規模焦慮與簡約治理*
——大國治理歷史與現實的理論考察

韓志明

中國擁有五千余年的悠久文明史，早從秦朝開始就建立起了大一統的國家政權，擁有遼闊的疆土和眾多的人口。從人口數量角度而言，中國的國家治理是名副其實的大國治理。龐大的人口規模構成了理解國家治理的基本元素，帶來了無所不在的可見或不可見的影響。大國治理是未來國家治理不能回避的問題①楊志軍：《中央與地方、國家與社會：推進國家治理現代化的雙重維度》，《甘肅行政學院學報》2013 年第6 期，第12—20頁。，這集中體現在“中國是一個擁有13 億人口的發展中國家”的事實上。龐大的人口數量以及相應的國家治理負荷，決定了國家治理是如何開展和進行的，也決定了國家治理演進的脈絡及其后果。在當前中國推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，必須要準確把握和深刻理解人口規模的現實，歸納和闡釋基于人口規模所形成的規模焦慮，從而更好地規劃和設計大國治理的未來。

一、國家治理中的人及其治理規定性

國家是什么？各種不同的定義令人眼花繚亂。從形式上講，國家是由人口和土地等來定義的政治實體②孫關宏、胡雨春：《政治學》，上海：復旦大學出版社，2002年，第34頁。。國家規模有大有小，最直觀的是看人口和土地的多少。判斷一個國家是不是大國，可以有不同的標準，比如人口眾多，疆域遼闊，經濟總量大，軍事實力強等。其中人是具有自主性和能動性的社會主體，是影響社會生活的活性元素，也是決定社會興衰治亂的關鍵變量。國家治理涉及到方方面面，包含的內容五花八門，但歸根結底是對人的治理，即通過對人的安排和控制來協調和維持社會秩序。人決定了國家治理的任務，國家治理最終也指向個人，人口數量具有定位和規定國家治理的意義。

圍繞人而形成的治國理政問題，既有數量的問題，也有質量的問題。數量問題是指人數多少，需求多少，意見多少等等，其中既是指人作為自然人需要滿足的基本生活需要，比如對于食物和住房等吃穿住行的需要，也是指人作為社會人所具有的交流和互動的需要，比如對于知情權和表達權的需要，這些通常是可以測量的，是可以進行加減乘除計算的；質量問題涉及的是人的素養和技能等方面的問題，包括人的健康狀況、技能水平和文化傳統等，這些因素決定了個人生活的狀況和社會發展的水平，但大多是難以量化的，具有不可見性。這些問題從不同方面規定了國家治理的任務，比如保障糧食安全和提供養老服務等③韓志明：《大國治理的負荷及其應對機制——以規模問題為中心的理論考察》，《南京社會科學》2021 年第4 期，第82—91頁。。

進一步說，個人遭遇或面臨的各種難題，雖然也會給社會帶來某種程度的效率損失，但這終歸是個人自己的事情，主要是由個人來承擔成本或損失，最終得要通過個人的努力去適應或解決問題。但如果社會上有很多人都面臨或遭遇到同樣的問題，那么這就可能是具有公共性的社會問題，是任何個人都無法解決的問題，因而通常是需要國家出面來解決難題，提供相關的公共物品或公共服務，比如貧富懸殊、性別失衡或養老保障等問題，尤其是需要調整或修改相關的法律或政策，以減少問題的發生及其后果。那么，具體問題所影響或涉及到的人的數量的多少就構成了我們這里所說的規模問題，界定了問題的性質、范圍及其可能的解決方法。

國家治理的核心是人，由人帶來的治理問題有多有少，有大有小，其范圍不一樣，影響也不同。作為人的問題的基本維度，規模問題是對于人口的問題數量上的匯總和集成，是對于人口數量多少及其相關治理問題的“加減乘除”，具體的數量指標因而具有呈現問題多少、大小、范圍、影響以及復雜性和嚴重性等含義，而且兩者之間通常是成正比的，具體比如9899 萬貧困人口、男性比女性多出3000 萬人、國慶假日游客超過4.2 億人次以及老齡化率達到12%等，都以量化的方式呈現了可能要面對和解決的問題。尤其是，數字具有準確、科學和中立的特性，也就提高了表達問題、建立議程和靶向目標的能力。

人口是非常重要的。俗話說，“人多力量大”，人口規模包含了積極的和建設性的含義。孔子早就指出，“地有余而民不足，君子恥之”（《禮記·雜記下》）。孟子則說，“諸侯之寶三，土地、人民、政事”（《孟子·盡心下》）。秦朝改革家商鞅認為，“人眾兵強，此帝王之大資也。”“國之所以重，王之所以尊者，力也”（《商君書·慎法》）。荀子則說道，“土地之與人也……國家之本作也”（《荀子·致士》）。在農業社會中，人口與土地結合起來，才能轉變為現實的生產力，為國家提供賦稅和徭役，所以歷朝歷代都注意奉行休養生息政策，以增加人口數量，促進農業生產。個別思想家也意識到規模的影響，比如老子提出著名的“治大國，若烹小鮮”①語出老子《道德經》第六十章。習近平總書記也曾引用過這句話，以說明大國治理的要求。在接受巴西《經濟價值報》記者提問時，習近平回答道，“這樣一個大國，這樣多的人民，這么復雜的國情，領導者要深入了解國情，了解人民所思所盼，要有‘如履薄冰，如臨深淵’的自覺，要有‘治大國若烹小鮮’的態度，絲毫不敢懈怠，絲毫不敢馬虎，必須夙夜在公、勤勉工作……”但在另一方面，孫子從戰爭指揮的高度提出了治眾如治寡的管理理念，這個當然跟國家治理是有區別的。主張，就包含了應對規模問題的思考。

