我國地方政府預算支出的類型、特征及其影響因素①

姚東旻 許藝煊 趙江威 高秋男

一、引言

財政支出結構能夠反映一個國家的經濟發展需求和政府職能重心。2009年，全國財政工作會議提出要“優化財政支出結構，推進財稅制度改革”。2019年，中央經濟工作會議仍提出要“大力優化財政支出結構”。2020年5月，李克強總理作政府工作報告時依然強調“要大力優化財政支出結構”。為實現優化財政支出結構的長期目標，我們首先需要回答財政支出結構是什么、受什么因素影響的基本問題。

已有文獻多基于一般公共預算支出中各功能性支出的占比刻畫和描述財政支出結構，包括“基本建設支出和科教文衛支出”“經濟建設支出”“生產性支出”“基本建設支出和社會保障支出”以及“基本建設支出、行政管理支出、文教衛生支出和社會保障支出”等(1)傅勇、張晏：《中國式分權與財政支出結構偏向:為增長而競爭的代價》，載《管理世界》，2007(3)；姚東旻、朱泳奕、余凱：《制度慣性、地方領導人更替與財政支出結構變動》，載《社會學研究》，2020(2)；張宇：《財政分權與政府財政支出結構偏異——中國政府為何偏好生產性支出》，載《南開經濟研究》， 2013(3)；黃國平：《財政分權、城市化與地方財政支出結構失衡的實證分析——以東中西部六省為例》，載《宏觀經濟研究》，2013(7)；付文林、沈坤榮：《均等化轉移支付與地方財政支出結構》，載《經濟研究》，2012(5)。，在此基礎上，進一步分析了支出占比的影響因素。較新的研究還關注經濟建設和科教文衛支出占比的省際差異，指出該差異顯著存在并且在特定階段內具有一定的穩定性。(2)姚東旻、許藝煊、高秋男、趙江威：《省際預算支出結構的差異及其主要來源》，載《財貿經濟》，2020(9)。但是預算支出結構的穩定性差異是否促使部分省份的預算支出結構趨同，最終表現為不同的預算支出模式尚未得到充分討論。直接分析整體支出結構的典型模式和具體特征，不僅為后續研究地方政府支出結構提供了新的視角，有助于我們進一步歸納分屬不同模式的政府支出的一般性規律，也為評估支出結構效率高低提供了研究對象和必要基礎。明確地方政府預算支出模式的影響因素，就找到了調整和優化財政支出結構的有力抓手，這對于解決目前財政支出結構固化問題，促進政府職能轉變，最終有力推進政府公共服務的供給側改革有所助益。

為系統回答“我國地方政府預算支出模式有哪些、具有什么特點？”“什么因素影響地方政府支出屬于某一種模式而非其他？”兩個核心問題，我們重點關注我國省級政府預算支出模式。特別需要注意的是，這里的省級政府預算支出并非省本級預算支出，而是指省及省以下政府預算支出的加總數。首先，本文展開省級政府預算支出模式的類型分析，依據兩個描述性維度——經濟建設和科教文衛預算支出，劃分出四種不同的預算支出模式。其次，基于相關政策文本，分析不同的支出模式表現出了怎樣的經濟特征。最后，綜合借助固定效應模型、工具變量法、Probit模型和反事實的數據模擬法，從解釋性維度尋找省級政府預算支出模式的直接影響因素。

二、地方政府預算支出模式的類型與特征

(一)地方政府預算支出模式的類型分析

1.現實背景

在我國地方政府預算正式編制前，中央會組織召開中央經濟工作會議和全國財政工作會議，分析國內外經濟形勢，部署下一年度經濟社會、財政工作重點。在我國各地區經濟發展、功能定位、資源稟賦等方面存在明顯差異的客觀現實下，會議往往強調各地區要立足自身實際來貫徹會議精神。進一步地，各省召開省委常委擴大會議或經濟工作會議來傳達、學習和貫徹中央經濟工作會議精神，結合自身實際，具體落實本省經濟社會、財政工作重點。以2010年為例，本文梳理了中央以及代表省份政府經濟工作會議、財政工作會議中的相關要求，發現各省在強調嚴格貫徹中央精神的同時，結合自身發展狀況提出了不同的經濟目標和工作重點。例如，青海省更注重經濟發展，將財政工作重點確定為現代農業、重點產業；同樣地，遼寧省作為東北老工業基地的重要省份之一，強調經濟振興、改善民生；河北省在強調經濟發展和保障民生的基礎上，提出要抓好節能減排；而廣東省作為東南沿海省份，對外開放程度高，經濟發展處于全國前列，更強調自主創新，提高發展質量。各地經濟發展的側重點不完全一致，通過政治決策最終形成不同的預算支出結構。

