信息生態視域下政府數據開放中的數據安全和隱私保護問題研究

佟林杰，劉 博（燕山大學．文法學院，b．京津冀協同創新發展研究中心）

1 引言

隨著大數據產業的崛起以及社會數據文化的蓬勃發展，數據共享和數據開放成為政府在公共服務供給過程中的必然趨勢和選擇。但在政府數據共享和開放的過程中，數據安全和隱私保護的短板逐步凸顯，如何緩解和平息政府數據開放共享與數據安全之間的矛盾成為各國政府關注的焦點。國外學者Kshetri分析了數據在收集、存儲和共享過程中出現的安全和隱私問題，指出隨著數據集規模的擴大、數據多樣性和復雜性的增加，安全風險也隨著增加；［1］Paul等提出，政府應該采用中央集權的管理結構來保護個人隱私，并提出了7種政府監管模式；［2］Zuiderwijk等提出五項改善公共組織數據開放的新原則，關鍵之一是制定與隱私和敏感數據相關的指導方針；［3］Teresa Scassa等基于加拿大的政策實踐，將開放數據中與個人隱私相關的 “個人信息” 分為可直接、快速地識別確切個體的信息和無法直接識別出確切的個體信息但可與其他信息相結合從而重新識別個體的信息兩類；［4］Bendert Zevenbergen提出通過四步測試法來判斷政府收集、使用個人信息的行政行為是否存在，強調應運用最小侵犯個人隱私的方式實現行政目標。［5］國內學者陳美從管理途徑、政治途徑和法律途徑三方面對澳大利亞政府數據開放中的個人隱私保護進行研究；［6］劉凌等在大數據視角下提出了一種先導性的個人隱私保護框架模型，分析了數據實踐過程中利益、文化規范、隱私保護工具、技術和非政府實體參與等主體的關系；［7］賈旭楠提出完善隱私保護法律體系、建立政府主導的政策協同管理體系、成立數據開放審核機構、規范數據審查流程、采取各種保護技術等策略以應對個人隱私泄漏風險；［8］迪莉婭分析了我國政府數據開放中個人數據保護存在的問題并指出了改進路徑；［9］丁紅發等探討了數據生命周期各階段的數據安全和隱私問題，并從管理與技術相結合的視角提出了相應舉措。［10］

綜上所述，國內外學者對政府數據開放中數據安全和個人隱私保護的研究主要集中在概念界定、性質描述、類別細化以及治理困境與對策等方面。本研究以信息生態為研究視角，對政府數據開放中的數據主體、數據客體、數據環境和相互關系進行分析，深入其中的數據安全和隱私保護問題，以期為政府數據開放過程中的數據安全和隱私保護政策的制定提供借鑒。

2 政府數據開放信息生態系統

信息生態學利用生態學的觀點將人、信息與信息環境看作一個信息生態系統加以研究，試圖找到維持系統平衡的條件和方法，最終實現系統的可持續發展與進化。技術是其中的一個重要因素,但核心要素是技術支持下的人的實踐活動,核心價值在于促進人的信息化發展,強調信息生態的演變和進化。［11］政府信息開放的信息生態系統主要包括數據資源整合系統、數據資源循環系統和數據資源互利共生系統三個方面（見圖1）。

