委書記的兼任之后。(19)對省級兼任進行規定的文本最早出現在1992年，網上公開資料顯示，地級市兼任制度的相關說明最早為2003年12月10日《中共甘肅省委關于進一步加強人大工作的意見》。黨委書記兼任人大常委會主任始于1992年中央在有關省區市選舉的文件中明確提出“如果沒有合適的人選，可以提名當地省委書記作為人大主任的候選人”的要求。而2002年開始的地方換屆選舉中，中央統一要求，省委書記除非兼任政治局委員，一般應被推薦為本省人大常委會主任的候選人。在之后的五年中，黨委書記兼任人大常委會主任的現象逐漸增多(20)自中共十六大以來，實行省級黨委書記兼任人大常委會主任的模式固定下來。截至2021年6月，中國31省區市(港澳臺除外)除4個直轄市(北京、天津、上海、重慶)、廣東省以及新疆維吾爾自治區、西藏自治區實行分任以外，其他24個省、自治區均實行省委書記與省人大常委會主任兼任制度。，并從省一級向市縣一級延伸。2004年9月，黨的十六屆四中全會明確提出“適當擴大黨政領導成員交叉任職，減少領導職數”的領導機構改革新要求，為地方黨委書記兼任人大常委會主任(下文統稱為兼任制度)提供了進一步的政策支持。(21)張書林：《地方黨委書記與人大主任應兼職還是分設》，載《中國黨政干部論壇》，2013(6)；魏姝：《從組織滲透到多元化策略：執政黨對人大的領導與控制方法研究》，載《江蘇行政學院學報》，2015(4)。

從數量上看，全國實行兼任制度的地級市(2017年為97個)占所有地級市比例在30%～45%，是我國地方政治實踐中一個不可忽視的重要事實。同時，經濟發展程度較低地區實行兼任制度的地級市數量一直多于經濟發展程度較高地區，這傳達出一個信號：經濟發展較為落后地區實行兼任制度的可能性更大。在我國發展型政府的體制下，兼任這項制度安排遵循著一定的內在邏輯，同時也必然會對地方經濟社會發展產生影響。

(二)理論分析

兼任制度存在于經濟社會發展的實踐中，需要從發展型地方政府框架去理解(22)兼任制度是中國地方政治制度的一個重要事實，其形成原因是多方面的，比如人事安排、調動地方發展積極性以及歷史因素等。本文從地方統籌發展角度進行剖析，只討論兼任制度的經濟意義。，在地級市層面尤為重要。省級兼任制度主要突出政治作用，而地級市更強調經濟意義，即地方政府通過兼任制度充分發揮地方積極性，以實現地方治理的目標。

發展型地方政府基于地方經濟發展的目標，需要提高自身資源動員能力，充分調動地方綜合資源以籌集經濟發展建設資金，從而促進地方發展。其中，統籌財政權力是最重要的環節，地方市委書記作為地方“一把手”，擁有地方財政決策權，地方人大則是地方財政的監督者。地方兼任制度兼顧了地方黨委和人大兩大政治權力，能夠發揮地方統籌財政的主動性，為提高地方資源動員能力提供制度環境，對城投債務有著重要影響。接下來重點分析其中的機制。