2.模式劃分

模式劃分可以依托類型學的研究范式，將研究對象的重要特征進行整合分析，以期在概念形成、完善測度、組織解釋等多個方面發揮作用。(3)D.Collier,and L.P.Seawright.“Putting Typologies to Work:Concept Formation,Measurement,and Analytic Rigor”.Political Research Quarterly,2012,65(1):217-232.預算支出模式劃分的前提是明確預算支出結構中的維度。雖然現有研究中，數據口徑和研究目的不同導致了政府支出結構描述維度的具體指標略有差異，但它們多從與經濟發展和公共服務相關的政府支出比例入手。(4)現有研究對功能性支出分類的表述略有差異，與經濟發展相關的財政支出表述有經濟建設支出、基本建設支出和生產性支出等，與公共服務相關的財政支出表述有科教文衛支出、民生性支出、福利性支出和保障性支出等。基于此，本文選擇影響本地區經濟發展的經濟建設支出占比和與地方社會福利水平相關的科教文衛支出占比兩個維度對我國地方政府的預算支出模式進行劃分。

接下來，基于經濟建設和科教文衛支出這兩個重要維度，采取定序尺度劃分得到我國預算支出模式的單元格類型，從而捕捉省級政府預算支出的偏向特征。為剔除不同年份的不同省份和不同年份的同一省份的時間混雜影響，本文使用了研究區間內中國31省區市(港澳臺除外，以下簡稱省份)分項預算支出占比均值數據，繪制散點圖進行分析，如圖1所示。考慮到排序劃分的方式能更直接地描述不同省份間預算支出結構的差異，本文基于排序(劃分標準為中位數)而非預算分項支出占比均值數值大小的直接比較，對支出模式的類型進行劃分。具體地，定義分項支出占比均值從高到低排名在全國前15名的省份為在該項支出上的“高”支出省份，后16名的省份為在該項支出上的“低”支出省份，劃分結果如圖1(a)所示。為檢驗模式劃分的穩健性，我們以兩項預算支出占比的全國均值為排序標準重新進行劃分，結果見圖1(b)。其中，僅有新疆、陜西、云南3個省份的類型歸屬相比圖1(a)發生了改變(但處于兩個類型的邊界附近)，這說明類型劃分結果是相對穩健的。圖1中的四個象限分別對應著經濟建設和科教文衛預算支出占比高或低的四種組合方式。

圖1 我國省級政府預算支出結構與代表省份

3.四種類型的預算支出模式

基于上述分析，本文最終歸納出“高均衡支出型”“經濟建設偏向型”“科教文衛偏向型”和“低均衡支出型”四種類型的省級政府預算支出模式：(1)“高均衡支出型”模式，突出表現為經濟建設和科教文衛支出占比都相對較高，代表省份包括貴州、山西和甘肅等5個省份，這些省份均位于我國的中部和西部地區，自然環境復雜，經濟發展水平較低，經濟發展需求和民生性需求均相對較高；(2)“經濟建設偏向型” 模式，突出表現為經濟建設支出占比相對較高，并且科教文衛支出占比相對較低，代表省份包括新疆、寧夏、黑龍江和海南等10個省份。其中多數省份為少數民族聚居地區，整體經濟發展水平較低，人口密度低，市場化程度較低。與其他省份相比，這些省份將更多的財政資金投入到基本建設等經濟發展領域；(3)“科教文衛偏向型”模式的突出特征為科教文衛支出占比相比全國其他省份較高，代表省份包括北京、福建和廣東等10個省份。這些省份將更多的財政資源投入到科教文衛領域，多分布于東南沿海，整體經濟發展水平較高并且人口密度大；(4)“低均衡支出型” 模式的突出特征為經濟建設和科教文衛支出占比均相對較低，代表省份包括重慶、天津、上海和湖南等6個省份。這些省份的經濟發展水平相對較高，并且民生性公共品需求相對均衡，故與貴州、山西等“高均衡支出型”省份完全相反，表現出整體低均衡的預算支出結構。需要說明的是，“高均衡支出型”和“低均衡支出型” 兩種模式的存在主要受到其他預算支出項的影響，如公共安全、行政管理費用等，這兩類模式的存在具有現實合理性。

為檢驗地方政府預算支出模式的穩定性，本文逐年對各省份的經濟建設和科教文衛預算支出占比進行排序，通過類型劃分得到各省每年的預算支出模式。(5)動態視角下逐年進行的類型劃分采用與靜態視角下相同的排序(中位數)劃分方式。通過計算研究區間內每個省份動態模式與靜態模式不一致的比例，發現上海、江蘇、遼寧和內蒙古4個省份的動態預算支出模式與靜態模式完全一致，表明這4個省份的預算支出結構在整個研究區間內都非常穩定。包含寧夏、陜西在內的其他20個省份的動態支出模式也與靜態模式保持了50%以上的一致比例，這反映了預算支出結構的相對穩定。

(二)預算支出模式特征的政策文本分析

各預算支出模式表現出了怎樣的經濟特征？表1對各省的財政工作會議報告和政府工作報告等政策文本中關于經濟建設支出和科教文衛支出的政策目標和支出要求進行梳理，發現預算支出模式具有以下經濟特征(6)類型劃分為橫向對比，因此預算支出模式的經濟特征同樣是省份之間的相對側重程度，而非本省自身的對比。：(1)“經濟建設偏向型”省份的預算支出更強調經濟增長與經濟轉型，推進工業化與城鎮化，支持重點產業以及中小企業發展，加強基礎設施建設等；(2)“科教文衛偏向型” 省份預算支出的重點領域主要在科技創新與民生建設，并且更具體地提出了社會民生方面的支出重點等；(3)相較于兩個“偏向型”模式省份，“高均衡支出型”省份的預算支出在經濟建設和科教文衛兩個支出領域上均表現為相對重的特點，而“低均衡支出型” 省份的預算支出均表現為相對輕的特點。

