“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制探索——以合肥市長(zhǎng)豐縣楊廟鎮(zhèn)馬郢社區(qū)為例

金墨非

【摘要】村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的重要工具。“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃是空間規(guī)劃體系的重要組成部分，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。本文分析了“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃的內(nèi)涵和要求，闡述了了“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問題，并以合肥市長(zhǎng)豐縣楊廟鎮(zhèn)馬郢社區(qū)為例，提出編制“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃的路徑探索：（1）村莊規(guī)劃的“剛性”控制;（2）村莊規(guī)劃的“彈性”控制;（3）村莊規(guī)劃的使用者模式。

【關(guān)鍵詞】實(shí)用性村莊規(guī)劃;“剛性”控制;“彈性”控制;使用者模式? ? ? 【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.36.024

村莊規(guī)劃是進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的重要途徑和手段。近年來，全國(guó)范圍內(nèi)的村莊規(guī)劃和村莊建設(shè)活動(dòng)如火如荼地展開，多種類型的村莊規(guī)劃百花齊放。豐富的村莊規(guī)劃實(shí)踐帶來的是各式各樣的爭(zhēng)論、反思和批判。國(guó)土空間規(guī)劃體系改前，同一片土地上同時(shí)并存著多種類型的村莊規(guī)劃，其內(nèi)容、特點(diǎn)、深度和發(fā)揮的作用各不相同，這就造成了不同類型的村莊規(guī)劃相互矛盾、相互掣肘的情況。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，要求實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的最終目標(biāo)，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略脫離不了村莊規(guī)劃的支撐。在國(guó)土空間規(guī)劃體系改革和鄉(xiāng)村振興的雙重背景下，國(guó)家提出編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，這給新時(shí)代賦予我們規(guī)劃人的新使命。

1、“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃的內(nèi)涵和要求

“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃是空間規(guī)劃體系的重要組成部分，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要抓手。村莊規(guī)劃是面向鄉(xiāng)村空間的法定規(guī)劃，村莊規(guī)劃需要肩負(fù)起起明確村莊發(fā)展目標(biāo)、國(guó)土空間總體布局及用途管制、歷史文化保護(hù)與風(fēng)貌特色營(yíng)造、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村住房、村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)等任務(wù)。按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，村莊規(guī)劃最終要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空山清水秀間的總目標(biāo)。

實(shí)用性村莊規(guī)劃中的“實(shí)”指的是實(shí)事求是、因地制宜。在規(guī)劃的過程中，要切實(shí)了解村莊的特點(diǎn)和資源稟賦，深入了解村民的訴求和意愿，編制出適應(yīng)村莊實(shí)際發(fā)展需要的規(guī)劃。實(shí)用性村莊規(guī)劃中的“用”指的是規(guī)劃要做到好用、管用，同時(shí)兼顧規(guī)劃和科學(xué)性和可行性。村莊規(guī)劃成果既要落實(shí)上位政策的控制要求，體現(xiàn)規(guī)劃傳導(dǎo)的思想，又要貼合村莊的管理需求，保障規(guī)劃有效落地實(shí)施。因此，村莊規(guī)劃既要貫徹好“自上而下”的政策意志，也需要為規(guī)劃的管理提供保障，同時(shí)還需要“自下而上”的了解村莊的實(shí)際特點(diǎn)和村民訴求。

2、“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問題

2.1村莊村發(fā)展的需求和農(nóng)村土地的矛盾。

鄉(xiāng)村的振興和發(fā)展必須要有相關(guān)產(chǎn)業(yè)支撐，而產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開用地的保障。在國(guó)土資源有限的情況下，農(nóng)村建設(shè)用地減量化發(fā)展成為必然趨勢(shì)。因此，村莊二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必然會(huì)收到土地資源的制約，如何處理好保護(hù)與建設(shè)的關(guān)系是當(dāng)前村莊規(guī)劃的重點(diǎn)之一。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村振興必須要以增加農(nóng)民的收入為落腳點(diǎn)。過去村莊的發(fā)展受到集體土地政策的制約，而新修訂的土地管理法明確提出，對(duì)土地滿足規(guī)劃并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，改變了過去農(nóng)村土地必須征為國(guó)有才能入市的局面。因此，如何科學(xué)布局集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，合理利用土地政策增加農(nóng)民收入成為本輪村莊規(guī)劃應(yīng)該關(guān)注的問題。

