涉漁“三無”船舶處罰程序研究

王佳欣 李沛菡 毛漢琪 林遠(yuǎn)倩

（大連海洋大學(xué) 遼寧·大連 116000）

1 涉漁“三無”船舶概述

1.1 “三無”船舶的界定

目前，對(duì)涉漁“三無”船舶概念尚沒有明確的法律界定。實(shí)際執(zhí)法中主要依據(jù)《國務(wù)院對(duì)清理、取締“三無”船舶通告的批復(fù)》中的界定：無船名船號(hào)、無船舶證書、無船籍港的船舶為“三無”船舶。假冒船名船號(hào)、船籍港，套用、偽造船舶證書，未履行審批手續(xù)、擅自改造、更新和改裝后從事漁業(yè)生產(chǎn)及相關(guān)活動(dòng)的船舶也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為三無船舶。根據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》《關(guān)于清理、取締“三無”船舶的通告》以及《浙江漁場(chǎng)“一打三整治”專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)實(shí)施方案》等法律文件的規(guī)定，堅(jiān)決打擊、取締套用證書、三項(xiàng)均無、非法建造的船舶。

1.2 “三無”船舶的特點(diǎn)及其危害

1.2.1 特點(diǎn)

（1）分布廣，安全性低。“三無”船舶主要分布在我國大部分海域，且大多是技術(shù)落后、漁民非法改造和安裝、設(shè)備陳舊、安全系統(tǒng)有隱患的船舶。

（2）捕撈方式多樣，破壞性強(qiáng)。“三無”船舶通常會(huì)在禁漁期、禁漁區(qū)使用炸魚、電魚、毒魚等多種多樣的捕撈方式，大量捕撈漁獲物，破壞了漁業(yè)捕撈管理、執(zhí)法秩序，對(duì)生物多樣性造成了惡劣的破壞。

（3）查處難度大，隱蔽性強(qiáng)。由于“三無”船舶分布較廣，且善于隱蔽，常穿梭于港口，碼頭以及廢棄船舶中，多處于偏僻地帶，即執(zhí)法的灰色地帶、盲區(qū)，慣用偽裝、套用、改造等方式躲避執(zhí)法人員的查處和行政處罰。

1.2.2 危害

（1）破壞漁業(yè)捕撈管理，執(zhí)法秩序。破壞漁業(yè)依法治理和管理秩序。我國多發(fā)的案件是違反國家的規(guī)定，在禁漁期、禁漁區(qū)使用破壞漁業(yè)資源方法進(jìn)行捕撈，對(duì)其他漁民的利益造成損害，增加我國漁業(yè)部門執(zhí)法壓力，破壞漁業(yè)捕撈管理執(zhí)法秩序。

（2）污染海洋環(huán)境，破壞生態(tài)平衡。一般來說，涉漁“三無”船舶船體本身造價(jià)低，船上設(shè)備技術(shù)陳舊老化，防污染的裝置不齊全。如果出現(xiàn)泄露事件，將會(huì)對(duì)海洋環(huán)境和水生生態(tài)系統(tǒng)造成不可避免的污染。

（3）破壞海洋交通規(guī)則，危害公民的生命健康。“三無”船舶大多是未通過國家檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的船只、漁民的備用船只或者改裝后的船只，安全性能低。在面臨海難、海上突發(fā)事故、海嘯等自然災(zāi)害發(fā)生事故時(shí)，無法及時(shí)向有關(guān)部門尋求救助，極易船毀人亡，造成不可磨滅的損失。

2 涉漁“三無”船舶處罰程序及依據(jù)

2.1 “三無”船舶處罰程序

（1）立案，縣級(jí)以上漁業(yè)行政主管部門或其所屬的漁業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)初步識(shí)別登記。（2）調(diào)查，調(diào)查案件事實(shí)、收集有關(guān)違法行為證據(jù)。（3）告知、聽證，制作《行政處罰事先告知書》送達(dá)當(dāng)事人，并告知當(dāng)事人在收到告知書之日起三日內(nèi)，進(jìn)行陳述、申辯。（4）決定，制作《行政處罰決定書》。（5）送達(dá)，包括直接送達(dá)、留置送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、公告送達(dá)。（6）執(zhí)行。

