供電企業(yè)配合行政機(jī)關(guān)實(shí)施停電行為的法律思考

魏志雄 楊憶泉

近年來，行政機(jī)關(guān)逐漸加大在環(huán)保減排、安全防范等方面的治理力度，供電企業(yè)配合行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)企業(yè)實(shí)施停電的情況日益增多。當(dāng)前，對(duì)于供電企業(yè)配合政府實(shí)施停電行為存在定性不明確、實(shí)際執(zhí)行難操作等問題，具有較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)該問題進(jìn)行研究，在當(dāng)下乃至將來持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境、推進(jìn)市場化改革具有重要意義。

行政機(jī)關(guān)實(shí)施停電行為性質(zhì)分析

行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中，經(jīng)常采取停水、停電、停氣等措施強(qiáng)制有關(guān)企業(yè)等行政相對(duì)人履行行政決定。當(dāng)前理論界對(duì)行政機(jī)關(guān)采取停電方式促使有關(guān)企業(yè)履行行政決定行為的性質(zhì)，主要有三種觀點(diǎn)，即：行政處罰方式、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。筆者傾向于行政強(qiáng)制執(zhí)行方式的觀點(diǎn)。

首先，從行政強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)涵來看，行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)企業(yè)實(shí)施停電，是迫使其履行已經(jīng)生效行政決定的一種手段，符合行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容要義。

其次，從《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》相關(guān)條款來看，該法第十二條行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式中，明確了五種強(qiáng)制執(zhí)行方式，并設(shè)立了兜底條款“其他強(qiáng)制執(zhí)行方式”；第四十三條明確了在實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行中，禁止對(duì)居民生活采取停止供電等方式迫使當(dāng)事人履行相關(guān)行政決定，但對(duì)非居民生活事項(xiàng)并未禁止；第六十一條明確了違法實(shí)施行政強(qiáng)制的法律后果，其中專門明確了“禁止對(duì)居民生活停止供電”，這等同于將停電作為實(shí)施行政強(qiáng)制的內(nèi)容之一。結(jié)合三個(gè)條文綜合分析，行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)實(shí)施停電，性質(zhì)上應(yīng)屬于其他行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。

此外，從具體明確停止供電手段的法律法規(guī)來看，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位拒不執(zhí)行行政決定，在符合法定的條件下，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以通知有關(guān)單位停止供電，以強(qiáng)制行政相對(duì)人履行決定，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合。《上海市供用電條例》明確，為了履行拆除用于生產(chǎn)經(jīng)營的違法建筑的行政決定，或者責(zé)令相關(guān)污染企業(yè)履行停業(yè)、關(guān)閉等行政決定，相關(guān)政府或政府部門可以要求供電企業(yè)停止提供生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)用電。

以上法律法規(guī)規(guī)定中，明確說明了政府做出停止供電行政決定的目的是“強(qiáng)制行政相對(duì)人履行決定”，體現(xiàn)了該行為的行政強(qiáng)制執(zhí)行的作用和地位。

供電企業(yè)配合行政機(jī)關(guān)實(shí)施停電的法律性質(zhì)

筆者認(rèn)為，供電企業(yè)配合行政機(jī)關(guān)實(shí)施停電行為是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行的配合行為，是行政機(jī)關(guān)具體行政行為的輔助行為。從停電行為本身的目的來看，實(shí)施停電是為了強(qiáng)制有關(guān)企業(yè)履行行政機(jī)關(guān)已經(jīng)生效的行政決定，是行政機(jī)關(guān)履行自身職責(zé)的具體表現(xiàn)。從供電企業(yè)實(shí)施該行為的原因來看，供電企業(yè)并非為了維護(hù)自身的合法權(quán)益和履行合同約定事項(xiàng)，而是源于配合行政機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法工作的指令要求。通常供電企業(yè)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定或出于維持行政機(jī)關(guān)關(guān)系等考慮，也很難拒絕行政機(jī)關(guān)要求。作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的輔助行為，供電企業(yè)實(shí)施的停電行為不是履行合同約定的民事行為，其相應(yīng)的法律責(zé)任應(yīng)由作出停電決定的行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)。

從司法實(shí)踐來看，近年來供電企業(yè)配合政府實(shí)施停電屢屢引發(fā)訴訟糾紛，經(jīng)檢索相關(guān)司法判例至少有40個(gè)。如，最高人民法院作出鄭州市恒升教育軟件科技有限公司訴鄭州市金水區(qū)人民政府確認(rèn)行政行為違法一案的行政裁定書（（2017）最高法行申8513號(hào)案件）。最高人民法院認(rèn)為：金水區(qū)政府通知鄭州供電公司停電是其涉案拆遷工作的一部分，具體運(yùn)用了行政權(quán)，是一種行政事實(shí)行為。供電公司對(duì)停電原因、停電范圍等事實(shí)不具有判斷能力和義務(wù)，其停止電力供應(yīng)僅是輔助政府的行為。最高人民法院在齊國順與國網(wǎng)河南郟縣供電公司財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛一案（最高法民申〔2017〕897號(hào)）中認(rèn)為，郟縣供電公司在郟縣人民政府對(duì)地方煤礦進(jìn)行全面停產(chǎn)整頓過程中，對(duì)齊國順個(gè)人開辦的郟縣奮發(fā)煤礦采取的停電行為，是依照《郟縣人民政府關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)全市地方煤礦全面停產(chǎn)整頓實(shí)施意見的通知》的要求實(shí)施的，屬于執(zhí)行郟縣人民政府決定的行為。該停電行為不是基于郟縣供電公司與郟縣奮發(fā)煤礦的供電合同關(guān)系發(fā)生的，雙方不產(chǎn)生民事?lián)p害賠償關(guān)系。