2.2村莊規(guī)劃實(shí)施與規(guī)劃管理的困境。

村莊規(guī)劃在執(zhí)行的難度和力度上與城市規(guī)劃相比相差較大。首先，從規(guī)劃實(shí)施方面看，既往的美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃重設(shè)計(jì)而輕用地，許多建設(shè)項(xiàng)目?jī)H停留在效果圖上，既缺乏建設(shè)用地的支撐，也沒有明確建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)時(shí)序;產(chǎn)業(yè)布局等也只停留在策劃和謀劃階段，沒有落實(shí)到承載山、水、林、田的農(nóng)村土地上，導(dǎo)致村莊規(guī)劃只能“墻上掛掛”。其次，從規(guī)劃管理方面看，由于村莊管理人員管理水平參差不齊，從規(guī)劃設(shè)計(jì)到規(guī)劃管理之間存在著巨大的障礙。缺乏具體的管制規(guī)則也給規(guī)劃管理帶來了實(shí)際困難，如基本農(nóng)田被非法侵占，耕地非農(nóng)化、非糧化等現(xiàn)象。

2.3村莊規(guī)劃編制者與使用者之間的脫節(jié)。

編制者與使用者之間的脫節(jié)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面過去的村莊規(guī)劃更多是從上而下的規(guī)劃，村莊規(guī)劃的實(shí)際使用者并沒有切實(shí)地參與規(guī)劃全過程。現(xiàn)狀調(diào)研走馬觀花、流于表面，并沒有全面了解村民的實(shí)際問題和核心訴求;規(guī)劃編制完成后，也沒有深入廣泛征求村民意見，很難編出適應(yīng)村民實(shí)際需求的村莊規(guī)劃。另一方面，既往的村莊規(guī)劃缺乏與村民互動(dòng)的表達(dá)形式，規(guī)劃成果晦澀難懂，不便閱讀和使用。“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃必須要做到開門編規(guī)劃，在工作全過程中幫助村民們理解政策要求、探尋村莊特點(diǎn)和發(fā)展需求、吸納村民的訴求，以合理的表達(dá)形式構(gòu)建出村莊發(fā)展的一張藍(lán)圖。

3、“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制探索

馬郢社區(qū)位于長(zhǎng)豐縣楊廟鎮(zhèn)。馬郢社區(qū)于2014年被列為省級(jí)重點(diǎn)貧困村，2015年開始，通過“馬郢計(jì)劃”吸引了大量城市人口下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，于2016年全面達(dá)到脫貧目標(biāo)，并于2020年被評(píng)為“第二批全國(guó)鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村”。《楊廟鎮(zhèn)馬郢社區(qū)“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃》提出了“田園筑夢(mèng)·多彩馬郢”的形象定位，以“全域全要素”的理念構(gòu)建了村域國(guó)土空間規(guī)劃一張圖，并從國(guó)土空間用途分區(qū)及管制、土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)、歷史文化保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等方面對(duì)方案的總體布局進(jìn)行了統(tǒng)籌謀劃。馬郢社區(qū)村莊規(guī)劃主要從以下三方面對(duì)“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制路徑進(jìn)行了探索。

3.1村莊規(guī)劃的“剛性”控制

（1）劃定三條控制線，明確底線管控要求。落實(shí)上位規(guī)劃中確定的生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田等保護(hù)任務(wù)，確保與縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃充分銜接。合理測(cè)算規(guī)劃人口規(guī)模和建設(shè)用地需求，合理確定建設(shè)用地規(guī)模，劃定村莊建設(shè)邊界，在村莊建設(shè)邊界內(nèi)，統(tǒng)籌住房布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、道路交通、公共服務(wù)設(shè)施、公用設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)、歷史文化及特色風(fēng)貌保護(hù)等內(nèi)容，劃定農(nóng)村住宅、產(chǎn)業(yè)、道路交通、公共設(shè)施、公用設(shè)施等各類建設(shè)用地空間。

（2）明確各類用地布局，確保建設(shè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃落地實(shí)施。構(gòu)建村域國(guó)土空間規(guī)劃一張圖：優(yōu)先保障永久基本農(nóng)田，對(duì)居民點(diǎn)用地布局進(jìn)行合理優(yōu)化，合理布置設(shè)施農(nóng)用地，同時(shí)布局少量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于發(fā)展鄉(xiāng)村文旅產(chǎn)業(yè)。通過對(duì)各類用地的精確布局，確保以國(guó)土用途指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障建設(shè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃落地。

（3）制定國(guó)土空間用途管制規(guī)則，明確各地類具體管控要求。構(gòu)建農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、建設(shè)空間三類空間管控體系，以列表的形式按照耕地、設(shè)施農(nóng)用地、宅基地、經(jīng)營(yíng)性用地、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施幾個(gè)地類分別制定針對(duì)馬郢社區(qū)的空間用途管制規(guī)則，保障規(guī)劃與管理的有效銜接。