“自打有中國這個概念開始，甚至更早，如夏商周，在這片土地上出現的最重要的政治實體就始終是個大國”②蘇力：《作為制度的皇帝》，《法律和社會科學》2013年第2期，第153—192頁。，超大規模的人口數量與廣袤的領土范圍，構成了中國大國治理的現實基礎，給中國社會的調控和轉型提出了艱巨的任務③唐皇鳳：《大國治理：中國國家治理的現實基礎與主要困境》，《中共浙江省委黨校學報》2005 年第6 期，第96—101頁。。中國國家形成的歷史軌跡造就了一個幅員遼闊、多元化、發展不平衡的區域性經濟與社會。“權威體制將中央政府與遼闊的國土、數千里的疆土邊界、不平衡發展的區域、多樣的文化制度、各種自然和人為的災害和危機，以及數以億萬計民眾的生計緊密地聯系在一起。”國家治理的結構、形態和問題也蘊含在這些關系之中④周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期，第67—85頁。。

人口數量和密度是政治實體規模的重要維度⑤［美］羅伯特·A.達爾、［美］愛德華·R.塔夫特著，唐皇鳳、劉曄譯：《規模與民主》，上海：上海人民出版社，2013年，第17頁。。作為一個直觀而籠統的概念，大國治理概括了中國國家治理最重要的背景和場域，也揭示了中國國家治理的特殊性，即基于數量和規模的復雜性治理。中國13億多的人口，占全世界人口總數的近20%。龐大的人口數量構成了國家的基本國情。正如溫家寶總理所說的，中國有世界上最多的13億人口，不管是多么小的問題，只要是乘以13億，那就成為很大的問題；不管多么可觀的財力物力，只要除以13億，那就成為很低的人均水平。這是中國領導人任何時候都必須牢記的。這種規模焦慮也密集出現在黨和國家領導人的各種報告、文件和講話中，所對應的表述就是“中國是一個擁有13億人口的發展中大國”，體現出規模問題的分量和含義。

西方思想家對國家規模問題的思考有著悠久的歷史，比如柏拉圖很早就指出，公民是城邦生活的主體，最佳城邦公民的人數是5040人⑥［古希臘］柏拉圖著，何勤華、張智仁譯：《法律篇（卷5）》，上海：上海人民出版社，2001年，第740—741頁。；亞里士多德也主張，城邦不宜過大，人口不宜過多，疆域更應適中。城邦最主要的配備是公民，公民的數量非常重要，人少不能自給，人多相互不了解；亞里士多德強調，城邦人口不宜太多或太少。政治修明的城邦要限制人口數量，否則人數過多“就難以制定秩序”。這都是贊成“小國寡民”的。古希臘城邦的“小國寡民性”“決定了早期希臘社會的發展空間和資源規模，規定了它們的政治和軍事體制模式”⑦楊共樂：《古代希臘城邦特征探析》，《北京師范大學學報（社會科學版）》2008年第6期，第66—71頁。。正如達爾指出的，“古典觀點認為，無論是民主制還是貴族制，城邦政體有效運作的前提條件是在一個小的地域范圍內擁有少量的人口”⑧［美］羅伯特·A.達爾、［美］愛德華·R.塔夫特著，唐皇鳳、劉曄譯：《規模與民主》，上海：上海人民出版社，2013年，第17頁。。

有關政體的分析集中探討了規模問題對于政體選擇的影響及其相互匹配的問題，比如布拉馬奇很早就指出，好的政府并不能同等地適宜于一切民族，而必須顧及各個民族的氣質和特型以及國家的大小。早期的西方思想認為，小規模的城邦具有治理上的優勢，“城邦的大小也各有它適中的限度，”小城邦才能實現優良的治理。直到18世紀，歐洲流行的觀點仍然認為，只有在人口不太多、地方比較狹小的地方才能實現共和國，而在土地廣袤和人口眾多的地方，君主制才是合適的政體。比如盧梭就認為，“民主政府就適宜于小國，貴族政府就適宜于中等國家，而君王政府則適宜于大國”①［法］盧梭著，何兆武譯：《社會契約論》，北京：商務印書館，2003年，第83頁。。孟德斯鳩也認為“小國宜于共和政體，中等國宜于由君主治理，大帝國宜于由專制君主治理”②［法］孟德斯鳩著，張雁深譯：《論法的精神（上）》，北京：商務印書館，1961年，第124—126頁。。

在西方的思想歷程中，無論是贊成什么形式的政體，從伯利克里到亞里士多德時代乃至到18世紀，占統治地位的民主思想都認為，政體在地域和人口上應該都是小的，最優的政體應該是人數較少的，比如盧梭就沉迷于城市共和國的理想，孟德斯鳩則堅信小規模的共和國設計。規模問題對于歐洲政治思想的影響，比哲學家們愿意承認的更為復雜和多變。直到代議制政府理論的出場，民主政治可以適用于和拓展到更大的民族國家，才得以與古典小規模的信念徹底決裂。19 世紀中期，民主只適合城邦國家的觀點完全失去了威力③高民政、孫艷紅：《規模與民主：西方的爭論與達爾的總結》，《浙江學刊》2005年第3期，第212—126頁。。美國聯邦制度的鞏固和發展，打破了民主只能在小國中實行的觀點，也樹立大國治理的典范。