第一，兼任制度統籌了地方財政決策權和監督權，提升了地方資源組織動員能力。(23)感謝審稿專家的意見。理論上，兼任制度既可以通過提升地方資源組織動員能力，進而提高地方債務水平；又可能使得權力未得到有效約束，從而導致地方債務擴張。為了排除第二種可能性，我們使用政府審計查出問題金額占比(政府審計查出問題金額與一般公共預算收入的比值)作為政治權力約束的代理指標，進而通過引入其與兼任制度的交互項以及中介效應進行檢驗，結果顯示，“兼任制度→權力約束失效→債務規模擴張”這一邏輯不成立。城投債務聯結著地方財政資源和金融資源，其本質是非正式財政資金，即地方政府為實現經濟社會發展目標而進行的債務融資，其規模大小與地方綜合資源以及發展目標息息相關。一方面，地方綜合資源有限(主要是財政、金融資源)，地方發展過程中受資源約束，地方政府通過公共債務融資；另一方面，面臨增長壓力，即上級政府的目標激勵不斷加碼(24)周黎安、劉沖、厲行、翁翕：《“層層加碼”與官員激勵》，載《世界經濟文匯》，2015(11)。，地方政府借助公共債務融資以完成來自上級政府的目標。兼任制度下黨委書記和人大常委會主任集為一人，可以有效避免黨政部門與地方人大的信息不對稱(25)周雪光等：《黨政關系：一個人事制度視角與經驗證據》，載《社會》，2020(2)。，統籌了地方財政決策權和監督權，進一步提高地方公共決策的效率。其直接影響是地方資源組織動員能力增強，進而緩解資源約束和應對來自上級政府增長壓力的能力進一步提升。由此看來，資源組織動員能力是發展型地方政府促進地方發展的重要工具，兼任制度增強了地方政府資源組織動員能力，因此，面對增長壓力或資源約束，采取兼任制度的地區能夠憑借更強的資源組織動員能力來舒緩壓力或緩解約束以促進經濟社會發展，其結果就是更多地舉債。

第二，城投債務可以分為城投債和非標債務兩大類，兼任制度對兩類債務的影響效果有差別。結合我國現實，城投債務可進一步區分為城投債和非標債務。其中，城投債(企業債、中期票據、定向工具和短期融資券等)的融資主體主要是信用資質較好的大中型融資平臺。這類平臺公司憑借自身信用資質能夠在金融市場上籌集資金，對政府信用依賴程度低。同時，城投債市場化操作程度很高，發行過程透明度很高，發行過程受多層次法規和管理辦法的約束，發行條件相對嚴苛，縱使地方統籌了財政決策權和監督權，違反市場化準則和相關政策規定的可能性也較低。因此，兼任制度對其影響甚微。與之不同，非標債務(26)需要說明的是Wind數據庫中沒有詳細的非標債務數據，但是可以通過總體有息債務減去城投債部分得到非標債務的債務余額數據。主要是以銀行、信托、基金/資管和租賃等為通道的債務融資，資質較差的偏小型融資平臺對其依賴程度較高；其管理過程相對不透明，可能隱藏合規隱患，債權債務結構不清晰，難以對應到原始項目。與信用市場中的城投債不同，融資平臺非標債務更多借助于政府信用運行，即政信項目。如內蒙古科爾沁城市建設投資集團有限公司的“聯儲證券—政融1號集合資產管理計劃”和多倫春暉城市投資有限責任公司的“中江信托金馬508號集合資金信托計劃”分別有內蒙古科爾沁地區財政局和多倫縣政府的承諾擔保。這說明，在發展型政府驅動下，地方政府傾向于借助融資平臺發行非標債務，從而為地方發展籌集資金。總體上看，雖然非標債務的融資成本較高，但因為規范化程度相對較低，統籌財政權力的兼任制度使得地方政府更青睞非標債務。(27)正因為如此，《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)和《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》(銀發〔2018〕106號)等政策文件逐步對地方債務趨嚴管理，以防范債務風險。

綜上，兼任制度統籌了地方財政決策權和監督權，提高了地方資源組織動員能力，最終通過城投債和非標債務這兩種債務規模的結構性變化影響城投債務規模。對城投債而言，融資主體的要求以及規范化市場原則使得兼任制度對其影響較小。非標債務方面，兼任制度通過增強緩解財政金融資源約束以及增長壓力的能力兩個渠道導致其增長。具體而言，一方面，地方面臨的增長壓力越大，地方通過組織動員綜合資源以實現經濟社會發展的激勵越強(28)彭沖、陸銘：《從新城看治理：增長目標短期化下的建城熱潮及后果》，載《管理世界》，2019(8)。，兼任制度對城投債務的影響越強，導致非標債務增長；另一方面，地方面臨的財政、金融資源約束越強，地方政府通過兼任制度的組織動員能力實現債務融資的動機越強(29)洪源、張玉灶、王群群：《財政壓力、轉移支付與地方政府債務風險——基于央地財政關系的視角》，載《中國軟科學》，2018(9)。。總體上，我們認為兼任制度與城投債務具有正向關系。根據以上分析，我們提出本文的兩個核心研究假說：