接下來，我們選取陜西省作為“經濟建設偏向型”的代表省份、江蘇省作為“科教文衛偏向型”的代表省份，梳理其政府支出重點領域與支出要求。陜西省政府支出重點領域更多在經濟建設上，強調經濟目標的實現。例如，2005年陜西省財政工作會議強調繼續實施項目帶動戰略，抓好重大項目建設；2008年陜西省政府工作報告強調要加大支持非公有制經濟和縣域經濟的發展，加強基礎設施建設，進一步提升城鎮功能和承載能力；2015年陜西省政府工作報告強調把保持經濟運行在合理區間擺在首位。江蘇省政府支出重點領域更多在科教文衛等方面，強調保障和改善民生。例如，2005年江蘇省政府工作報告中明確提出加快科技創新體系建設，科教投入安排99.8億元，增長28.5%；2011年江蘇省政府工作報告中強調更大力度保障和改善民生，大力發展社會事業，加大文化強省建設力度，加快教育現代化步伐，加快醫療衛生事業發展。

表1預算支出模式特征

前文基于定序的層級類型劃分標準，對經濟建設和科教文衛支出占比進行中位數劃分，定義出四種代表性的預算支出模式，并概括其經濟特征。接下來，從描述性維度轉向解釋性維度，即需要回答預算支出模式的影響因素是什么以及什么因素導致了地方政府在預算支出模式上的差異。

三、預算支出的影響因素及作用機制

(一)地方政府單項預算支出的影響因素

目前，學術界已就地方政府多個維度的特征因素對預算支出的影響展開研究并積累了大量成果，但是主要集中于考察具體影響因素是什么以及其作用方向如何。對于經濟建設支出的影響因素，大量研究從地方財政特征角度入手，構建了財政支出分權的多種度量指標，均發現支出分權越高的地方政府，經濟建設支出占比越高。(7)傅勇、張晏：《中國式分權與財政支出結構偏向:為增長而競爭的代價》，載《管理世界》，2007(3)；龔鋒、盧洪友：《公共支出結構、偏好匹配與財政分權》，載《管理世界》，2009(1)；張宇：《財政分權與政府財政支出結構偏異——中國政府為何偏好生產性支出》，載《南開經濟研究》，2013(3)；劉小勇、丁煥峰：《鄰里競爭、財政分權與政府財政支出偏向研究——基于三層分權框架的角度》，載《當代財經》，2015(7)；吳延兵：《中國式分權下的偏向性投資》，載《經濟研究》，2017(6)。同樣，從財政角度研究發現，轉移支付率越低、稅收分成比例越高、財力資源越豐富的政府越傾向于將更多財政資金投向生產性領域。(8)付文林、沈坤榮：《均等化轉移支付與地方財政支出結構》，載《經濟研究》，2012(5)；馬光榮、張凱強、呂冰洋：《分稅與地方財政支出結構》，載《金融研究》，2019(8)。除此之外，人口的結構性特征也會影響政府的經濟建設支出，城市化率越高的地區基礎建設支出占比越高，而人口密度則具有一定的負向影響。(9)黃國平：《財政分權、城市化與地方財政支出結構失衡的實證分析——以東中西部六省為例》，載《宏觀經濟研究》，2013(7)。關于地方官員特征的影響，地方政府基礎建設支出占比隨著地方領導人任期的增加而呈下降或先降后升的趨勢。(10)王賢彬、張莉、徐現祥：《什么決定了地方財政的支出偏向——基于地方官員的視角》，載《經濟社會體制比較》，2013(6)；楊良松、龐保慶：《省長管錢?——論省級領導對于地方財政支出的影響》，載《公共行政評論》，2014(4)。

在科教文衛支出方面，財政分權提升促進了地方財政的科技和衛生支出(11)潘鎮、金中坤、徐偉：《財政分權背景下地方政府科技支出行為研究》，載《上海經濟研究》，2013(1)。，也有研究指出由于基礎設施建設領域的擠出效應，財政分權程度增加導致地方政府預算對于教育和衛生領域經費的投入減少(12)喬寶云、范劍勇、馮興元：《中國的財政分權與小學義務教育》，載《中國社會科學》，2005(6)；黃國平：《財政分權、城市化與地方財政支出結構失衡的實證分析——以東中西部六省為例》，載《宏觀經濟研究》，2013(7)。。國外學者基于不同國家的數據研究得出財政分權對于教育和衛生支出具有顯著的正向影響。(13)E.V.Zhuravaskaya.“Incentives to Provide Local Public Goods:Fiscal Federalism,Russian Style”.Journal of Public Economics,2000,76(3):337-368;J.P.Faguet.“Does Decentralization Increase Government Responsiveness to Local Needs?Evidence from Bolivia”.Journal of Public Economics,2004,88(3/4):867-893.從財政收入特征的角度，轉移支付率越低、直接稅比重越高的地區，文教衛生支出占比越高。(14)付文林、沈坤榮：《均等化轉移支付與地方財政支出結構》，載《經濟研究》，2012(5)；尹恒、楊龍見：《地方財政對本地居民偏好的回應性研究》，載《中國社會科學》，2014(5)。關于地方經濟特征的影響，民營經濟份額占比升高和市場化程度加深均會提升地方政府的福利性支出占比。(15)潘鎮、金中坤、徐偉：《財政分權背景下地方政府科技支出行為研究》，載《上海經濟研究》，2013(1)；尹恒、楊龍見：《地方財政對本地居民偏好的回應性研究》，載《中國社會科學》，2014(5)。關于官員特征的影響，科教文衛支出占比會隨著省委書記任期增加呈現“U型”變化，而在省長任期內變化并不顯著。(16)龔璞、俞晗之、吳田、吳洵：《地方官員更替、任期與支出政策變動——基于1980—2011年省級面板數據的實證研究》，載《公共管理評論》，2015(1)。