在獨立后的邦聯體制面臨崩潰危機的時候，美國的建國之父認真探討了規模問題，分析了大國建立共和政體的可行性和優勢，比如“共和政府能比民主政府管轄更為眾多的公民和更為遼闊國土”④［美］漢密爾頓、［美］杰伊、［美］麥迪遜著，程逢如、在漢、舒遜譯：《聯邦黨人文集》，北京：商務印書館，1980年，第50，66—67頁。，“民主政體將限于一個小小的地區，共和政體能擴展到一個大的地區”“民主政體的自然范圍是從中心點到達這樣的距離：它正好使最遠的公民能因公務需要而經常集合，包括的人數不超過能參加那些公務活動的人數。而共和政體的自然范圍，就是從中心點到達剛好使代表們能因管理公務需要而集合的距離”⑤［美］漢密爾頓、［美］杰伊、［美］麥迪遜著，程逢如、在漢、舒遜譯：《聯邦黨人文集》，北京：商務印書館，1980年，第50，66—67頁。。杰斐遜也反對共和政體只能存在于小的領土內、全體的利益無法在大的國家中得以實現的觀點，而認為最接近純粹的“共和國在土廣民眾的國家中是實際可行的”⑥［美］梅利爾.D.彼得森著，劉祚昌、鄧紅風譯：《杰斐遜集（下）》，北京：三聯書店，1993年，第1633頁。。

托克維爾在對美國民主的觀察過程中，仔細比較了小國和大國的特點及其優勢和弊端，指出小國是政治自由的搖籃，比大國更容易謀生和安居樂業，大國提供了國家繁榮所需要的力量，能更快地開化，推動文明的進步。托克維爾分析了聯邦制度在大國治理方面的特性和優勢，比如大國制度擴散的成本比較低，收益比較高。托克維爾還認為，國家繁榮也與國家力量有關，而與國家大小無關，“小國之所以往往貧困，絕不是因為它小，而是因為它弱。大國之所以繁榮，絕不是因為它大，而是因為它強”⑦［法］托克維爾著，董果良譯：《論美國的民主（上）》，北京：商務印書館，1988年，第178—183，332頁。。他還指出，“美國人采取的聯邦形式，使美國把一個大共和國的強大性與一個小共和國的安全性結合起來”⑧［法］托克維爾著，董果良譯：《論美國的民主（上）》，北京：商務印書館，1988年，第178—183，332頁。。

很顯然，人口是國家的基本要素，是規模問題的基本參數。人口規模及其內涵的要素，從不同方面設定或規定了國家治理的目標和任務。國家治理最終指向一個一個具體的人，因而就不可能繞開規模問題，也不可能不受到規模問題的影響。正如組織管理首先必須要考慮管理幅度的問題一樣，國家治理必須要考慮管控對象的數量及其密度和分布等情況。西方思想家從政體角度考察了規模問題，集中探討民主制和共和制等的差別及其有效性。規模問題是非常重要的。大國治理的歷史也可以證明，大規模的治理也可以采用不同的治理結構，比如中國的歷史證明中央集權的君主制能夠適合于大國治理，而美國的歷史也證明了聯邦制度也能管理好大國。

人口的多少和領土的大小構成了本文所謂的國家治理的“規模問題”。國家治理直接面對的是人口和領土的規模問題。需要深入探究的是，不同的政治結構在實際操作中是如何應對和處理規模問題的，其內在邏輯和機制是什么？人口的狀況不僅影響著人們的生產生活方式，形塑和制約著人們的價值觀念，還決定了國家治理的任務和方向，也塑造了國家治理的權力結構、互動過程及其結果，比如人口數量和結構的變化要求人口政策的調整，龐大的人口規模需要公共服務的巨大投入，多樣化的社會人群導致更高的矛盾沖突水平。因此必須要考察規模問題與國家治理體制的相互適配性及其機制。相反，忽略人口的規模問題來考察國家的政治和制度及其運行，就容易脫離實際，失之偏頗，不得要領。

二、國家治理的規模焦慮的基本維度

作為基本的社會事實，人口數量的價值和意義具有多維面相，包含了不同的治理含義：一方面，人口是決定發展的關鍵因素，龐大的人口規模意味著充裕的勞動力資源和巨大的消費市場，可以為經濟和社會發展提供強勁的動力。所以面對出生率降低、人口負增長以及老齡化加速等問題，許多國家和地區都積極實施獎勵生育政策，減輕生養子女的家庭負擔；另一方面，人既是勞動力，也是消費者，巨大的人口規模增加了社會的資源消耗，造成了入學、就醫和養老等方面的沉重壓力，因此面對龐大的人口規模，很多國家和地區也實施過限制人口增長的措施，比如計劃生育政策，以控制人口數量，提高人口質量。

很顯然，人是社會的基本單元，構成了國家治理的對象。人口規模不僅影響經濟和社會發展及其方式，也決定了國家治理應該做什么以及如何去做。很顯然，不同的人口規模意味著不同的需求和問題，需要不同的治理策略和政策。國家治理必須要根據人口規模來確定治理的時機、目標、路徑和方法等。具體到不同的國家，不同的時期，人口多有人口多的問題，人口少有人口少的煩惱，但人口的多少尤其是巨大的人口規模，都不同程度地建構了國家治理的特殊問題，比如交通、教育、醫療和養老問題都是與人口的規模及其分布、密度、均勻性和流動性等密切相關的。因此，基于人口規模而形成的治理考量，包括治理難題、政策議程和治理策略等，就構成了我們這里所要探討的規模焦慮。

俗話說，“一個和尚有水吃，兩個和尚抬水吃，三個和尚沒水吃”，這也可以看成是基于規模問題而形成的管理方案選擇及其后果的問題，即隨著和尚數量的增加，從1個到2個到3個，而需要不同的喝水方案，分別是自給自足、責任平分和管理無序等。雖然各個國家的人口數量有多有少，國家治理毫無例外都是針對大數量的社會人口而展開的，甚至動輒是數百萬數千萬數億的人口。國家治理處理的也絕不僅僅是單個的或具體的個人的需求和意愿，而且是大數量的個人和群體及其相互之間多種多樣千變萬化的復雜關系。隨著人口數量的增加，交互連接也越來越多，復雜性以幾何級數增加，國家治理的情景、問題、對象、過程以及結果也都變得更加復雜。