假說1：兼任制度為地方舉債融資提供了制度環境，主要體現為統籌了地方財政決策權和監督權，增強了地方資源組織動員能力，進而導致城投債務規模和結構發生變化，其影響主要體現在非標債務上。

假說2：兼任制度通過增長壓力和資源約束兩個機制影響地方舉債規模，二者會強化兼任制度對城投債務的影響。

四、實證策略

(一)計量模型設定

此部分主要對研究假說1、2進行實證檢驗，我們使用適用于面板數據的固定效應模型估計方法，實證檢驗兼任制度對地方政府債務的影響及具體機制。計量方程如下：

(1)

(2)

其中，i表示地區(地級市)，t表示時間(年份)，α是常數項，μi為地區固定效應，υt是時間固定效應，εit為誤差項；debt代表城投債務變量，sjjr為兼任制度變量，mechanism是影響機制變量，sjjr×mechanism指兼任制度變量與影響機制變量的交互項；X是由控制變量組成的向量；β和γ分別是兼任制度和其他控制變量的回歸系數。

在式(1)中，我們主要關注β系數的符號和顯著程度：如果β顯著為正，表明兼任制度對城投債務具有正向影響，符合前述理論分析結論；如果β不顯著或顯著為負，表明兼任制度對地方政府債務無顯著影響或有顯著的負向影響，不符合本文的理論預期。類似地，式(2)中，我們主要關注交互項sjjr×mechanism的估計系數β，若β顯著為正，表明實證結果支持研究假說2，即增長壓力與資源約束兩個機制會強化兼任制度對城投債務的影響。

(二)變量與數據說明

本文使用的城投債務數據來自近期相關文獻(30)毛捷、劉潘、呂冰洋：《地方公共債務增長的制度基礎——兼顧財政和金融的視角》，載《中國社會科學》，2019(9)。采用的數據，并進行了修正(31)毛捷等(2019)的地方公共債務數據基于Wind數據庫進行了口徑修正，但上述債務數據未包括省級融資平臺的債務數據。本文進行了修正得到了口徑更為準確的地方公共債務數據。我們也嘗試使用毛捷等(2019)的數據，實證結果與本文結論一致，但實證結果顯著程度和穩健性有所下降。。兼任制度數據通過筆者手動收集整理得到，原始資料來自各地公開的網站(市政府官網、市人大網等)。其他變量來自《中國城市統計年鑒》、國泰安數據庫(CSMAR)、EPS數據平臺的中國金融數據庫、各省份年度政府工作報告等。受數據可得性限制，本文實證數據為2006—2017年地級市的面板數據。具體變量設置如下：

1.被解釋變量

本文實證分析中被解釋變量為城投債務變量，使用負債率度量。具體而言，地方政府債務為地級市(含下轄縣)層面的融資平臺債務數據(32)使用地級市層級的債務數據主要基于以下兩方面理由：一方面，有息債務余額數據口徑包含城投債余額，能更全面反映地方公共債務總體規模；另一方面，限于數據可得性，目前國內尚未有公開的縣級層面分年度債務數據，加上縣級政府通過融資平臺發行的債務占比有限，發行主體主要為地級市和省政府，因此縣級層面的地方政府債務數據較難準確統計，也缺乏代表性。，主要包括短期借款、應付票據、應付短期債券、長期借款以及應付長期債券。具體地，負債率的計算公式為：(當年債務余額/當年GDP)×100%。