從相關(guān)司法判例來看，法院基本對(duì)行政機(jī)關(guān)要求供電企業(yè)對(duì)有關(guān)企業(yè)實(shí)施停電，基本保持了一致或類同的觀點(diǎn)，法院普遍認(rèn)為供電企業(yè)配合政府實(shí)施停電的行為不是獨(dú)立的具體行政行為，是政府具體行政行為的配合行為；訴訟主體應(yīng)是作出停電決定的行政機(jī)關(guān)，相關(guān)行政責(zé)任也應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

供電企業(yè)配合行政機(jī)關(guān)實(shí)施停電的法律規(guī)制

供電企業(yè)配合行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)企業(yè)實(shí)施停電，系行政機(jī)關(guān)具體行政行為的輔助行為，責(zé)任主體是行政機(jī)關(guān)。但是，鑒于供電企業(yè)提供社會(huì)公共產(chǎn)品之公私法的雙重性，供電企業(yè)在配合行政機(jī)關(guān)實(shí)施停電工作中，應(yīng)著重注意如下問題。

1.謹(jǐn)慎執(zhí)行

對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施停電，對(duì)相對(duì)人的權(quán)益會(huì)造成較大損害。供電企業(yè)在收到行政機(jī)關(guān)的配合停電通知后，應(yīng)深入審查，謹(jǐn)慎處理。首先，停電決定必須由適格的行政主體做出。停止供電行為屬于一種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式，行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)實(shí)施該行為，取決于其有無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。若其有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，如負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)協(xié)助。若沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，其應(yīng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，供電企業(yè)無協(xié)助義務(wù)。人民法院作出強(qiáng)制執(zhí)行決定，要求供電企業(yè)協(xié)助供電的，則供電企業(yè)應(yīng)積極協(xié)助。其次，必須針對(duì)特定對(duì)象。根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第六十七條規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)督部門對(duì)存在重大事故隱患的生產(chǎn)經(jīng)營單位可采取停電措施。按照《供電監(jiān)管辦法》第二十四條規(guī)定，供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行政府有關(guān)部門依法作出的對(duì)淘汰企業(yè)、關(guān)停企業(yè)或者環(huán)境違法企業(yè)采取停限電措施的決定。因此，實(shí)施停電的對(duì)象應(yīng)是特定的，不應(yīng)擴(kuò)大化，只有在符合法定條件前提下，供電企業(yè)才可以實(shí)施。同時(shí)，還應(yīng)該遵守行政強(qiáng)制法規(guī)定，不得對(duì)居民用戶實(shí)施停電行為。

2.及時(shí)告知

《中華人民共和國合同法》第六十條規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同的性質(zhì)、目的和交易習(xí)慣履行通知、協(xié)助、保密等義務(wù)。通知義務(wù)是合同當(dāng)事人對(duì)相對(duì)方利益有重大影響的事項(xiàng)及時(shí)告知對(duì)方的義務(wù)，是合同雙方重要的附隨義務(wù)。第一百八十條規(guī)定，供電人需要中斷供電時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定事先通知用電人。供電企業(yè)在有限的營業(yè)自由范圍內(nèi)，和電力用戶產(chǎn)生平等民事主體之間的合同關(guān)系，理應(yīng)按照合同法上述條款的規(guī)定，盡到停電通知的附隨義務(wù)，以彰顯合同法之誠實(shí)信用原則。此外，停電事件和供電企業(yè)實(shí)施停電之技術(shù)性操作緊密相連，供電企業(yè)處于提前獲取信息的優(yōu)勢(shì)方，實(shí)現(xiàn)提前通知用戶，實(shí)踐上亦是可以操作的。在立法實(shí)踐中，《中華人民共和國電力法》第二十九條的通知義務(wù)，是否包含對(duì)供電企業(yè)配合政府實(shí)施停電的情形，是有爭議的。考慮合同法的原則和當(dāng)前實(shí)際，供電企業(yè)在配合政府實(shí)施停電時(shí)，應(yīng)盡通知之附隨義務(wù)。于此同時(shí)，一些地方性的法規(guī)已經(jīng)有所突破，如《上海市供用電條例》第十六條第三款規(guī)定，發(fā)生本條供電企業(yè)配合行政機(jī)關(guān)實(shí)施的中止供電，供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)至少提前二十四小時(shí)告知電力用戶。

3.堅(jiān)持比例原則

依據(jù)行政法的比例原則，行政機(jī)關(guān)采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)，且應(yīng)當(dāng)采用對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式。基于比例原則，供電企業(yè)配合行政機(jī)關(guān)實(shí)施的停電行為系實(shí)現(xiàn)行政決定之目的，應(yīng)以對(duì)當(dāng)事人侵害最小的方式進(jìn)行。現(xiàn)實(shí)中，供電企業(yè)配合行政機(jī)關(guān)停電的同時(shí)，對(duì)用戶予以銷戶的情況屢見不鮮。供電企業(yè)配合行政機(jī)關(guān)實(shí)施停電行為時(shí)同時(shí)一并銷戶，超越了執(zhí)行行政決定的義務(wù)范疇，擅自單方解除了供用電合同關(guān)系，使得恢復(fù)供電變得不可能，曲扭了行政機(jī)關(guān)作出停電的行政強(qiáng)制措施背后蘊(yùn)含的行政法之精神。