西方傳統中關于政體、民主與規模問題的思考，反映了古希臘城邦政治及其民主傳統的強大感召力，也表明西方國家缺乏大國治理的實踐經驗。事實上，自羅馬帝國解體之后，歐洲一直陷入四分五裂的泥淖中，再也沒有形成統一的帝國。在中世紀時代，強大的教權為了自身的利益，也不允許出現統一國家。因此也就不可能形成有關大國治理可能性和可行性的思考。但在中國的歷史傳統中，自秦朝至清朝，都建立了中央集權的君主制度，通過郡縣制來管理廣大的人口和領土，似乎從來沒有擔心規模可能帶來的問題。亞里士多德、盧梭和孟德斯鳩等思想家們所焦慮的那些問題，怎樣才能保證良好秩序、如何避免內外部的威脅、民眾如何參與和監督政府、人們怎樣相互了解、如何塑造公民和城邦的美德等，并沒有成為中央集權的大國治理所要考慮和處理的問題。

自古至今，“規模問題是大國政治制度設計所面臨的共同情境。”歷史上無論是單一制大國，還是聯邦主義大國，政治設計的出發點都是為了規模和解決規模障礙①謝岳：《聯邦主義：大國繁榮的政治抉擇》，《探索與爭鳴》2012年第9期，第67—71頁。。《紅樓夢》中的王熙鳳有一句經典的話，“大有大的難處”①曹雪芹《紅樓夢》第六回《賈寶玉初試云雨情，劉姥姥一進榮國府》，王熙鳳對劉姥姥說，“況且外面看著，雖是轟轟烈烈，不知大有大的難處，說給人也未必信。”1957 年3 月1 日，毛澤東在最高國務會議的結束語中，也用這句話來說明大國的事情并不是那么好辦。1962年9月28日，毛澤東在中共中央工作會議上談論國際形勢，也用了這句話來說明美國和蘇聯在國內國際到處碰釘子。，一語道出了大規模治理的奧秘、艱險及其微妙性。面對龐大的人口規模，國家治理必須考慮如何才能維持穩定的秩序，如何才能實施有效的治理，以及如何才能更好地滿足人民的需求，提升國民的認同感、滿意度和幸福指數。所以亞里士多德很早就在擔心，“事物如為數過多，就難以制定秩序”，“為無定限的事物創制秩序，只有神才可能”②［古希臘］亞里士多德著，吳壽彭譯：《政治學》，北京：商務印書館，1965年，第354頁。。僅僅是為龐大人口創設有效的秩序，就是不容易做到的事情，因而也就構成了國家治理的規模焦慮。

自英國人口學家馬爾薩斯出版《人口原理》以來，對于人口規模的問題都構成了人口理論的基本內容，人口多一點好，還是少一點好，如何根據經濟和社會發展的狀況調節人口的增減，如何持續而有效改進人類生存的狀況等等，這些都從不同維度提出了國家治理的重要命題。事實上，人口規模是國家治理的基本參數，是國家治理的基本議題，因此規模焦慮是國家治理中的基本困惑。故此，規模焦慮指向的是國家治理的方式和方法的問題，即為了社會的進步和國家的發展，如何在全社會確立和維系適度的人口規模，如何根據人口規模來設計適當的治理機制，如何提升國家治理的效率和效能，以及如何根據人口規模因地制宜采用不同的治理策略和方法。

哪里有人，有著與人相關的公共問題，哪里就有需要國家介入的場景，也就相應形成了有關治理的規模焦慮，這直接對應于國家治理活動所涉及人口多少或規模大小而帶來的各種考量，其中或者是落腳在總量問題，比如14 億人口的糧食安全問題，或者是落腳在平均數的問題，比如公共服務的均等化問題。對應的考量既包括擔心人多而導致諸如加劇交通擁堵、導致資源分配緊張甚至矛盾沖突擴大化等，也有可能是擔心人數少而導致諸如勞動力人口縮減、提高公共服務的單位成本以及擴大社會不公平程度等后果。由于國家治理必然要影響到部分或全體人民，因此國家治理必須要時常考慮到影響范圍、目標對象或覆蓋人群以及可行性等問題。在龐大的人口基數的前提下，即便國家治理涉及的是比較小眾化的特殊人群，比如自殺人數或罕見病人，其絕對數量往往也非常大。

進一步說，雖然人口規模縮小等問題也是很重要的，比如出生率的下降導致勞動力的短缺，進而影響經濟的發展，但規模焦慮更多不是因為人少的問題，而是來自于人多的事實及其泛在的影響，尤其是面對于人數多所造成的繁重的治理負荷的焦慮，是關于如何應對和處理龐大的人口規模及其需求的焦慮。從國家的立場和目的來說，國家治理的規模焦慮主要涉及到如下四個層面的問題，分別是（1）差異性焦慮，即如何面對和處理多樣化的社會事實及其緊張性；（2）離散型焦慮：維持國家政權的統一性和穩定性，包括提高社會民眾對國家的認同度；（3）監控型焦慮：實現對社會事實的有效測算和調控，提高國家治理的效率和效能；（4）服務型焦慮：提高公共服務的數量和品質，更多實現社會的公平。這些構成了國家治理規模焦慮的基本命題。