2.核心解釋變量

發展型政府框架下的地方政治權力衡量是一項很大的挑戰，已有文獻尚沒有對此進行研究。本文基于中國制度現實，通過兼任制度(地級市黨委書記是否同時兼任市人大常委會主任)這個獨特的視角考察地方政府的能動性，主要基于兩方面考慮。(1)黨委書記和人大常委會主任分別是黨委部門與權力部門最重要的領導人，幾乎所有的公共決策都離不開二者的決定，這是中國地方政治實踐的重要事實。(2)兼任制度對于城投債務是完全外生的(33)為了進一步說明兼任制度的外生性，我們進行了實證檢驗，將地方公共債務負債率設為解釋變量，兼任設為被解釋變量，估計結果表明地方公共債務負債率對兼任的影響不顯著，通過實證結果可以進一步認為兼任制度是外生的。，可以分別從制度起源時間、制度實行與否的決定以及實踐主要用途三方面分析：第一，從現有公開文件看，地市層級兼任制度起源最早年份為2003年，較為普遍實行為2005年，而城投債務問題主要集中在2008年以后出現，二者出現的時間區間不一致；第二，地級市黨委書記由省委任命，其是否兼任人大常委會主任與省委保持一致，因此地級市兼任與否最終由省委決定，地級市的公共債務水平很難反向影響當地實行兼任制度與否；第三，根據筆者實地調研，地方實行兼任制度的首要用途是保證人事任免的順利通過，反向因果產生內生性的可能性極低。具體而言，兼任制度為虛擬變量，若當年本市市委書記同時任職本市人大常委會主任，則取值1，否則取值0。

3.影響機制變量

影響機制變量包括增長壓力和資源約束變量。增長壓力變量采用各省份年度政府工作報告中的GDP增長目標，之所以使用省級政府提出的增長目標有如下考慮：一是省級政府增長目標是本省各地級市增長目標的主要參考標準，因此面臨的增長壓力主要來自省政府；二是避免內生性問題，省級增長目標由省政府基于全省經濟社會發展情況綜合考慮提出，對于各地級市而言是外生的。

資源約束變量分為財政資源約束變量和金融資源約束變量。為了與財政資源約束的經濟含義保持相同方向，財政約束變量用地市財政自主度測量的相反數度量，具體計算公式為：(一般公共預算財政支出-一般公共預算財政收入)/當年GDP×100%。金融資源約束變量通過金融分權度和人均金融機構存款余額兩種方式分別從資金需求端和資金供給端度量。具體地，金融分權度計算公式為：某地級市金融機構貸款余額/該省金融機構貸款余額(34)何德旭、苗文龍：《財政分權是否影響金融分權——基于省際分權數據空間效應的比較分析》，載《經濟研究》，2016(2)。，人均金融機構存款余額為某地級市金融機構存款余額的人均值。需要說明的是，上述兩個指標的經濟含義與金融資源約束相反：金融分權度本質上衡量的是某地級市在省內金融貸款資源的占比，數值越大，代表本地相對于本省其他市受到的金融資源約束越小；人均金融機構存款余額反映某市資金供給的狀況，數值越大，表示該地金融資源供給相對充裕，其金融資源約束越小。

4.控制變量

(1)經濟發展水平。經濟發展水平是影響地方政府債務的重要因素，我們使用人均GDP的自然對數度量。(2)城鎮化水平。地方融資平臺一方面加快了城鎮化的推進，同時也擴大了地方政府債務規模，我們使用市區人口在全市總人口中比重作為城鎮化水平的測量指標。(3)金融發展水平。通過融資平臺公司發債是地方政府進行債務融資的一個主要方式，當地的金融發展水平必然會直接影響地方政府的債務融資水平。我們使用金融機構貸款余額占GDP的比例衡量金融發展水平。(4)產業結構。一個地區的產業結構與地方政府的財政收入直接相關，是影響地方政府財政收支狀況的一個主要因素，因此也會影響地方政府債務。我們使用工業總產值占GDP的比重來度量。除了上述主要控制變量外，我們在穩健性檢驗中還考慮了地方官員晉升壓力和相關財政體制改革(省直管縣改革虛擬變量)。主要變量的描述性統計參見表1。