圖1 信息生態下數據資源機制

（1）數據資源整合系統。在日常工作中，政府各個機構部門及人員會產生大量涉及國計民生的重要數據，社會公眾、企業和第三方團體也會創造海量的數據資源，因此，需要政府對這些數據資源進行有效整合。首先，需要政府通過數據資源整合為社會公眾、企業和第三方團體提供精準的數據服務。政府部門掌握著住房、經濟、教育、環境等多方面的數據，僅憑簡單的篩選和搜索無法滿足用戶的需求。政府應制定數據處理指南，依據數據格式、質量、安全價格、復用、期限、更新頻率等指標對數據進行分類分級，優化數據門戶網站，為用戶及時獲取有效數據提供有力支持。其次，政府部門本身也是數據資源的創造者。政府各個部門設有不同分工的職位并配有相關人員，在搜集統計外部數據的同時會產生自身數據，政府在分類匯總這些數據時的依據標準、處理技術、存儲方式、公開指南、數據價值等信息都需要通過數據資源整合機制將其條理化、邏輯化、公開化。如，北京市《關于全面推進政務公開工作的實施意見》、上海市《政務數據資源共享管理辦法》中都有關于政府數據資源開放目錄、數據資源獲取標準、流程性動態清單等的規定，從而對政府數據資源進行全面系統的整合。［12］

（2）數據資源循環系統。數據資源循環包括數據的正向流動過程，即數據的創造（產生）、搜集、處理、存儲、開放、獲取、利用、增值和反饋。在整個數據流中，存在多個數據節點，每個節點都是必不可少的環節和接洽。從數據產生的那一刻起，用戶的需求和數據流的傳送會促進數據在云計算技術、大數據技術、轉化升級、篩選完善等一系列操作下，在傳輸通道內進行對接，最終被需求方獲取，發揮數據的內在價值。而后，數據流會繼續促進起點數據源的數據釋放，繼續推動其到達數據終端，不斷循環該過程。每個節點既是系統中不可或缺的部分，也是獨立的內部組織，他們有各自的數據接收對象、專門的數據處理技術和特定的傳輸出口。每一部分隨時間流逝都會擴大自己的數據資源含量，增添數據盲區，剔除過時無效數據，呈現更加科學全面的數據面貌，完成節點的信息更新。［13］這也是數據資源循環機制的體現，是整個數據流循環機制的構成部分。

（3）數據資源互利共生系統。數據資源互利共生系統是政府、公眾、企業和第三方團體為了實現自身利益以及整體利益最大化而形成的運行狀態。政府鼓勵企業對數據進行深度分析和挖掘，從而為所從事的職業或所處的行業帶來增值效益。如企業通過研究分析政府數據和自身需求創建政府數據資源App，既方便自身查詢數據，也能為政府服務提供有效輔助，還可帶動相關行業發展；社會公眾借助政府的開放數據可提升幸福感和滿足感，有利于政府權威的塑造，加強政府與公眾的親密感；政府可通過數據開放狀況了解各個主體對于數據的需求傾向，充分發揮數據資源效用，在數據開放起點上把握全局和大方向，精準提供有效數據，不斷完善自身的數據開放系統，平衡數據存儲格局，節省數據成本，提高數據效益。［14］

3 政府數據開放中數據安全和隱私保護困境

3.1 法律政策健全下維權執行逆效率化

目前，我國政府數據開放的政策格局中并未有來自上層政府層面的統一標準和規定，大多是地方性政府的規定，如《2014年度上海市政府數據資源向社會開放工作計劃》《貴州省大數據發展應用促進條例》，中央層面僅有《2006—2020年國家信息化發展戰略》《中華人民共和國信息公開條例》（2007）、《政府信息公開工作要點》（2015）《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》（2017）等規范性文件。［15］適用于數據安全和隱私保護的法律政策大多屬于行政法規，立法層次較低，約束力僅限于行政部門及其下屬機關。在司法過程中，雖然我國一直注重法律體系的健全和內容的細化，但是許多規范性法律具有交叉性，在執行過程中容易受到例如《中華人民共和國保密法》《中華人民共和國檔案法》等其他法律的限制，且在明確性上有待加強，給個人隱私權維護和數據安全的保障帶來較大困擾。此外，維權通道不健全、缺少專業的維權機構等因素也導致公民維權困難。