（一）差異性焦慮

規模焦慮首先是基于人口多樣性帶來的差異性焦慮，即人口數量越多，差異性往往就越大，通常包含了種族、民族、宗教、文化、階層和收入等方面的多樣性以及由此而形成的差異性。多樣化水平越高，差異性程度就越大，產生的異見和分歧就越多，需要協調和解決的問題也越多，具體包括消除地區差距、種族沖突和民族矛盾等等，解決發展不充分和不均衡的問題。從有利的方面說，規模可以形成相互補充的效果，比如“一方有難八方支援”的“對口支援”，可以減輕單一制國家規模治理的負荷問題③周光輝、王宏偉：《對口支援：破解規模治理負荷的有效制度安排》，《學術界》2020年第10期，第14—32頁。，但不利的方面是，規模必然意味著差異性，形成更高水平的摩擦和沖突。差異性焦慮所要解決的是國家內部的一致性問題，目的是消弭個體或局部的差異性，避免增加國家和社會的內耗，制約經濟和社會的良性發展。

（二）離散型焦慮

“大國的治理，注定和小國的治理很不相同”，小國就不大會有什么地方割據或分裂的風險，也很難說什么中央與地方關系①蘇力：《大國及其疆域的政制構成》，《法學家》2016年第1期，第28—44頁。。相對于西方歷史對于小規模治理的偏好，中國歷史上保持了大一統的思想傳統。中國在春秋戰國后兩千多年的大多數時間內保持了統一，而歐洲在羅馬帝國垮臺后始終處于分裂局面②趙鼎新：《中國大一統的歷史根源》［EB/OL］，https：//www.sohu.com/a/385548379_612400。。中國傳統政治思維認為，大一統是“安寧之術”，建立和加強中央集權，有利于減少沖突和混亂，取消地方的不服從勢力，建立穩定而強大的國家。統一文字、度量衡和貨幣等也都是為了維護國家政權的統一性。而面對千差萬別的情況，為了保證形式上的統一性，中央只能滿足于制定一般性和普遍性的原則性規范，保留關鍵性的人、財以及軍事權力，而將處理具體問題的權力委托給地方政府，由后者因地制宜去實施治理。

（三）監控性焦慮

人口規模越大，分布地域越廣，密集度更高，各種情況和問題就越多，想要清查這些情況就更加不容易，要進行集中化的協調更是難上加難。就國家必須要保持對于社會的適度監控而言，人口規模帶來的難題通常是，基數不清，底數不明，搞不清實際情況；統計摻水，數字搗鬼，出現信息失真或扭曲；中央到地方的委托鏈條太長，信息不對稱問題突出，引發國家治理失靈。清晰化是國家治理的前提，如果個人不能被國家所看到，不能進入國家治理的操作系統，不能接受國家的管治和服務，就造成了國家治理的盲區。監控性焦慮通常來自于對安全和秩序的高度警惕，因此不管遇到什么性質的問題，國家及其代理人就會有意識或無意識地提出要強化監控的主張，包括在防控“新冠”疫情期間應用人臉識別技術，以掌握小區人口方面的情況。特別是，城市人口密度高，流動性大，陌生性強，日常監控的需求很大，因此監控性焦慮具有相當的普遍性。

（四）服務型焦慮

龐大的人口規模直接構成了沉重的治理負荷，衍生出公共服務的巨大壓力。“人口問題的本質是數量問題而非發展問題，而發展問題又在很大程度上為人口數量所左右”③原華榮：《人口數量的有關問題》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2008年第3期，第14—25頁。。人口眾多的直接問題是分母效應，決定著社會資源的人均擁有量，也影響著個人可獲得的數量和質量。在不同的歷史時期，社會發展的水平有所不同，但個人必須要要吃穿住行，解決生存和發展的基本問題。社會上也存在著大量需要國家去解決的問題，小到調解社會民眾之間雞毛蒜皮的矛盾糾紛，大到應對水災、旱災、蝗災等天災人禍所形成的社會危機，甚至是戰爭。因此，人口規模越大，公共服務的要求也更多，任務更重，壓力更大。由此而形成的焦慮就是，人口多，基礎差，底子薄，負擔重，必須要加大公共財政投入，建立健全基本公共服務制度體系，滿足人民群眾對于美好生活的需要。

總之，大國既然規模很大，問題必然很多，通常不是這里有問題，就是那里有問題；有的問題比較小，很容易輕松給予解決，有的問題比較大，不是輕易能夠解決的，比如環境污染等。尤其是，人口規模越大，產生各種問題的可能性就越大，由小問題逐漸醞釀成大問題的可能性也越大，各種因素相互嵌套、匯聚和激發的可能性越大，簡單問題很容易演變成難以解決的復雜問題，產生破壞性后果的概率和能量也越大。這些從不同的方面規定了國家治理的形式和內容，也給國家治理帶來了廣泛而深刻的約束，其中既不乏積極的含義，比如人多力量大，也包含了消極的影響，比如資源消耗多。

三、簡約治理的邏輯及其基本路徑

眾所周知，中國很早就建立起大一統的國家政權，在較長的時期內都維持了王朝政治的穩定性和持續性，成為東方世界強大的帝國之一。在對于人口的積極樂觀態度中，基于人口數量的規模難題似乎并沒有成為困擾國家治理的顯著問題。最早在秦朝建立初期關于郡縣制和分封制的交鋒中，焦點也只是在于哪一種辦法有利于維護王權的權威、統一和延續，而沒有直接考慮人口規模可能帶來的問題。自秦漢至滿清，中央集權的郡縣制確定了國家的基本架構，保持了較好的延續性和穩定性①金觀濤、劉青峰：《興盛與危機：論中國社會超穩定結構》，香港：香港中文大學出版社，1992年，第31頁。。縣制作為基層政權長期延續，其原因之一就是統治者對個人管理的捉襟見肘，需要穩定的地方行政體制代表中央行使管轄權②徐勇：《歷史延續性視角下的中國道路》，《中國社會科學》2016年第7期，第4—25頁。。