(二)具體因素影響預算支出的作用機制

由于忽視了地方政府預算支出模式存在差異的現實，已有研究未能考察眾多因素對于預算支出差異的解釋力進而回答預算支出模式的影響因素是什么的問題。姚東旻等(17)姚東旻、許藝煊、高秋男、趙江威：《省際預算支出結構的差異及其主要來源》，載《財貿經濟》，2020(9)。盡管在對單項預算支出影響因素梳理歸納的基礎上，綜合考量了地方特征四個維度共13項對于省際預算支出結構差異的解釋力度，但也沒有就存在相互作用的眾多因素如何對預算支出產生影響進而分化出四種預算支出模式這一問題進行回答。

為進一步厘清影響因素作用于地方政府預算支出的機制路徑，本文將其劃分為直接和間接影響因素，即哪些因素可以直接作用于預算支出導致其變化，哪些因素通過作用于直接因素間接地影響預算支出。通過相關文獻梳理，本文總結了影響因素間相互作用并最終作用于預算支出的機制路徑。首先，對于省際預算支出結構差異始終保持高度解釋力的影響因素為地方財政維度的支出分權和地方財力兩項指標，本文將其定義為預算支出的直接影響因素。值得注意的是，各省支出分權在很大程度上受到地方官員的影響，省級官員的能力越強，在與中央進行談判博弈的過程中越具有優勢，進而越能提高地方的財政分權程度(18)王志剛、楊白冰：《財政分權、積極財政政策與預算支出偏離度》，載《宏觀經濟研究》，2019(8)。，即地方官員能力對于預算支出的影響是通過支出分權間接產生作用的。同時，現有研究也發現隨著我國市場化程度的提升，非國有經濟的發展通過帶動地方經濟和就業的增長對地方財政收入產生了巨大貢獻(19)朱恒鵬：《分權化改革、財政激勵和公有制企業改制》，載《世界經濟》，2004(12)。，即市場化水平提升通過提高地方財力水平進而作用于預算支出，于是地方官員能力和市場化水平被劃分為預算支出的間接影響因素。除此之外，支出分權作為地方財政的重要特征，除了直接對預算支出產生影響外，還會影響產業結構、城市化率等經濟和人口特征(20)甘行瓊、李玉姣、蔣炳蔚：《財政分權、地方政府行為與產業結構轉型升級》，載《改革》，2020(10)；楊志輝、李卉：《財政分權是否促進了新型城鎮化》，載《經濟問題》，2021(3)。，最終作用于預算支出。現有研究還發現以第三產業占比升高為特征的產業結構高度化會導致地方人口密度的提升(21)王瑩瑩、童玉芬：《產業集聚與結構高度化對北京人口規模的影響:膨脹還是收斂？》，載《人口學刊》，2015(6)。，進一步影響預算支出。故本文將城市化率、第三產業占比以及人口密度三項指標劃分為預算支出的直接影響因素。

現有研究還停留在省份單項預算支出的具體影響因素及其作用方向層面，文獻涉及地方財政、經濟、人口以及官員等多方面特征，但沒有回答地方政府預算支出的眾多影響因素中，哪些是省份分化為四種預算支出模式的具體影響因素，而這恰恰是本文的研究重點。

四、計量方法與數據

接下來，為回答什么因素影響了預算支出模式、為什么不同省份的預算支出模式有所差異，本文借助1996—2016年的省級面板數據，主要采用工具變量法、固定效應模型、Probit模型和數據模擬法展開實證分析。考慮到已有文獻發現的能夠影響預算支出的具體因素數量較多，并且彼此之間存在一定的中介傳導關系，將其納入同一計量模型可能存在多重共線性問題，本文重點分析其中潛在的直接影響因素，即支出分權、城市化率、第三產業占比、地方財力和人口密度對我國省級政府預算支出模式的影響。