表1 主要變量的描述性統計(2006—2017)

五、實證分析

(一)基準回歸結果

表2報告了基于計量方程式(1)的實證結果，其中列(1)和(2)為OLS估計結果，列(3)為固定效應模型估計，列(4)引入兼任制度的滯后項。我們主要參考固定效應模型的估計結果進行分析。結果顯示，兼任制度與城投債務具有顯著正相關關系：相較于非兼任地區，實行兼任制度地區的城投債務負債率顯著高出3.85個百分點，相當于全國范圍內城投債務整體規模增加約2萬億元(35)以2006—2017年全國GDP均值為基礎計算得到，即2006—2017年全國GDP的平均值乘以3.85%。。上述實證結果驗證了研究假說1，即兼任制度為城投債務增長提供了制度基礎，兼任制度是城投債務增長的重要制度推手。考慮到兼任制度的影響存在一定的時滯，我們在列(4)中將核心解釋變量設為兼任制度的滯后一期，考察估計結果可以發現，兼任制度的影響存在一定的滯后性，但滯后項的估計系數更小。

表2基準回歸實證結果

其他控制變量的估計結果如下：城鎮化水平在以上估計中均通過顯著性檢驗，且估計系數都為負，原因可能是城鎮化水平較高地區其地方財力相對充足，面臨的資源約束相對較小，因此政府舉債融資的規模偏低；人均GDP的影響與城鎮化水平類似，但其對城投債務的作用并不穩定；第二產業占比對城投債務的影響顯著為負，這可能與地方財政收入對產業的依賴度有關，第二產業占比高的地區，其稅源穩定，因此能提供穩定的財政收入；金融發展水平存在正向影響，這是因為較高的金融發展水平為地方政府通過融資平臺舉債等提供了更為便利的融資環境，但其影響不穩定，這可能與地區差異性有關。

(二)影響機制：兼任制度提高兩大能力

在理論分析中，我們認為兼任制度增強了地方舒緩增長壓力以及緩解資源約束的能力，二者會強化兼任制度對城投債務的影響。此部分主要通過考察增長壓力、資源約束與兼任制度的交互項的估計結果，對兼任制度影響城投債務的具體機制進行檢驗，實證結果參見表3。

表3影響機制回歸結果(36)受篇幅所限，文中只匯報了核心變量的實證結果，感興趣的讀者可向作者索取。

表3中列(1)、(2)分別驗證了增長壓力與財政資源約束的影響機制，列(3)、(4)分別從金融資源的需求端與供給端驗證金融資源約束的影響機制。結果顯示：來自上級政府的增長壓力與兼任制度的交互項(sjjr_gdpobj)系數顯著為正，說明地方政府通過兼任制度提升了本地區資源組織動員能力，進而通過債務融資應對上級政府的增長壓力的能力增強，最終導致城投債務規模擴大；財政約束與兼任制度的交互項(sjjr_deficit)系數顯著為正，說明兼任制度對城投債務的正向影響通過財政資源約束放大了；金融資源約束使用的是負向指標，表3中列(3)、(4)的金融資源與兼任制度的交互項(sjjr_finshare、sjjr_persaving)系數為負，其經濟含義為，地方面臨的金融資源約束越松，則兼任制度對城投債務的影響越小，這從反面驗證了兼任制度通過強化對地方金融資源的組織動員能力，促進了城投債務的增長。表3的實證結果驗證了研究假說2。以上關于增長壓力的結論也對兼任制度在經濟發展程度不同地區的差異做出了部分解釋，經濟發展相對緩慢的地區，面臨的增長壓力更大，更有可能通過兼任制度靈活地統籌地方財政權力，以集中資金促進地方發展。