在西方的思想傳統中，古希臘對于城邦規模的思考雖然已經考慮到了小國難以抵御強敵的問題，但焦點則是停留在民主政體的可行性問題，其中關鍵的考慮在于讓人民能相互溝通、交流和監督。這種規模焦慮主要是瞄準個人的或以個人為中心的。中國大國治理的現實形成了國家治理的特殊傳統，但中國早熟的帝國體制要求治國者首先要考慮的是如何保持穩定，實現有效的控制。“大國在古代無法采用民主制首先因為無法操作”。民主所需要的民眾的參與及其投票活動等，“在大國，從一開始就注定不可能”③蘇力：《作為制度的皇帝》，《法律和社會科學》2013年第2期，第153—192頁。。在落后的信息技術和有限的國家能力的限制下，巨大的治理負荷使得國家只能選擇簡約主義的治理形態，即壓縮治理領域、簡化治理任務和消解規模壓力。

黃宗智認為，政府的正式結構和實際運作不同，政府機構和行政實踐不同，中華帝國高層權力是“高度集權”的，盡力“保持簡約的中央政府”，隨著人口增長而擴張統治的需要，古代縣級以下的行政實踐廣泛使用準官員和半正式的行政方法來進行治理，可以稱之為“集權的簡約治理”④黃宗智：《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008 年第2 期，第10—29頁。。中華帝國社會非正式制度在基層治理中的廣泛應用，發揮了社會力量的作用，簡化了國家治理的負擔。在傳統國家控制能力低下以及信息嚴重不對稱的情況下，諸如連坐和保甲制度所具有的連帶責任有效地利用分散化的信息，對維護國家大一統及社會穩定具有重要作用⑤張維迎、鄧峰：《信息、激勵與連帶責任——對中國古代連坐、保甲制度的法和經濟學解釋》，《中國社會科學》2003年第3期，第99—112頁。。對當代鄉村林改政策實踐的分析也表明，“簡約治理”模式仍然中國鄉村社會中存在，取得了一定的績效⑥賀東航：《“簡約治理”與林改政策在鄉村的實踐》，《華中師范大學學報》2012年第5期，第1—7頁。。

作為響應規模問題的重要策略，簡約主義是針對整個體制及其運行機制而言的，表明了國家如何以穩定而可行的方式來處理巨大的治理負荷。隨著經濟和社會的發展，公共事務越來越錯綜復雜，實際的治理過程變得更加復雜。但也正因如此，“復雜的現代國家結構需要簡約的治理機制”⑦任劍濤：《國家治理的簡約主義》，《開放時代》，2010年第7期，第76—83頁。，未來的治理將是“簡約主義”的治理。大國治理千頭萬緒，有著各種各樣擴大國家權力的沖動，但極其重要的是，現代國家治理需要奉行“簡約主義”，祭起“奧卡姆剃刀”，在合理定位黨和政府權威性功能的基礎上，簡化國家治理的結構和流程，在保證合法和有效的秩序的前提下，國家與社會保持適度的邊界，將市場的還給市場，將個人的還給個人，發揮市場、社會和個人的作用，實現國家、社會與個人的良性互動。

一些研究者也在提出現代國家簡約治理的主張，比如任劍濤認為，現代國家的治理無可避免是復雜的，但國家治理的理念、制度和舉措則必須是簡潔明了的。復雜的國家治理需要簡約化的治理機制，其中包括兩個相關的重要準則：一是以簡馭繁，確認國家—社會—市場三分的結構，一是推行刪繁就簡的改革，使政府確切定位在有限有效政府上①任劍濤：《國家治理的簡約主義》，《開放時代》，2010年第7期，第76—83頁。。同樣，賀雪峰在對農村調研的過程中看到，鄉村建設的目標應該是維持“底線治理”，即維護農業生產和農村生活的基本秩序。農村基層事務具有稀疏、細小瑣碎、不規則、季節性、偶然性等特性，這就要求基層治理要有相當的靈活性，不應該盲目追求高成本的規范化和科層化的體制，而是適應基層治理特性的低成本的簡約制度②賀雪峰《農村基層治理應注重簡約低成本》，《第一財經日報》，2016年4月21日。。這些主張闡明了簡約治理的必要性及其方向。

那么大國治理究竟是如何解決規模問題的呢？是哪些治理因素和機制使得大國治理能夠減輕治理負荷，避免或減輕規模焦慮的壓力及其困擾？簡約主義實際上是如何落實和實現的呢？

（一）單一集中的政治權威

人口規模越大，社會的異質性程度越大，就很容易形成摩擦和沖突，甚至導致四分五裂，陷入混亂、斗爭和無序，比如歷史上層出不窮的藩鎮割據或地方割據。相應的，規模問題首先要解決的，是國家完整和統一的問題。對此，中國很早就建立了一元化的權力體系，以防止規模問題對于最高權威或中央的挑戰。由于中國人口眾多，“通過一個中央權威保持統一，仍然是必要的”③［美］費正清著，劉尊棋譯：《偉大的中國革命》，北京：世界知識出版社，1999年，第432頁。。大一統的價值觀為鞏固中央集權、維護國家統一和打擊分裂勢力等供了強有力的理念支撐，實際上也有助于抹平地方差距，簡化社會事實，減少社會活動的不確定性，拓展國家處理規模問題的能力。