在解釋性維度，第一，綜合應用固定效應模型和工具變量法，盡可能地克服潛在的反向因果問題，研究支出分權、城市化率、第三產業占比、地方財力和人口密度如何影響省級政府經濟建設、科教文衛預算支出占比；第二，本文采用Probit模型，分析五個因素對不同預算支出模式的影響。特別注意的是，五個因素的代理指標選擇直接影響了研究結論。以支出分權為例，針對同一問題采用不同的財政分權指標，得到的回歸結論不盡相同，甚至相悖。(22)楊其靜、高雄偉：《財政聯邦主義與財政分權指標——基于合約理論視角的再審視》，載《中國人民大學學報》，2021(1)。為保證研究結論穩健可信，在穩健性檢驗部分，我們替換了可能存在偏誤支出分權、第三產業占比和地方財力的代理指標，再次展開以上兩個解釋性維度的實證分析，以排除代理指標選擇偏誤問題。此外，我們還通過反事實思路下的數據模擬法，將原屬于某一類模式(如高均衡支出型)的省份的直接影響因素數據替換成屬于另一模式(如科教文衛偏向型)的省份的相應數據，觀察替換數據后的省份的預算支出模式變化是否符合預期。

(一)計量模型

以預算支出項的占比作為被解釋變量，本文首先建立固定效應模型(簡稱FE模型)，如式(1)所示。其中，FSi,t表示研究期間省份i在第t年的經濟建設支出占比或科教文衛支出占比。X1～X5是解釋變量，分別代表潛在影響因素支出分權、城市化率、第三產業占比、地方財力和人口密度。與之對應，β1～β5是各解釋變量的估計系數，即本文關注的重點參數。α是常數項，εi,t表示誤差項，ξi和γt分別是省份固定效應和時間固定效應。

FSi,t=α+β1X1i,t+β2X2i,t+β3X3i,t+β4X4i,t+β5X5i,t+ξi+γt+εi,t

(1)

本文的一大研究困難在于潛在的反向因果問題：支出分權與預算支出之間有可能存在雙向因果關系；對于城市化率和第三產業占比，既可能是城市化率和產業結構影響了政府預算支出結構，也可能預算支出結構影響了城市化的進程和產業結構變遷，以城市化率與科教文衛支出占比為例，現實中科教文衛支出占比高，使得城市相比農村的吸引力更強，越來越多的農村居民遷入城市，城市人口占比——城市化率的常見指標也就越高；與之類似，人口密度也存在潛在的反向作用關系；對于地方財力，經濟建設支出占比高也可能使得當地經濟發展更好，地方財力也就更充實。對此，在式(1)模型的基礎上，本文采用工具變量—固定效應模型(簡稱IV-FE模型)，以官員履歷、滯后一期的出生率、全國(去除該省)第三產業產值的增長率、餐飲住宿就業人數比重和取對數后的人口規模排序依次作為支出分權、城市化率、第三產業占比、地方財力和人口密度的工具變量再次檢驗。

以預算支出模式這一四分類變量作為被解釋變量，本文建立以下計量模型：

Modej,i,t=e+c1X1i,t+c2X2i,t+c3X3i,t+c4X4i,t+c5X5i,t+ζi,t

(2)

其中，j賦值為1～4，即Mode1～Mode4分別代表高均衡支出型、經濟建設偏向型、科教文衛偏向型、低均衡支出型四類預算支出模式，是四個二元的虛擬變量，所以選用Probit模型形式。以高均衡支出型(Mode1)為例，若省份i在第t年屬于高均衡支出型模式，則取值為1，否則為0。c1～c5是需要關注的重點參數。e為常數項，ζi,t是殘差項。解釋變量的含義與前文一致。

(二)數據

綜合考慮數據可得性和全面性，本文將研究區間取為1996—2016年。文中涉及的數據來源于《中國財政年鑒》《中國統計年鑒》以及中國經濟與社會發展統計數據庫、國家統計局官方網站等。其中，省級政府預算支出數據采用全省的加總數而非省本級預算數。對于缺失的部分預算支出數據，本文借助各省的統計年鑒進行補充。

被解釋變量為省級政府預算支出結構與模式，具體由各省經濟建設和科教文衛支出占一般公共預算支出的比例構成。值得注意的是，我國于2007年進行了政府收支分類改革(23)改革之前，我國是以支出部門作為預算項目的分類依據，以農林水氣象等部門事業費為例，該預算支出科目在2007年改革之后雖然大部分保留在農林水事務支出中，但也有部分劃分至國土資源氣象等事務及資源勘探電力信息等事務中。。為了匹配改革前后的數據，本文依據財政部制定的《政府收支分類改革方案》和《政府收支分類改革問題解答》，逐一對照改革前后年份的具體支出分類科目，將財政預算劃分為經濟建設、科教文衛兩類支出。(24)在1996—2006年，屬于經濟建設支出的財政支出科目為農林水氣象等部門的事業費、工業交通等部門的事業費、商業部門事業費以及農業綜合開發四項科目，2007年改革后對應的政府支出科目為農林水事務支出、環境保護支出、國土資源氣象等事務支出、資源勘探電力信息等事務支出、交通運輸支出以及商業服務業等事務六項科目；對于科教文衛支出，改革前具體包括科學事業費、文教衛事業費兩項，2007年改革后包含科學技術支出、文化體育與傳媒支出、教育支出、醫療衛生支出、地震災后重建支出五項科目。匹配后的數據統計結果顯示，經濟建設偏向型省份的經濟建設支出占比均值最大為0.180；均值最低的為低均衡支出型省份，經濟建設支出占比僅為0.123。對于科教文衛支出占比，科教文衛偏向型支出省份均值最大為0.284，最低的仍為低均衡支出型省份，占比均值為0.233。