3.2 數字技術加持下隱私保護復雜化

強大的技術支持貫穿于數據開放生態系統中的每一個數據節點，為數據流傳送保駕護航。在數據安全方面，數據開放平臺存在的安全風險最大，網絡釣魚、磁盤擦拭和信息竊取程序等技術被不法人員利用從而開展間諜活動，給數據安全和個人隱私帶來很大威脅。［13］Cookies數據會夾帶有用戶的個人信息，不法人員為了追逐商業利益會將這些信息進行不當轉賣，導致用戶隱私泄漏。各國的政府信息化和開放政府的建設都取得了一定成效，但是過于追求高水平和高功能、在細化技術漏洞防護上力度不夠、數據脫敏的程度不一、沒有統一的脫敏規范等因素會在一定程度上導致數據安全和隱私保護進程的脫節。

3.3 數據保護政策下權利維護沖突化

政府規定，在存儲、傳遞、修改和刪除個人數據時，禁止對這些數據加以濫用，除非在法律規定范圍內或獲得當事人同意，否則禁止對個人數據進行處理利用；而在不損害數據庫功能的前提下，個人可以請求從數據庫中獲取本人數據，個人有權查詢、更正本人的數據，有權清除有關自己的某些數據，即個人的信息自我決定權。該項政策為個人的數據安全和隱私保護提供了有效保障。但是，在具體實踐中，即使是犯罪分子也有一定程度的信息自我決定權，造成了個人利益與公共利益的沖突、數據保護與政府執行的沖突。目前，隱私保護與打擊犯罪之間尚未進行清晰地協調，甚至有人認為保護罪犯數據就是在幫助罪犯。［16］面對這樣的現實情況，數據保護政策在積極的出發點之下，也存在潛在的風險漏洞。

3.4 審查機制構建下數據安全片面化

為了確保政府開放數據的質量，需要對開放數據進行審查。一般來看，政府應將要開放的數據投放于開放平臺之上，受理隱私侵權相關的投訴，幫助公眾進行隱私維護，對關乎國計民生的數據，在保密條例的規范下進行有序開放，并對這些數據的內容、種類、開放格式、更新時限等進行審查，以保障政府數據開放的安全性。然而，有些政府數據開放平臺的審查程度比較淺顯，尤其對于通過脫敏技術處理的數據，難以進行深度檢測，從而影響了數據開放的質量和隱私安全的保護。

4 政府數據開放中數據安全和隱私保護困境成因

4.1 數據安全與隱私保護的專項法律不健全

數據開放安全與隱私保護屬于公民新興權利之一，隨著權利意識的激活、法制實踐的深入，這些權利已經從公共討論空間進入到了制度構建的范疇，是法律認可的實定化權利。但是，沒有足夠的權利認知，責任邊界模糊，定義混亂，必會帶來數據安全和隱私保護的阻力。目前，政府部門缺少對數據開放知識、安全知識、隱私保護知識的學習，容易忽視安全問題和隱私保護的細小節點，缺少在數據安全與隱私保護方面的專項法律及成熟體系，雖然在數據開放的標準、政策上做了些許倡導性、方針性規定，但并未進行領域類別的詳細描述。［17］公民雖認定政府對個人隱私掌控具有合法性，但關于自身隱私如何被政府收集利用的認知較為模糊，維權意識較為淡薄，對相關的隱私保護法律熟知度較低，在隱私技術的學習和使用上意識不鮮明。

4.2 數據安全和隱私保護技術有待升級

政府的數據開放平臺兼具目錄發布、數據匯集、便捷檢索、數據下載、統計分析和互動參與等功能，因此，必須對數據進行精準分類、邏輯存儲，對開放數據的格式、內容、領域、大小、時限、獲取方式進行詳細考量。有些政府數據開放門戶網站的搜索主題類別較少，窗口銜接繁瑣，數據目錄、數據搜索、數據申請、開發工具、應用展示和錯誤反饋等頁面的設計有待加強，平臺的防火墻技術、數據監管技術、數據預測風險技術、數據應急技術、數據追蹤與反饋技術等都需要進行詳細考量。除了在開放前端做好技術準備，在開放中端也要進行監管追蹤，如數據接輸通道、數據接口的安全措施、數據利用的方向等。［18］在數據傳送后，需要繼續順利返回數據起點進行新一輪數據循環保護，對數據的效用反饋進行全面匯總統計，并存于系統以備調查。除此之外，要對國際數據協作和數據開放投入更大的力度，以保障我國的數據安全。