蘇力認為，中國大國體制演進的歷史表明，中央集權作為國家治理的基本制度，是治國平天下的唯一可行的憲制，是經受了歷史淬煉的重要經驗。國家“罷黜百家，獨尊儒術”，奉行儒家的意識形態，維護思想領域的統一性。國家權力（具體是官僚體制的權力）一權獨大，不允許有與之并行或相抗衡的貴族、宗教或民間其他的權威中心。中央集權的君主制是促進和平、交流、經濟發展和政治文化整合的基本制度。反之，如果中央集權不能有效運作，“以天子或皇帝為核心的中央政府弱了，掛不住了，撐不住了，社會秩序的其他基本關系……就一定會亂。本來，大致有序的政治經濟文化生活就會全面陷入無序”④蘇力：《作為制度的皇帝》，《法律和社會科學》2013年第2期，第153—192頁。。

“單一制中央集權國家是大國治理的體制基礎”⑤楊志軍：《中央與地方、國家與社會：推進國家治理現代化的雙重維度》，《甘肅行政學院學報》2013 年第6 期，第12—20頁。。單一權威是簡約主義的解決問題的方法的重要選擇。國家權威的理念是單一的、超越的和普遍的⑥許慧文著，劉昶譯：《統治的節目單和權威的混合本質》，《開放時代》2008年第2期，第88—93頁。。大國治理只能依賴于一元化的權威，否則就會被分歧和沖突所拖垮。而且，權威必須行之有效，才能維持國家的穩定。“崇尚權威的大國試圖建立一套自上而下的制度，以應對來自社會的挑戰。其中只有一個權威，地方依附于中央，個人服從于國家，抑制社會多樣化的發展，通過制造中心權威，維持全國表面上的政治與社會和諧”⑦謝岳：《聯邦主義——大國繁榮的政治抉擇》，《探索與爭鳴》2012年第9期，第67—71頁。。社會權力集中在政府，集中在皇帝，不容其他社會力量分享或染指。“皇帝親自任命下至縣官的所有官吏”，“使所有官員都體會到他們要仰賴天恩，負有向他個人效忠的義務”⑧［美］費正清著，張理京譯：《美國與中國》，北京：世界知識出版社，1999年，第104頁。。

正所謂，百代皆行秦政法，“統一的中央集權”始終是中華帝國的主導形式⑨金觀濤、劉青峰：《興盛與危機：論中國社會的超穩定結構》，香港：中文大學出版社，1992年，第20頁。。大國是國家治理“最主要的制度約束”，對于農耕大國及其隱含的其他歷史社會條件來說，古代中國“只能通過帝制”（而不是民主制或貴族制）來建構文明國家，維持較長時期的和平⑩蘇力：《作為制度的皇帝》，《法律和社會科學》，2013年第2期。。大一統的政治實踐，權力必須集中在中央，否則地方勢力坐大，使差異性演變為不服從，挑戰甚至顛覆中央權威。作為一種高度簡化的制度安排，中央集權的制度安排偏好于中央權力，避免對多樣化實施的考慮。誠如林德布洛姆所言，以權威為基礎的控制方法“常常以極簡單的方式運作。有的時候甚至一個字也不需要；在權威關系中，一個馴服的人懂得，需要他干什么，不需要他干什么”①［美］查爾斯·林德布洛姆著，王逸舟譯：《政治與市場：世界的政治經濟制度》，上海：上海三聯書店，1994年，第20—21頁。。

（二）簡約而有限的職權范圍

簡約治理的核心是嚴格劃定國家權力的邊界，使政府保持必要而有限的職權。從隋朝到清末，一千多年的漫長歷史，雖然經濟和社會情況有了很大的變化，國家的人口和領土規模變動不居，但“在13 個世紀的大部分時間內，中國民政由著名的吏、戶、禮、兵、刑、工六部分掌”②［美］費正清著，張理京譯：《美國與中國》，北京：世界知識出版社，1999年，第102，101頁。。中央政府基本沿襲著六部制的結構，即吏部、禮部、兵部、戶部、刑部和工部六部，與其他司法和監察機構等共同處理各類國家事務。雖然中國社會具有“發展得最徹底最巧妙的官僚體制”③［美］費正清著，張理京譯：《美國與中國》，北京：世界知識出版社，1999年，第102，101頁。，但這個官僚體系是相對精簡的和有限的。在不同的歷史時期，雖然國家治理的規模各有不同，官僚體系的規模也有所不同，但政府的職權范圍卻并沒有太大的變化，保持了相對的延續性和穩定性。

人類社會是復雜多變的，社會事務更是不規則的，很難將其簡單歸入到官僚化的公式中。“國家機構沒有，也不可能有更多的興趣描述整個社會現實。他們的抽象和簡單化都被鎖定在很少的幾個目標上，到19 世紀，最突出的目標一般還是征稅、政治控制和征兵。他們只需要能滿足這些人物的技術和理解就夠了”④［美］詹姆斯·C·斯科特著，王曉毅譯：《國家的視角：那些試圖改善人類的狀況的項目是如何失敗的》，北京：社會科學文獻出版社，2004年，第22—23頁。。如果沒有復雜的抽象和簡化的過程，官僚系統就沒有任何可能來描述、統籌和支配現實。因而在人口增長和治理任務擴張的條件下，中央政府始終盡可能維系著“集權的簡約治理”⑤黃宗智：《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008 年第2 期，第10—29頁。。相對于現代政府頻繁的機構改革，六部制的穩定性和有限性可謂是反映了國家治理的基本策略，即保持適度而合理的國家職能，嚴格控制政府的職權邊界，以不變應萬變。