解釋變量主要是已有文獻指出的能夠直接影響地方預算支出的五個指標。(1)對于財政支出分權，本文借鑒現有研究中的計算方法(25)張晏、龔六堂：《分稅制改革、財政分權與中國經濟增長》，載《經濟學(季刊)》，2005(4)。，采用預算內人均本級財政支出/中央預算內人均本級財政支出予以衡量。(2)對于城市化率，本文采用城市人口數/總人口數予以衡量。(3)不同產業對于財政資源的需求不同，產業結構能夠影響地方政府預算支出，本文將第三產業產值占比納入解釋變量。(4)地方財力指地方政府可以調用的財政資源，為了排除人口規模的影響，本文采用人均財政收入來刻畫。(5)對于人口密度，本文采用總人口數量/省總面積予以衡量。以上變量的描述性統計見表2。

表2主要變量描述性統計

五、預算支出模式的直接影響因素

(一)固定效應與工具變量檢驗

表3給出了支出分權、城市化率、第三產業占比、地方財力和人口密度五個因素各自對兩類預算支出占比影響的IV-FE模型一階段回歸結果，均滿足工具變量法的相關性假設。需要注意的是，在研究單一因素的具體影響時，其他四個因素均被視作控制變量。具體地，工具變量IV1，即省長和省委書記的履歷與支出分權具有正相關關系。履歷為分類變量(26)賦值情況為：如果其在該地任省長和省委書記的前一屆也是在本地，并且之前兩屆不在中央直屬單位，則取值為1；前一屆是在外省任職，取值為2；前一屆不在中央直屬單位，但之前兩屆在中央直屬單位，取值為3；前一屆在中央直屬單位，取值為4。，官員履歷取值越大則表明省長和省委書記的中央工作履歷越新，其能夠在與中央的談判博弈中發揮更大的作用，支出分權程度也就越高，這符合預期。參考現有做法(27)陸銘、陳釗：《城市化、城市傾向的經濟政策與城鄉收入差距》，載《經濟研究》，2004(8)。，針對城市化率選取的工具變量IV2是上一年的出生率，其與城市化率也存在顯著正相關關系。第三產業占比的工具變量IV3為第三產業占比合成工具變量(28)以1990年為基準，首先計算1996—2016年間全國(去除該省)的總產值和第三產業產值的年增長率，將全國(去除該省)的增長率水平作為該省產值和第三產業產值增長率的替代，計算該省每年總產值和第三產業產值的預測值，最后使用兩者相除得到的第三產業占比的預測值作為第三產業占比的工具變量。，由于單個省份的第三產業發展趨勢與全國第三產業增長的總體趨勢保持相對一致，所以可以用全國的增長水平很好地衡量單個省份的第三產業發展水平，列(3)的結果支持了這一合理性，同時構造工具變量時使用的全國增長趨勢并不會直接影響單個省份的預算支出。(29)周茂、陸毅、李雨濃：《地區產業升級與勞動收入份額:基于合成工具變量的估計》，載《經濟研究》， 2018(11)。選擇餐飲住宿就業人口占總就業人數的比重作為地方財力工具變量IV4，是因為餐飲住宿業是地方自有財政收入的主要來源之一，如列(4)所示，餐飲住宿就業人數比重越高，地方財力越充實，并且該具體產業的就業比不會直接影響地方財政支出狀況。(30)郭婧、賈俊雪：《地方政府預算是以收定支嗎?——一個結構性因果關系理論假說》，載《經濟研究》， 2017(10)。最后觀察列(5)，IV5即取對數后的人口規模在全國各省的排序，是人口密度的工具變量，就相關性來看，通常人口規模排名越高的省份其人口密度也越大。(31)G.M.Ahlfeldt,and E.Pietrostefani.“The Economic Effects of Density:A Synthesis”.Journal of Urban Economics,2019,111 (6):93-107.

表3工具變量法的一階段回歸結果

表4中列(1)～(5)依次匯報了支出分權、城市化率、第三產業占比、地方財力和人口密度對經濟建設支出占比影響的IV-FE模型二階段回歸結果。Cragg-Donald檢驗結果顯示，工具變量均很好地通過了外生性檢驗。為對比發現并克服內生性問題，我們在表4基準列給出了FE模型回歸結果。容易發現，除城市化率和地方財力外，IV-FE模型的估計結果不僅與FE模型估計結果基本一致，也和已有研究結論相符，即省份支出分權度越高，其經濟建設支出占比就越高；人口密度越高的省份，其經濟建設支出的占比越小。第三產業占比對經濟建設支出占比無顯著影響。在克服了內生性問題后，列(2)的結果顯示城市化率越高，經濟建設支出占比越高。城市化既是人口向城市集中的過程，也是基本建設加快發展的過程，這一結果反映了此特點。列(4)的結果顯示地方政府可支配的財政資金越多，其經濟建設支出占比也越高。

表4直接因素如何影響經濟建設支出占比(IV-FE)