4.3 保障性環境因子不健全

環境因子是政府數據開放生態系統的三大要素之一，為數據流動提供肥沃的土壤和廣闊的空間，具體包含政策、制度、平臺、技術、組織等內容。①政策因子。政策為數據開放提供外圍框架保障，包括指導性原則、開放內容、開放流程、開放平臺、開放手段等規定。政策的不明晰、邊界的不確定、關于數據安全和隱私保護的專項政策的缺失、人才引進和資金注入政策的不到位等是造成數據安全和隱私保護問題的政策因素。②制度因子。制度標準在政策的指引下將規定細化，如落實主體、責任分屬、數據格式、數據內容、數據存儲方式、搜索指南、下載說明、開放標準等。數據安全和隱私保護的制度不健全是造成其上層架構不成熟的原因之一。③平臺因子。開放平臺在缺少政策指引和標準規范的條件下難以構建自身的經濟基礎。目前，我國政府數據開放平臺普遍存在資金引入渠道單一、開發利用主體單一、數據紅利波及范圍狹窄、運行機制不完善等問題，給開放數據流帶來了困難。④技術因子。我國政府數據開放平臺普遍存在數據脫敏技術有待提升、數據流程型技術的協同能力有待加強、專項數據保護技術有待挖掘等技術問題，［19］大數據、云計算、數據通信等技術有待進一步下潛研究。⑤組織因子，具體包括數據發展綜合管理辦公室、數據保護專項人才、數據開發專門機構、數據開放統籌局、數據安全監督管理局等，這些組織機構一旦設置不完善則難以為數據安全和隱私保護提供依托。

4.4 數據考核及立法機制不成熟

數據開放的監管考核機制和立法機制是數據開放生態系統的輔助性因子，只有通過監管和考核，才能實時關注開放動態，剖析開放漏洞，審查開放流程，發現問題并及時改進?？冃Э己四軌蛘鐒e政府數據開放的效益所在，因此，政府數據開放的考核機制建設必不可少。此外，對隱私保護的專項立法應該提上議程。目前，我國缺少對法律格局的清晰劃定、缺少專項法律、缺少對立法力度的足夠重視、缺少對實際情況的審慎把握，因此我國在政府數據開放的頂層法律建構上亟須做出改變。

5 政府數據開放中數據安全和隱私保護的保障策略

通過對上述問題的剖析，筆者提出了以下對策（見圖2），以期有效應對數據安全和隱私保護的有關問題。

5.1 加固數據安全和隱私保護的頂層架構

加快制定出臺《個人隱私保護法》，建立健全政府數據開放的隱私保護政策法規體系，將公民隱私權作為一項基本的公民權利納入法律的保護范圍，對 “個人隱私” 這一核心概念作出明確界定，確立隱私保護的若干原則，建立個人隱私救濟制度，明確當公民個人隱私受到侵害時的救濟方式和途徑。［20］多學科、多角度、多方法地促進隱私研究，建立完整的個人隱私泄露事前事中和事后應對措施框架。在組織架構上，設置政府數據開放綜合管理辦公室，下設數據開放專員，對政府數據開放進行統籌監管，形成政府數據開放的全國統一管理機構；設置數據安全和隱私保護委員會，處理開放過程中的數據安全和隱私保護問題；設置數據發展研究管理局，預測數據發展趨勢，深度挖掘數據潛在價值，為數據紅利的創設提供機構支持。