（4）制定近期建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，明確近期行動(dòng)計(jì)劃。按照國(guó)土空間綜合整治和生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通設(shè)施、農(nóng)村住房、人居環(huán)境整治七大門類，根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容的迫切程度和建設(shè)項(xiàng)目的種類安排實(shí)施時(shí)序，制定近期建設(shè)項(xiàng)目表和近期建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，保障近期建設(shè)項(xiàng)目的落地實(shí)施，有效解決村莊規(guī)劃實(shí)施困難的問題。

3.2村莊規(guī)劃的“彈性”控制

（1）用地彈性——探索土地留白機(jī)制。鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的不確定因素很多，對(duì)建設(shè)用地的空間需求也處于動(dòng)態(tài)變化中。因此，村莊規(guī)劃既要滿足發(fā)展需求，又不能對(duì)建設(shè)用地限制的過于死板。用地的“彈性”控制既能滿足村莊發(fā)展需要，又能滿足動(dòng)態(tài)變化的需求。馬郢社區(qū)村莊規(guī)劃預(yù)留了兩類彈性留白用地，一是“預(yù)留用地不定性留白”，根據(jù)擬建設(shè)項(xiàng)目在總圖上落實(shí)建設(shè)用地圖版，但暫時(shí)不規(guī)定用地性質(zhì)，在村莊建設(shè)過程中根據(jù)實(shí)際需求來定性;二是“預(yù)指標(biāo)不落地留白”，預(yù)留一部分建設(shè)用地指標(biāo)但不在總圖上落位，待有具體項(xiàng)目的時(shí)候再在不影響底線管控的區(qū)域選擇合適的位置。

（2）使用彈性——探索閑置農(nóng)房再利用途徑。馬郢社區(qū)規(guī)劃保留居民點(diǎn)中，閑置農(nóng)房共61戶，其中20戶已經(jīng)租賃給創(chuàng)客或村集體，剩余可利用閑置農(nóng)房共41戶。鼓勵(lì)村民將閑置宅基地和房屋，轉(zhuǎn)讓或出租給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由集體經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)部進(jìn)行重新分配利用，或出租給村民或創(chuàng)客用于發(fā)展鄉(xiāng)村文旅產(chǎn)業(yè)，如配置文旅服務(wù)設(shè)施，打造主題農(nóng)家樂、網(wǎng)紅民宿等。閑置農(nóng)房再利用的途徑可以在存量村莊建設(shè)用地上進(jìn)一步提高建設(shè)用地的使用效益，實(shí)現(xiàn)用地的集約節(jié)約。

（3）制度彈性——探索集體經(jīng)營(yíng)性用地入市。馬郢村莊規(guī)劃共規(guī)劃集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總3.07公頃，集體經(jīng)營(yíng)性用地的增量主要來自于存量建設(shè)用地的挖潛。規(guī)劃采用建新與拆舊聯(lián)動(dòng)的思路，將產(chǎn)業(yè)與宅基地統(tǒng)籌考慮。將閑置的宅基地、特殊用地拆除，將拆舊區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)騰挪給新建區(qū)，新增商業(yè)用地作為集體經(jīng)營(yíng)向建設(shè)用地入市，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地合理布局，促進(jìn)村集體和農(nóng)民增收，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

3.3村莊規(guī)劃的使用者模式

馬郢社區(qū)村莊規(guī)劃在編制過程中充分貫徹“開門編規(guī)劃”的思想，探索村莊規(guī)劃的使用者模式。在前期調(diào)研階段，調(diào)研隊(duì)伍分兩組開展了為期12天的現(xiàn)狀調(diào)查，做到用腳丈量每一寸土地。編制團(tuán)隊(duì)貼近村民，進(jìn)行挨家挨戶的入戶問卷訪談;建立老鄉(xiāng)群，通過線上發(fā)放村民調(diào)查問卷;利用春節(jié)期間村民集中返鄉(xiāng)時(shí)間進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)研。除了訪談村民外，編制團(tuán)隊(duì)還著重訪談了村里的創(chuàng)客，聽取更多群體的不同聲音。團(tuán)隊(duì)還運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)的力量，在“馬郢計(jì)劃”微信公眾號(hào)發(fā)布公眾問卷調(diào)查，了解公眾對(duì)于馬郢村莊規(guī)劃的需求和建議。在規(guī)劃編制過程中，團(tuán)隊(duì)組織召開多次村民代表座談會(huì)聽取村民對(duì)規(guī)劃的意見;規(guī)劃完成后，召開村民審議會(huì)，讓村民充分參與到規(guī)劃的權(quán)過程中來。在規(guī)劃成果形式上，編制團(tuán)隊(duì)制作了方便村民閱讀和理解的《村規(guī)民約》和《村民手冊(cè)》，把村莊規(guī)劃以更加通俗易懂的形式展現(xiàn)給村民，探索出了面向使用者的規(guī)劃模式。

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