2019年7月5日 17時(shí)許，林某無證駕駛“三無”船舶擅自出海，撞傷正在西秀海灘游泳的吳某。當(dāng)晚，吳某經(jīng)搶救無效，臨床死亡。海口海警局秀英工作站2019年7月6日立案?jìng)刹椋?月7日將林某刑事拘留，7月19日?qǐng)?zhí)行逮捕。經(jīng)查，林某駕駛“三無”船舶，在駕船轉(zhuǎn)向時(shí)船體從正在游泳的吳某身上駛過致其死亡。9月6日，秀英工作站將該案移送秀英區(qū)人民檢察院審查起訴。11月21日的庭審中，林某及其訴訟代理人對(duì)公訴人出示的各項(xiàng)證據(jù)均無異議。海警執(zhí)法人員多次協(xié)調(diào)雙方家屬溝通補(bǔ)償事宜，安撫受害人家屬，最終雙方達(dá)成和解。

2.2 涉漁“三無”船舶處罰依據(jù)

依據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》第三十七條，偽造、變?cè)鞚O業(yè)船舶檢驗(yàn)證書、檢驗(yàn)記錄和檢驗(yàn)報(bào)告，或者私刻漁業(yè)船舶檢驗(yàn)業(yè)務(wù)印章的，應(yīng)當(dāng)予以沒收；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。根據(jù)漁業(yè)船舶運(yùn)行年限和安全要求對(duì)下列項(xiàng)目實(shí)施檢驗(yàn)：（1）漁業(yè)船舶的結(jié)構(gòu)和機(jī)電設(shè)備；（2）與漁業(yè)船舶安全有關(guān)的設(shè)備、部件；（3）與防止污染環(huán)境有關(guān)的設(shè)備、部件；（4）國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門規(guī)定的其他檢驗(yàn)項(xiàng)目。

依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第34條的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，被處罰人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照本章規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行。”《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第60條第二、第三款的規(guī)定：“對(duì)生效的農(nóng)業(yè)行政處罰決定，當(dāng)事人拒不履行的，農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)依法可以采取下列措施：1、根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財(cái)物拍賣抵繳罰款；2、申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”

3 涉漁“三無”船舶處罰程序主要問題

3.1 未按處罰程序執(zhí)法

流程方面欠缺，行政執(zhí)法程序正常分為七步，有些步驟例如聽證，如當(dāng)事人不申請(qǐng)或不需要的情況下在有的案件中可以省略，但是執(zhí)法主體必須按照規(guī)定的步驟按部就班，井井有條的執(zhí)行。行政處罰程序的規(guī)定是一環(huán)扣一環(huán)，環(huán)環(huán)相套，每一步都有其中的道理，緊緊追隨上一步驟，來推進(jìn)行政處罰的順利進(jìn)行，而有些執(zhí)法人員卻顛倒順序，違反了法律規(guī)定的程序。除此之外，處罰措施也存在著處罰對(duì)象不全面以及處罰措施不一致的問題。

3.2 執(zhí)法主體眾多

根據(jù)《國務(wù)院對(duì)清理、取締“三無”船舶通告的批復(fù)》規(guī)定：公安、漁政漁監(jiān)、海關(guān)、港監(jiān)部門等港口、海上執(zhí)法部門可以對(duì)“三無”船舶予以沒收。這就使權(quán)利劃分不明確，各個(gè)機(jī)關(guān)都可以對(duì)“三無”船舶的事件進(jìn)行“插手”，導(dǎo)致行政資源不合理浪費(fèi)，拖沓案件不能及時(shí)處理，“三無”船舶的問題久久不能解決。各層級(jí)審批程序繁瑣，很大程度加大漁業(yè)行政成本，大大降低了處理漁業(yè)行政案件的效率。現(xiàn)在船主信息管理不到位，行政處罰與司法執(zhí)法之間程序復(fù)雜交錯(cuò)。

3.3 相關(guān)人員法律意識(shí)不足

漁業(yè)行政執(zhí)法因?yàn)樵诤Ｓ蚧顒?dòng)，危險(xiǎn)系數(shù)比一般行政活動(dòng)要高且環(huán)境惡劣，一般年輕人都難以忍受，無法勝任該工作。目前漁業(yè)部門工作人員老齡化，工作后勁不足，一定程度上導(dǎo)致漁業(yè)行政執(zhí)法工作緩慢進(jìn)行。相關(guān)工作人員不按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)法、玩忽職守，沒有意識(shí)到“三無”船舶對(duì)海域管理的危害性，一定程度上拉慢查處進(jìn)度。