(三)異質性分析

1.城投債與非標債務

改革開放以來，發展型地方政府在促進地方經濟發展的大目標下，創新地使用不同形式的非正式財政為地方發展融資。前文分析了兼任制度對城投債和非標債務的影響存在差異，此部分進行實證檢驗，實證結果參見表4。

表4異質性分析的實證結果

表4中列(1)、(2)的被解釋變量分別為城投債負債率和非標債務負債率。結果顯示，兼任制度只對非標債務負債率有顯著影響，估計系數較基準回歸更大，而對城投債負債率的影響不顯著。這一結果與現實也是相符的，兼任制度提高了地方政府組織動員地方綜合資源的能力，為地方債務融資提供了便利。

以上實證結果傳遞出一個信號，地方政府債務融資具有策略性。在中央政策強調防范化解城投債務風險的背景下，地方政府利用自身信息優勢，通過差異化的債務融資策略以同時滿足中央政策要求和自身發展需求。但需要注意的是，非標債務通過銀行、信托或租賃等市場主體，與地方政府一起形成一個復雜的“政府—市場”關系網絡結構，由此帶來的問題更為復雜多樣。城投債務是城投債和非標債務的綜合體，因此，實踐中既需要關注城投債問題，同時也更需要關注非標債務帶來的風險。

2.新《預算法》實施前后差別

整體上，2014年以前國家對城投債務風險的關注度不高，相關法律法規和政策對城投債務的監管不充分，加上地方人大權力被分割，現實中往往被認為是“橡皮圖章”(37)王淑杰：《改革開放以來人大預算監督工作的變遷和思考》，載《人大研究》，2009(1)。，財政監督的作用微弱。因此，在這樣的環境下，地方政府更傾向于通過兼任制度提升資源動員能力，以促進本地發展，而忽視了財政監督對城投債務的管控。2014年以來，伴隨著國家治理現代化的推進和預算改革相關政策的實施，中央和各地致力于防范化解地方債務風險問題，同時地方人大權力逐漸落到實地，財政監督體制的完善有助于地方債務尤其是非標債務風險的管控。

實證分析中，為了保證樣本可比性，我們將兼任制度與2014年虛擬變量的交互項(sjjr_y2014)加入模型中，并分別對城投債和非標債務進行了檢驗，具體估計結果見表4中的列(3)、(4)。實證結果顯示，無論被解釋變量是城投債負債率還是非標債務負債率，兼任制度與年份虛擬變量交互項的估計系數均顯著為負，且大于兼任制度的估計系數，說明2014年以后兼任制度對城投債務的正向刺激作用明顯減弱。以上結果表明，新《預算法》實施以來，財政監督對地方債務風險的控制顯現了初步成效，對地方公共債務進行監督是控制其風險的有力工具。從地方財政出發，要保證既加強地方政府的資源組織動員能力，又保證權力得到有效制約，兼任制度需要做到以下兩點：一是堅持黨的全面領導，充分發揮地方積極性，允許地方充分調動地區內財政金融資源，促進本地經濟社會發展；二是需要完善監督制度，從法律層面將地方人大的財政監督權落到實處，使地方人大在實務工作中具有真實的監督權，而不是過去的“橡皮圖章”。

(四)穩健性檢驗

基準回歸未考慮城市級別、相關財稅改革和地方主要領導的晉升等因素的影響，這些因素可能會干擾基準實證結論。在考慮上述因素后，我們重新估計兼任制度對城投債務的影響。(38)受篇幅所限，穩健性檢驗的實證結果不予展示，感興趣的讀者可向作者索取。

1.剔除省會、副省級城市

相較于其他城市而言，省會、副省級城市在政治、經濟資源等方面的地位相對更為顯要，二者的特殊性可能會影響基準結論。為此，我們在實證中剔除了省會、副省級城市，通過新樣本的實證結果可以發現，在剔除省會、副省級城市后本文的基準結果不變，兼任制度顯著促進了城投債務的增長。這說明，兼任制度對城投債務的影響是全國性的。

