城市等級差異與資源配置效率
——基于280個地級市數據的分析

劉定平 劉 培

一、引言

黨的十八屆三中全會強調“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用”，提高城市要素市場資源配置效率是解決經濟發展不平衡不充分、破除體制機制障礙、深化供給側改革、建立高質量市場體系的根本路徑。引導市場資本、人才、技術、土地、能源等各類要素的高效流動與協調發展，推動經濟發展的質量變革、效率變革、動力變革，對完善和發展市場經濟體制具有重要意義。2020年4月10日第一份關于市場資源配置的文件《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》正式發布，內容涉及土地、勞動力、資本、技術和數據等重點改革方向，其目標在于破除阻礙要素自由流動的體制障礙、擴大要素市場配置范圍、健全要素市場體系、推進要素市場制度建設、實現要素價格市場自由決定與公平配置。然而，在中國傳統的中央—省—市—縣—鄉五級財政體制和政治體制下，行政等級的差異性與城市化進程、資源流動性以及城市企業生產效率密切相關（江艇等，2018），城市行政等級關系到地區人才教育的質量、基礎設施的建設能力企業生存的外部環境、社區文化氛圍，以及政府土地財政與稅收支出能力（王垚等，2015），而上述要素是決定城市資源配置效率的關鍵。因此，城市行政等級的差異性對城市資源空間配置效率的研究是一個重要的話題。

關于城市規模（陸銘等，2012；潘士遠等，2018；李松林、劉修巖，2017）與行政等級（江艇等，2018；梁函等，2012；張毓、孫根年，2016；魏后凱，2014）的研究，不同學者分析的角度存在差異性，如城市規模演進、行政級別與城市規模、城市行政級別與全要素生產率（TFP）、城市等級與產業集聚等，其中段魏等（2020）分析表明當省會與副省級城市獲取更多使用土地資源指標時，其城市的首分位度和GDP水平相對較高，但均衡下的居民的福利水平較低；魏守華、韓晨霞（2010）分析顯示服務業發展速度與城市等級正相關，因為生產性與消費性服務在高等級城市組具有更快的增長速度；李松林、劉修巖（2017）發現中國城市規模分布并不服從齊普夫定律，而是呈現出典型的扁平化特征；張毓、孫根年（2016）認為城市綜合規模與旅游水平梯度等級結構明顯，本區省會及以上城市受政府傾向度會加速偏轉；江艇等（2018）分析了城市行政級別與資源配置效率的關系，分析顯示行政級別越高的城市其制造業全要素生產率（TFP）水平越高，并且對民營企業資源配置有利，而在國有企業卻存在資源錯配現象；張萃（2016）分析發現生產性服務業集中在頂級城市且集聚程度持續上升，而制造業則逐漸由頂級城市向其他城市擴散。城市級別差異對資源配置效率的影響根源在于高級別城市有更多的行政與財政自主權，對企業的補貼能力更強，稅收的優惠與征收更加靈活，同時人才集聚能力為經濟發展提供更多技術支持，融資平臺為企業發展帶來更多金融資本血液，并且外部資本也更加偏好市場環境較好的高級別城市。

因此，本文的核心在于使用中國280個地級市2004—2017年的數據探究城市行政等級差異與其資源配置效率的關系，以及是否意味著城市級別越高（省會城市、副省級城市、沿海城市）其資源配置效率就越高。

二、數據處理與模型設計

（一）數據處理

（1）高質量發展視角下的資源配置效率測度與衡量。本文運用超效率SBM-Luenberger函數，基于要素投入和產出的視角（其中要素投入涵蓋資本、勞動力、能源、土地，要素產出涵蓋“好”產出城市生產總值和“壞”產出工業“三廢”）①其中資本投入使用城市固定資產投資額（萬元）；勞動力投入使用城市年末單位從業人員數（萬人）；能源投入使用城市中的主要能源消費量進行加總核算，主要能源消費量指標為城市液化石油氣（噸）、天然氣（立方米）、電力消費量（kw/h），然后依據折算系數進行熱量核算，折算系數見《2018年中國能源統計年鑒》中的能源折算系數表；土地資源投入使用城市建設用地面積（平方千米）；“好”產出使用城市生產總值GDP（萬元）來衡量；“壞”產出為工業三廢中的工業廢氣SO2（噸）、工業煙塵（噸）、工業廢水排放量（萬噸）。，使用Matlab測算出中國280個城市2004—2017年綠色全要素生產率增長指數（GTFP），測度的GTFP兼顧經濟與環境，能夠較好地衡量高質量發展視角下的城市資源配置效率（王兵等，2010；楊翔等，2019）。