再看五個直接影響因素對科教文衛支出占比的影響。類似地，表5中列(1)～(5)是IV-FE模型的估計結果，將其與基準結果比較，可以發現在五個因素對科教文衛支出占比影響的顯著性和作用方向上無差異。具體地，支出分權和城市化率對省份科教文衛支出占比存在顯著的負向影響，即省份支出分權度和城市化率越高，其科教文衛支出占比就越低。列(3)～(5)顯示第三產業占比、地方財力和人口密度分別對科教文衛支出占比具有顯著的正向影響。充足的地方財力不僅提升了經濟建設支出占比，也提升了科教文衛支出占比，整體來看，可能導致公共安全等其他支出占比相對降低。而人口密度大的省份由于醫療衛生和教育等公共服務的供給壓力較大，相應的科教文衛支出占比較高。最后，第三產業占比較高的省份，一方面對較多的社會文體活動提供配套支持導致其科教文衛支出占比相對較高，另一方面產業結構高度化也會導致人口密度提升，間接提高科教文衛支出占比。

表5直接因素如何影響科教文衛支出占比(IV-FE)

(二)Probit模型的再估計

綜合以上研究發現，表6直觀地列出了五個因素對經濟建設和科教文衛支出占比的作用方向。在此基礎上，我們進行綜合分析并給出這些因素的數值高低將驅使該省形成怎樣的預算支出模式。以支出分權和地方財力為例，一個省份的支出分權程度越高，則經濟建設支出占比越高，同時科教文衛支出占比越低，即為經濟建設偏向型模式；支出分權程度越低，則經濟建設支出占比越低，科教文衛支出占比越高，即為科教文衛偏向型模式。一個省份的財力越充足，經濟建設和科教文衛支出占比都更高，即為高均衡支出型模式；反之財力越少，兩類支出占比都更低，是低均衡支出型模式。對應到現實情況，以湖北省為例，研究期間其支出分權較低(排名23)、城市化率較高(排名15)、第三產業占比較高(排名15)、地方財力較低(排名19)、人口密度較高(排名1)，在五項因素分別作用下，湖北省會形成科教文衛偏向型、經濟建設偏向型、科教文衛偏向型或高均衡支出型、低均衡支出型、科教文衛偏向型模式。綜合來看，最終湖北省的真實模式是低均衡支出型。再以青海省為例，其支出分權較高(排名5)、城市化率較低(排名21)、第三產業占比較低(排名17)、地方財力較低(排名17)、人口密度較低(排名30)，在五項因素分別作用下，青海省會形成經濟建設偏向型、科教文衛偏向型、經濟建設偏向型或低均衡支出型、低均衡支出型、經濟建設偏向型預算支出模式。最終青海省的真實模式是經濟建設偏向型。

表6直接因素對省級政府預算支出模式的預期影響

表7分別以四種預算支出模式的二元虛擬變量為因變量，直接采用Probit模型研究五個因素對預算支出模式的影響，同時檢驗表6預期的預算支出模式是否與現實相符。盡管在Probit模型中五個影響因素的系數大小在因素與因素之間不具可比性，但是由于數據、解釋變量和基本模型設定一致，在列(1)～(4)四個子模型中，同一因素的影響系數大小是可比的。首先，表6中支出分權分別對經濟建設和科教文衛支出占比產生顯著的正向和負向影響，所以預期的預算支出模式是：支出分權程度越高，越可能是經濟建設偏向型，然后是高均衡支出型和低均衡支出型，最不可能是科教文衛偏向型。比較表7中支出分權在列(1)～(4)四個模型中的影響系數，支出分權對經濟建設偏向型模式的影響系數顯著為正且數值最大，對科教文衛偏向型模式的影響系數顯著為負且數值最小，即分權程度越高，是經濟建設偏向型模式的概率就越大，是科教文衛偏向型的概率就越小，這與預期相符。與之類似，城市化率、第三產業占比、地方財力和人口密度的影響系數無論是在四個模型中各自的作用方向，還是系數數值的大小排序，都與預期相符。

表7直接影響因素對預算支出模式的影響

(三)穩健性檢驗一：“反事實”的數據模擬

本文采取反事實分析的思路，采用基于回歸方程的數據模擬法，進一步展開了穩健性檢驗：將某一預算支出模式省份的五個因素數據分別替換成另一種模式省份的真實數據，檢驗數據被替換省份的預算支出模式是否由原模式轉化為目標模式(替換數據省份所屬的模式)。比如，將屬于科教文衛偏向型模式的江蘇省的支出分權替換為高均衡支出型模式的四川省的數據，檢驗江蘇省的預算支出結構是否由科教文衛偏向型轉化為高均衡支出型。為避免重復，本文以科教文衛偏向型和低均衡支出型向高均衡支出型轉化的數據模擬為例。(32)對于其他模式間的轉化結果，盡管轉向目標模式的成功率略有差別，但都相對一致地支持了五個因素對預算支出模式轉化的有效性。具體結果略，備索。(1)將10個科教文衛偏向型支出省份向高均衡支出型轉化，具體是將北京、江蘇和廣東替換為四川，將福建、浙江和安徽替換為江西，將河北、河南和山東替換為山西，將廣西替換為貴州。圖2結果顯示替換支出分權、人口密度、城市化率、第三產業占比和地方財力五個變量后，10個省份中多數省份的模式轉化為高均衡支出型。(33)還有部分省份雖沒有直接轉換支出模式，但其經濟建設支出占比也明顯提高。特別是替換支出分權或城市化率，均使得6個省份的支出模式由科教文衛偏向型轉化為高均衡支出型。(2)考慮低均衡支出型模式的省份向高均衡支出型轉化，具體地，將重慶替換為貴州，河北、湖南和上海替換為江西，天津和遼寧替換為山西。圖3顯示分別替換支出分權、人口密度和第三產業占比三個指標后，均有一半的省份成功由低均衡支出型模式轉化為高均衡支出型；而替換城市化率和地方財力后，共有3個省份成功地轉化了模式。需要說明的是，在由低均衡支出型向高均衡支出型轉化的特殊情境下，盡管個別省份沒有直接轉化為高均衡支出型模式，但這些省份大都轉化為了經濟建設偏向型或科教文衛偏向型這兩個中間過渡模式。