特別是，在不發達的生產力條件下，國家的治理能力必然是有限的，不可能負擔龐大的官僚隊伍及其成本，也很難將國家權力的觸角直接深入到鄉村社會。一些研究者將中國古代社會的國家與社會結構解釋為“王權不下縣”，但也有學者指出，“王權不下縣，縣下皆自治”純屬無稽之談⑥張新光：《質疑古代中國社會“皇權不下縣、縣下皆自治”之說——基于宏觀的長時段的動態歷史考證》［EB/OL］，http：//www.aisixiang.com/data/14627.html。。但古代國家正式的權力層級止于縣是不容否認的。實際上，通過編戶齊民，對家庭或個人征收賦稅和徭役，甚至動員民眾參與戰爭，國家權力已經延伸和觸及到個人，而且縣官之下有大量的輔助人員參與國家政策的執行，落實國家意志。但國家正式的權力層級的有限性也是事實。國家對基層的治理將更多的權力交給非正式的地方權力網絡，借助社會的力量來應對社會問題，可以減輕國家治理的負荷。

（三）集約化的治理機制

面對具有多樣性和差異化的問題，國家常做的是以集約化的方式來處理規模難題，其中的核心是以類型化或整體性的邏輯，采用“批發”或“打包”的方式予以處理，而不是去逐個考慮個體單元或單位的情況，比如古代政府的管理是以“戶”為單位的，“主要目的就是更便于直接從家戶手中汲取資源”⑦徐勇：《歷史延續性視角下的中國道路》，《中國社會科學》2016年第7期，第4—25頁。。農業社會的家戶制度是“農業生產的最佳組織單位”，也是國家治理的最佳單位規模。家戶的規模使其既無法具備抗拒政府及其資源汲取的能力，又一定程度上減少了國家整合對象的數量，即整合的是包含了很多個人的戶（組織或單位），而不是單個的個人，因而減少了處理個人的任務，降低了國家治理的負荷。

對于高度靜態性和同質化的農業社會而言，采用“批發的”或“打包的”方式來處理個人完全是可行的，也是有效率的。這種集權的邏輯也暗含了集約化的思維。“一個廣大帝國的統治者必須握有專制的權力……國家越大，偶然事件便越多”①［法］孟德斯鳩著，張雁深譯：《論法的精神（上）》，北京：商務印書館，1961年，第126，129頁。。大國的疆域越是遼闊，政府專制的精神就越高②［法］孟德斯鳩著，張雁深譯：《論法的精神（上）》，北京：商務印書館，1961年，第126，129頁。。無論是裁決社會沖突，還是防止地方的分裂，中央集權必須要有效率、權威和公信力，更多依賴于專斷性的權力。實際上，社會問題的巨大流量決定了，很多事情都不可能讓所有的人都進行充分的商討。相應的，個人權利更多被看作是會帶來麻煩和負擔的東西，個人的參與通常被看成是破壞性或制約性的力量。

很遺憾的是，大國治理經常不得已要弱化和抑制民眾的需求，滿足于解決基本的或基礎性的生存和發展問題，而難以去解決民眾差異化尤其是高標準的權利訴求，從而降低治理負荷，如“一刀切”或“運動式治理”等常見的管理方式等，都是采取一攬子或集中化的方式來解決問題。同樣的邏輯，讓擁有權力和地位的精英來做出決策，讓做出決策的人盡可能少一點，也是符合效率要求的機制設計，比如“為民做主”的操作邏輯就是將決策權分配給少數社會精英，是解決規模問題的政治安排。其中個人是無關緊要的，不構成能夠影響治國理政的“量”。為民做主并不關心究竟是為多少人做主，數量問題是不存在的。實際上，國家沒有可操作的技術來歸總和匯集分散的民意，民意是零碎的，也是無足輕重的，很難為公共決策提供必要的信息支撐。

四、小結和進一步思考

任何國家治理都是以人為基礎的，人口規模是國家治理的常量，也是國家治理的變量，既包含積極的因素，也會變成消極因素，相應形成不同形式和不同類別的規模焦慮。中國擁有世界上最多的人口規模，也發展形成獨特的大國治理經驗。但在中華帝國治理的歷史中，人們以樂觀的態度來看待規模，規模問題似乎沒有成為真正的問題。自秦朝建立大一統王朝開始，中央集權的君主制度就似乎已經很好地解決了這些問題。這些做法和經驗可以歸納為低技術條件下的簡約主義治理模式，其核心就是各種簡化問題的程序、機制和環節，以提高國家治理的可行性、適應性和有效性，維持多樣化而又具有統一性的治理形態。

2015 年3 月李克強總理在政府工作報告中提出，“大道至簡，有權不可任性”，隨后從中央到地方各級政府大力推進簡政放權改革，落實和演繹國家治理大道至簡的深刻含義。要想將權力關在制度的籠子里面，要想激活社會的活力，最根本的辦法就是減少權力，簡政放權，讓社會力量可以更多發揮其作用，形成良性互動和相互補位的治理格局。2016年5月李克強總理在國務院召開的“推進簡政放權放管結合優化服務改革”電視電話會議上再次指出，“以簡約治理促進社會繁榮富裕”，這與大道至簡的理念是一脈相承的。雖然現代國家治理的復雜性程度越來越高，但提出和實踐簡約治理的主張為合理定位國家治理提供了新的思維。

當前中國有超過14億的人口。經過改革開放四十余年的持續發展，中國已經成為世界上第二大經濟體，但按照人均GDP來計算，中國還居于世界80位之后，“是實實在在的發展中國家”。當前社會的劇烈變遷帶來了繁多的社會問題，也提升了社會問題的復雜性程度。歷史上中國大國治理的經驗已經很好地應對和處理了規模焦慮，但規模問題的呈現方式和解決規模焦慮的方法是不一樣的。需要注意的是，中國獨特的大國治理經驗及其規模變量并沒有得到理論研究上的認真對待。面對西方理論話語和治理經驗的沖擊，我們迫切需要去總結和提升中國治理的獨特經驗，為當前中國的國家治理現代化提供新的知識、洞見和智慧。