（2）城市行政等級的區分與衡量。由于中國行政等級區域中省會城市、副省級城市、沿海城市等特殊行政地級市的存在，以及其特殊的行政政策、地理優勢，本文將城市進行四種類型的劃分，依次為省會城市與非省會城市、副省級城市與非副省級城市、沿海城市與非沿海城市，以及東部、中部、西部三個地區。

沿海城市的確定依據2015年《中國海洋統計年鑒》，據《沿海行政區劃一覽表》顯示沿海城市共有53個，具體數量如下：天津（1）、河北（3）、遼寧（6）、上海（1）、江蘇（3）、浙江（7）、福建（6）、山東（7）、廣東（14）、廣西（3）、海南（2）。

副省級城市參考江艇等（2018）的研究，副省級城市共16個，依據1994年2月25日中央機構編委會發布的中編〔1994〕1號文件，16個副省級城市分別為哈爾濱市、長春市、沈陽市、大連市、青島市、南京市、寧波市、廈門市、武漢市、廣州市、深圳市、成都市、重慶市、西安市、濟南市、杭州市。因為1997年重慶升格為直轄市，不再是副省級城市。

對于中國地域三個區域的劃分，主要是依據國家對不同地區的戰略規劃，東部沿海優先發展地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南（11個省、直轄市）；中部崛起地區包括吉林、黑龍江、山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南（8個省份）；西部大開發地區包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆（12個省、自治區、直轄市）。

（二）模型設計

本文使用280個城市2004—2017年的面板數據，面板數據模型如下：

其中GTFPit表示資源配置效率，dpit表示省會城市，dsit表示沿海城市，dcit表示副省級城市，locationit表示地區位置，Zit表示控制變量，變量說明如表1所示。

表1 變量描述說明

三、實證分析

（一）城市等級差異與資源配置效率

表2顯示省會城市2004—2017年的資源效率增長變化均值為0.0762，非省會城市的均值為0.0075，同時表3的回歸結果顯示省會城市相對于非省會城市其對資源配置效率增長（兼顧經濟與環境要素下的效率增長）的貢獻率高0.070，且在1%水平上顯著為正，說明具備較高行政等級的省會城市的區域資源集聚能力以及空間正向溢出效應明顯。省會城市一般政策優勢和要素集聚優勢明顯，地區勞動、資本、技術、能源要素的集約使用和污染的集中處理都能夠提升地區的經濟效率和環境效率，并且較高行政等級的城市其政策自主權和營商環境較好，能夠吸引技術效率高的制造業和服務性企業集聚，產業發展在向低碳、高效、智能的新興戰略行業轉變的同時逐步淘汰落后的“三高”產業。

表2顯示副省級城市2004—2017年的資源效率增長變化均值為0.1214，非省會（副省級）城市的變化均值為0.0094，與此同時表3顯示行政級別較高的副省級城市相對于非副省級城市而言，其對資源配置效率增長的貢獻率高0.078，且在1%水平上顯著為正，說明在財政支出和稅收上有更多自主權，招商引資競爭上更有優勢，資金渠道更加寬泛，生產資料優先配置、市政建設和基礎設施優先發展的副省級城市更能夠充分發揮生產資料的配置效率。資金、技術、人才等高端要素集聚功能較好的副省級城市，更能夠“以點帶面、以局部帶動整體”，促進經濟效率和環境效率的提升。

表2 不同類型城市2004—2017年資源配置效率增長變化均值

然而，表3結果顯示沿海城市相對于非沿海城市而言，其對資源配置效率的貢獻率低0.042，且在1%水平上顯著為正，同時沿海城市2004—2017年資源配置效率增長變化均值為0.0032，非沿海城市均值為0.0171，進一步驗證了上述結論。沿海城市的資源聚集能力和配置能力較強但效率低下的原因在于，該地區集聚的產業大部分以第二產業的重工業為主，石油、化工、煤炭、紡織、鋼鐵等污染程度較高的產業帶來經濟增長的同時，環境污染（水資源、空氣、煙塵等）的程度加深，使兼顧經濟增長與環境污染下的生態經濟效率降低。

分區域而言，雖然2004—2017年東部、中部、西部城市資源配置效率增長變化均值分別為0.0161、0.0165、0.0105，增長變化比較接近，但表3結果顯示隨著地區由東部向西部推進，城市的資源配置效率（兼顧經濟與環境要素下的效率增長）呈現不斷增長的趨勢，幅度達到0.029，西部地區城市的生態經濟效率增長更快。

表3 城市等級差異與資源配置效率

（二）城市等級交互效應下的資源配置效率

表4的結果顯示省會城市、副省級城市、沿海城市三者之間的兩兩交互效應都為負，且在1%水平上顯著，而表3的結果顯示省會城市、副省級城市的結果顯著為正，只有沿海城市顯著為負，上述結果表明城市行政等級越高其資源配置效率增長較快，但是如果政策效應過度疊加偏向行政等級較高的地區城市時，其資源配置效率（包含經濟效率和環境效率下的生態效率）反而下降，要素過度集聚的擁堵效應和浪費效應凸顯，如城市交通擁堵、市政重復建設、資本閑置與政府補貼的低效性、國企的政府依賴性等，上述要素在政策的過度偏向性過程中造成資源的錯配和低效率。