3.4 “以罰代刑”現(xiàn)象普遍

2018年4月3日，河北省紀(jì)委監(jiān)委通報(bào)了八起違法違紀(jì)的典型案例。這些案例形象地表明，我國的漁業(yè)行政執(zhí)法人員執(zhí)法不嚴(yán)、貪污違紀(jì)的行為時(shí)有發(fā)生。漁業(yè)漁政的監(jiān)督機(jī)制不健全、不完善，是導(dǎo)致這種“以罰代刑”現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)的根本原因。由于漁業(yè)行政人員思想上的認(rèn)識(shí)不到位以及對(duì)“什么是可為，什么是不可為”沒有法律明文規(guī)定，致使這種現(xiàn)象越發(fā)猖獗，讓不法分子鉆了法律的空子。

4 對(duì)涉漁“三無”船舶處罰程序問題的解決辦法

4.1 完善立法程序制度

這是從客觀上解決問題的方法，也是根本方法。我國對(duì)程序問題的立法規(guī)范還不夠完善，沒有形成嚴(yán)密的法律體系，這造成了執(zhí)法過程中的隨意性。應(yīng)整合散落在各部法律法規(guī)中關(guān)于行政處罰程序的規(guī)范，并將其制定成統(tǒng)一的法律規(guī)范。在全國人民代表大會(huì)上，審核并通過相關(guān)一系列法律法規(guī)，明確界定“三無”船舶類型、違法要件。通過對(duì)立法的重視度，打擊各種涉漁“三無”船舶違法使用行為。明確制定處罰條例，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。對(duì)冒用船名船號(hào)、偽造船舶證書、涂改和遮擋船籍港的行為嚴(yán)懲不貸。

4.2 明確執(zhí)法主體

《漁業(yè)法》第七條指出，國家對(duì)漁業(yè)的監(jiān)督管理，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理。《漁業(yè)法》第三十三條規(guī)定，本法規(guī)定的行政處罰，由縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)行政主管部門或者其所屬的漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定。《國務(wù)院對(duì)清理、取締“三無”船舶通告的批復(fù)》規(guī)定：公安、漁政漁監(jiān)、海關(guān)、港監(jiān)部門等港口、海上執(zhí)法部門可以對(duì)“三無”船舶予以沒收。執(zhí)法主體種類繁多，對(duì)司法資源利用不合理，造成案例處理手續(xù)繁瑣、效力極其低下。綜上所述，理應(yīng)通過立法，將涉漁“三無”船舶處罰主體明確統(tǒng)一，權(quán)利交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使，提高工作效率，使司法資源得到最大化使用。

4.3 提高執(zhí)法人員法律意識(shí)

之所以會(huì)出現(xiàn)程序混亂等問題，是因?yàn)閳?zhí)法人對(duì)執(zhí)法程序認(rèn)識(shí)、理解不夠。應(yīng)定期培養(yǎng)、考核執(zhí)法人員對(duì)程序的理解，破除“重實(shí)體，輕程序”的觀念，樹立正當(dāng)?shù)某绦蛞庾R(shí)，嚴(yán)格按照程序辦事，依法行使行政執(zhí)法權(quán)。不僅執(zhí)法人員的意識(shí)要提高，對(duì)漁民也要加強(qiáng)普法宣傳，了解漁民對(duì)“三無”船舶的看法。可適當(dāng)進(jìn)行普法活動(dòng)，為他們分析一下“三無”船舶的不良危害。一定程度上借鑒國外的漁業(yè)法律法規(guī)，縱使法系的不同，但在實(shí)踐中總會(huì)有相似之處。由此可見，要解決我國的漁業(yè)問題，中西結(jié)合未嘗不是一個(gè)良方。

4.4 避免“以罰代刑”的情況出現(xiàn)

當(dāng)漁業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)違法行為明顯涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安（海警）機(jī)關(guān)通報(bào)。公安（海警）機(jī)關(guān)在接到通報(bào)后，應(yīng)當(dāng)立即派人進(jìn)行調(diào)查，并依法作出立案或者不予立案的決定。公安（海警）機(jī)關(guān)立案后依法提請(qǐng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出檢驗(yàn)、鑒定、認(rèn)定等協(xié)助的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。執(zhí)行方面，國務(wù)院對(duì)清理取締“三無”船舶通告的批復(fù)中指出，公安邊防、海關(guān)、港監(jiān)和漁政漁監(jiān)等部門沒收的“三無”船舶，可就地拆解，拆解費(fèi)用從船舶殘料變價(jià)款中支付，余款按罰沒款處理；也可經(jīng)審批并辦理必要的手續(xù)后，作為執(zhí)法用船，但不得改作他用。