圖2 科教文衛偏向型向高均衡支出型轉化的數據模擬

圖3 低均衡支出型向高均衡支出型轉化的數據模擬

(四)穩健性檢驗二：替換影響因素的代理指標

影響因素的分析結果很大程度上依賴于代理指標選擇的合理性。就城市化率和人口密度而言，已有文獻近乎一致地采用城鎮人口占比和單位面積人口予以衡量。但支出分權、產業結構和地方財力的測度方法存在多樣性。首先，中國財政分權的復雜性使得任何一種衡量財政分權的方法都存在爭議。除前文采用的“預算內人均本級財政支出/中央預算內人均本級財政支出”方法外，另一種衡量分權的方法是邊際保留率，重點反映地方政府對財政分權的激勵程度。然而本文的研究重點不在于激勵，同時為避免與地方財力重合，本文最終采用國際通行的測度方法，將一個省的人均財政支出占人均總財政支出的份額作為支出分權的第二個代理指標。對于產業結構，第一產業占比不僅是產業結構的重要組成，也與第三產業占比存在一定的負相關關系。已有研究還發現第一產業比重越大的地區，財政教育支出占比越低(34)王蓉、楊建芳：《中國地方政府教育財政支出行為實證研究》，載《北京大學學報》(哲學社會科學版)，2008(4)。，所以第一產業占比可以作為產業結構的新代理指標。對于地方財力，考慮到地方政府的最主要收入來源是稅收與土地出讓金，我們在此將財力的范圍縮小，采用地方自有財力指標再檢驗，即稅收與土地出讓金的加總值(35)李升、寧超：《中國地方政府自有財力區域差異分析》，載《經濟與管理評論》，2017(6)。。地方自有財力1996和1997年的數據不可得，因此，本節實證的研究區間為1998—2016年，新的代理指標數據來源于《中國國土資源年鑒》與《中國統計年鑒》。采用新代理指標后，FE模型、IV-FE模型和Probit模型的估計結果顯示(36)具體結果略，備索。，支出分權、第一產業占比和地方自有財力的影響也都與前文結果相符。

六、結論

調整和優化政府預算支出結構，前提是要明確政府預算支出結構的現有模式有哪些類型、如何表現、受什么影響。本文研究發現：第一，我國省級政府預算支出結構能夠被劃分為經濟建設偏向型、科教文衛偏向型、高均衡支出型和低均衡支出型四種代表性的模式。第二，就預算支出模式的特征來看，“經濟建設偏向型”支出模式更多強調經濟增長與經濟轉型，推進工業化與城鎮化，支持重點產業以及中小企業發展，加強基礎設施建設等。“科教文衛偏向型”支出的重點領域主要在科技創新與民生建設。相較于兩個“偏向型”模式，“高均衡支出型”和“低均衡支出型”支出模式在經濟建設和科教文衛兩個支出領域沒有明顯的偏向，對于經濟建設和科教文衛領域的重視程度相近。當然，是“高均衡支出型”還是“低均衡支出型”也受公共安全、行政管理費用等其他支出項目的影響。第三，某省是何種預算支出模式受到支出分權、城市化率、第三產業占比、地方財力和人口密度五個因素的綜合影響。一個省份的支出分權程度和城市化率越高，人口密度越低，則越傾向于經濟建設偏向型的支出模式；支出分權程度和城市化率越低，第三產業占比和人口密度越高，越傾向于科教文衛偏向型支出模式；第三產業占比越低，地方財力相對較弱，越傾向于低均衡支出型模式；地方財力越充盈，越傾向于高均衡支出型模式。

本文定義了四種代表性的預算支出模式，并發現支出分權、城市化率、第三產業占比、地方財力和人口密度綜合影響了地方政府預算支出結構表現為怎樣的模式，同時還明確了五個因素單獨變化后支出模式的轉變方向。這一方面直接回答了我國地方政府預算支出模式受何影響的重要問題，也為如何優化地方政府財政預算支出結構這一重大理論與現實問題奠定了必要的研究基礎，以后對財政支出結構效率的研究可以在以上結論的基礎上繼續深入；另一方面，了解了直接影響因素單獨變動對預算支出模式的具體作用，也就能為地方政府調整和優化預算支出結構提供具體的著力點。