分區域而言，地理位置要素與省會城市、副省級城市、沿海城市的交互項都為正，說明政策效應偏向西部地區行政等級較高的城市時，其資源配置效率增長的速度較快，西部地區的要素集聚與政策偏向的經濟效果顯著，增長潛力比東部地區大。西部地區城市資源配置效率增長較快的根本原因在于西部經濟發展的動能未完全釋放，生態資源豐富但資本與產業集聚度不夠，部分產業的規模化程度和社會基礎設施建設的進程也難以滿足經濟發展的需要，如果西部城市存在政策偏向或者政策支持時，較高等級城市經濟增長的高彈性和高乘數效應就會顯現出來。

表4 城市等級交互效應下的資源配置效率

四、結論與政策建議

（一）主要結論

本文使用中國280個地級市2004—2017年的數據來探究城市行政等級差異與其資源配置效率的關系，結果顯示：

1.分城市類型來看，省會城市相對于非省會城市對資源配置效率增長的貢獻率更高，同時相對于非副省級城市而言副省級城市效率更高，說明具備較高行政等級的省會城市、副省級城市在資本、技術、人才等高端要素方面的資源集聚能力更強，且政策的自主權與優先權更能夠充分發揮生產資料的配置效率,然而沿海城市相對于非沿海城市而言其對資源配置效率的貢獻率較低，說明以重工業為主的沿海城市在產業快速發展的同時，環境污染程度也在加深，使兼顧經濟增長與環境污染下的生態經濟效率降低。

2.分區域而言，2004—2017年東部、中部、西部城市資源配置效率增長變化均值比較接近，但隨著城市地區由東部向西部推進，城市的資源配置效率呈現不斷增長的趨勢，西部地區城市的生態經濟效率增長更快。

3.從城市交互效應來看，省會城市、副省級城市、沿海城市三者之間的兩兩交互效應都為負且顯著，表明城市行政等級越高，其資源配置效率增長較快，但是如果政策效應過度疊加偏向行政等級較高的地區城市時，其資源配置效率（包含經濟效率和環境效率下的生態效率）反而下降，要素過度集聚的擁堵效應和浪費效應凸顯。

4.地理位置要素與省會城市、副省級城市、沿海城市的交互項都為正，說明政策效應偏向西部地區行政等級較高的城市時，其資源配置效率增長的速度較快，西部地區的要素集聚與政策偏向下的經濟效果顯著，增長潛力（增長彈性系數）比東部地區大。

（二）政策建議

依據上述結論分析，本文的政策建議如下：

1.行政等級較高的城市（省會城市、副省級城市）具備較強的市場資源配置能力，應充分發揮其在資本集聚、技術創新、人才匯聚、社會就業吸納、公共民生與文化服務方面的優勢，促進土地、人口、能源之間的協調配合，最大化地發揮經濟增長潛力。與此同時，對于生態環境效率較低的沿海城市應該加快產業結構轉型，摒棄“三高”型的重工業，依靠海運的便利性發揮其在國際物流、海河聯運、一帶一路商貿、區域一體化、沿海經濟帶的優勢，建立物流、商貿、科技、能源集散中心，同時依靠高鐵網絡系統和“一小時城市圈”體系，“以點帶面、以局部帶動整體”來促進經濟效率和環境效率的提升。

2.城市行政等級越高，其資源配置效率增長較快，但是如果政策效應過度疊加偏向行政等級較高的地區城市時，其資源配置效率（生態效率）反而下降，因此在政策偏向性選擇和制定時需要充分考慮城市的增長潛力與政策的激勵程度，優惠型和補貼型的政策優勢需要向市場配置能力和競爭能力較低的城市轉移，挖掘中小型城市在文化、旅游、健康、養老以及特色農產品方面的優勢，將中小城市發展與特色城鎮建設相結合，激發市場競爭活力，保持資源市場的有序流動，化解經濟結構矛盾，優化市場結構，實現經濟高質量發展。

3.在地區城市的異質性上，政策效應偏向西部地區行政等級較高的城市時，其資源配置效率增長的速度較快，因此對于西部地區的城市要給予更多政策支持，如稅收優惠與減免、增加對地方財政的轉移支付、地方債與企業債發行的優先權、招商引資的扶持、人才引進的特殊補助等，不斷完善西部城市在市場發展上的短板，增強市場在資金、技術、人才等高端要素上的集聚功能，通過完善市場經濟結構來提升整個地區的資源配置能力，釋放經濟增長潛能。