2.考慮財政體制改革

近年來，財政體制方面的一項重要改革是省直管縣改革。省直管縣改革賦予縣級政府更高的財政自主權(財政收入分成比例和支出責任等)，因此有可能改變地方政府的整體債務水平。為此，我們在控制變量中加入省直管縣改革的虛擬變量，發現省直管縣改革并沒有顯著改變城投債務水平，同時兼任制度的估計結果基本保持一致。這表明，財政體制相關改革不改變基準回歸結果。

3.考慮地方官員晉升壓力

已有研究(39)汪峰等：《嚴控地方政府債務背景下的PPP融資異化——基于官員晉升壓力的分析》，載《經濟學(季刊)》，2020(3)。認為，受晉升壓力影響，市委書記處于特定年齡段(55歲～58歲)的地級市更傾向于發行城投債并擴大城投債規模。借鑒已有研究，我們設置并引入地級市市委書記晉升壓力變量，考察估計結果發現，地方官員晉升壓力變量對城投債務負債率的影響為正，但沒有通過顯著性檢驗，這表明在樣本區間地方官員晉升壓力對城投債務負債率無明顯影響。同時，兼任制度的估計系數與基準回歸的結果基本一致，這表明地方官員晉升壓力不影響基準結論。

4.安慰劑檢驗

上文理論分析和實證結果均表明兼任制度與城投債務具有正向關系，此處我們進一步通過安慰劑檢驗證明基準結論的穩健性。根據已有文獻(40)R.Chetty,A.Looney,and K.Kroft.“Salience and Taxation:Theory and Evidence”.American Economic Review，2009，99(4)：1145-1177；G.Mastrobuoni,and P.Pinotti.“Legal Status and the Criminal Activity of Immigrants”.American Economic Journal:Applied Economics，2015，7(2)：175-206.的做法，我們首先記錄每年所有地級市中實行兼任制度的數量，然后通過stata對所有地級市是否實施兼任制度進行隨機賦值，每年實施兼任制度的地級市數量保持不變，此過程由程序自動完成，最終可得到一個虛構的兼任制度變量(false_sjjr)，利用隨機生成的兼任制度變量替代實際的兼任制度變量進行回歸，并將估計結果保存。為保證安慰劑檢驗的有效性，將上述過程重復500次。我們預期，真實的兼任制度對城投債務負債率具有顯著的正向刺激作用，而安慰劑檢驗中虛構的兼任制度變量對城投債務負債率沒有顯著影響，若真實兼任制度的估計系數不在虛構變量估計系數分布圖內，則拒絕真實兼任制度無影響的假設，即認為真實兼任制度對城投債務負債率有顯著影響。通過上述500次回歸中虛構的兼任制度變量估計結果分布圖(41)受篇幅所限，穩健性檢驗的實證結果不予展示，感興趣的讀者可向作者索取。可以發現，真實兼任制度變量的估計系數位于虛構變量估計系數分布圖之外，拒絕原假設。即相對于虛構兼任制度的影響，真實兼任制度對城投債務負債率具有明顯的刺激作用。以上結果排除了兼任制度與城投債務負債率二者關系的隨機性，進一步說明本文基準結論十分穩健。

(五)延伸討論

1.兼任深度的影響

基準回歸中可以看到兼任制度的滯后項也對城投債務產生影響，此部分進一步通過事件分析法考察兼任制度對城投債務的動態影響，即兼任深度的影響。具體地，估計兼任制度與兼任第n年虛擬變量交互項的系數，通過對比不同年份的估計系數大小可以直觀觀察兼任制度對城投債務的動態影響。研究發現，兼任制度對城投債務的影響是遞減的，兼任制度與兼任第1年虛擬變量交互項的回歸系數為5.61，兼任的第3年開始效果不顯著，兼任制度與兼任第3年虛擬變量交互項的回歸系數為1.81。這種動態影響可能與地方官員行為的多期博弈有關，地方官員通過多期博弈以實現長期的舉債融資。以上的結果也說明在城投債務風險的防范化解實踐中，需要考慮地方官員的任期，長期追責是一個可行的辦法。

2.非正式財政對發展型政府的作用

改革開放以來，發展型政府圍繞著經濟發展目標，通過預算外收入、地方隱性債務等不同形式的非正式財政為地方發展融資。非正式財政是否促進了地方發展有待驗證，為此，我們通過固定效應模型檢驗城投債務對地方經濟發展的影響。參考已有文獻的做法(42)胡翠、許召元：《對外負債與經濟增長》，載《經濟研究》，2011(2)。，地方經濟發展指標采用實際GDP增長率、人均實際GDP增長率來衡量。控制變量包括人均實際GDP的對數值(以2006年為基期)、經濟開放度(進出口總額與GDP的比值)、產業結構(第二產業總產值在GDP中的占比)、外商直接投資水平(外商直接投資額與GDP的比值)、財政自有水平 (財政支出與財政收入之差/GDP)以及人力資本投資(平均每千人口高等學校在校生人數的對數)。具體實證結果參見表5。

表5城投債務與地方經濟發展的實證結果

表5的列(1)、(2)不考慮經濟增長與城投債務互為因果的內生性，被解釋變量分別為實際 GDP 增長率和人均實際 GDP 增長率，列(3)、(4)分別為考慮內生性(43)解決內生性的辦法參考陸銘、陳釗：《分割市場的經濟增長——為什么經濟開放可能加劇地方保護？》，載《經濟研究》，2009(3)。將所有解釋變量均滯后一期，以切斷被解釋變量對解釋變量的反向影響。時城投債務對經濟增長的影響。結果顯示，城投債務(fuzhailv)的估計系數顯著為正，城投債務顯著促進地方經濟發展，驗證了非正式財政對發展型政府的作用。這也說明，我們需要用歷史眼光看待城投債務問題，客觀上過大規模的城投債務確實可能帶來財政、金融風險，但是作為地方經濟發展中的非正式財政，城投債務也為地方經濟發展提供了資金支持，對地方發展起著重要作用。

六、主要結論

政治權力配置與經濟表現之間的聯系是文獻中非常重要但又較難把握的問題。本文觀察到地方黨委書記兼任人大常委會主任這一政治實踐涉及財政決策權和監督權的配置，而地方公共債務與這兩大權力配置密切相關。基于中國地方兼任制度這一重要制度事實，我們在發展型政府框架下討論兼任制度對地方融資平臺有息債務的影響，并進一步尋找背后的影響機制，豐富了關于地方公共債務增長原因的制度研究，也提供了觀察地方政治與經濟聯系的一個窗口。

本文主要結論如下：第一，兼任制度為地方舉債融資提供了制度基礎，主要體現為統籌了地方財政決策權和監督權，增強了地方資源組織動員能力，進而導致城投債務規模和結構發生變化，其影響主要體現在非標債務上；第二，兼任制度通過增強資源組織動員能力，提升了地方政府緩解增長壓力的能力以及緩解地方財政和金融資源約束的能力，進而刺激了城投債務的增長。兼任制度對城投債務的正向影響在剔除特殊城市、考慮財政體制改革、考慮地方官員晉升壓力等因素后仍然存在，基準結論具有穩健性。

結合上述研究結論，我們認為要實現有效管控地方公共債務規模、防范化解債務風險的治理目標，首先根源上要從發展型政府著手，中國經歷了幾十年的高速增長，當前階段的主要任務是實現高質量發展，需要全面貫徹新發展理念。其次，需要增強財政規范性，充分發揮地方人大在公共債務中的重要作用。從制度上發揮我國政治制度的優勢，既要堅持黨的全面領導，又要充分發揮地方人大在地方公共債務中的監督作用。增強財政規范性，當務之急是加強對地方非標債務的管控，提高非標債務的規范化程度，提防非標業務可能帶來的系統性風險。