5.2 打造數據安全和隱私保護應用平臺

政府數據開放平臺是整個開放進程的核心，是政府與用戶溝通聯系的重要節點，對于平臺的功能、網站門戶的設計、平臺的運行、平臺的安全等方面都要進行考量。平臺配有政府數據開放資源庫，庫中儲藏著政府對外開放的海量數據資源，對于這些數據資源的排列和備用，平臺必須慎重。在資源分類上要做到全而精，資源的格式要多元實用，要有保護屏障和保密措施，以防被他人竊取侵犯。［21］平臺應設多個數據接輸口，連接開放的各個具體通道，保障數據流量較大情況下不會發生擁堵。同時，平臺在具備多方數據資源匯集、多方主體使用、多種數據流動的情況下，提供使用指南和開發利用模板，最大限度為用戶提供便捷服務。數據門戶網頁應分設查找頁面、瀏覽頁面、下載頁面和申請頁面。①搜索頁面要簡潔明了，分類排列搜索主題；②瀏覽頁面分設夜間瀏覽和日間瀏覽兩種模式，可進行計時自動翻頁、標注、手動跳頁、瀏覽目錄指引等操作；③下載頁面提供下載路徑、下載格式、下載指南等內容；④在申請頁面，可提交數據利用等操作申請及有關協議的電子版。

圖2 政府數據開放中數據安全和隱私保護的信息生態系統模型

5.3 挖掘數據安全和隱私保護高精技術

政府數據開放離不開強大的數據技術的支持，數據的搜集、處理、存儲、利用、開發、反饋等環節都需要相應的數據技術。①數字甄別技術，將關乎國家機密和人身安全的數據挑選出來，以供審核，處理達標后再進行開放。②數據統計技術，快速對海量數據進行可視化呈現，統計出所需內容以及呈現形式等。③數據存儲技術，保證數據資源庫的容納能力，使接收數據迅速而準確、存儲方式安全而高效。④數據查找技術，保障查找內容為有效數據，且不會出現數據安全和隱私泄露風險。⑤數據利用技術，對數據背景、可使用的領域和可加工途徑進行匹配，提高數據安全度。⑥數據脫敏技術。很多情況下需要對涉及個人隱私和國家安全的重要數據進行脫敏處理，但在脫敏過程中容易出現對數據的處理過度，導致數據變形、數據扭曲、給數據的再利用增加難度。同時，應對開放數據實施數據追蹤技術，監測被下載數據被施加了何種操作、數據價值是否得到了開發等。

5.4 填充數據安全和隱私保護保障機制

（1）監管機制。從數據的收集節點開始對數據源進行監管，保障所搜集到的數據資源安全可靠。①數據處理，如是否采用合法合理的處理方式、是否按照處理標準實施行動、對數據的處理程度是否顧忌數據的安全和隱私保護等；②數據存儲，如存儲格式是否與開放平臺相匹配、存儲數據的資源空間是否與數據內容一致等；③數據利用，如不同主題數據資源的搜索點擊量、下載頻率傾向、二次開發方向等；④數據價值，如數據更新是否及時、無效數據是否回收、數據檔案的創建和利用情況等。

（2）協同機制。協同機制是所有保障性機制的特點集合，包括政策協同、制度協同、組織協同、主客體協同、技術協同等。協同多元政策，使數據統籌性政策與數據開放規范性政策協同配合；協同價值目標，增強政府透明度和公共服務能力，提高公民參與社會治理的積極性；協同多元主體，通過社區答題競賽、眾包等方式協同作為數據的提供者的政府決策部門、行政部門與作為數據開發者和利用者的企業、組織和用戶；協同多元客體，社會組織、企業和個人對政府開放的數據進行再次開發，創造更大的數據價值，為政府數據循環機制增加動力；協同多維技術，形成從采集、處理、存儲、可視化到反饋的統一連貫技術體系。

（3）人才資金補充機制。政府數據開放生態協同離不開人才和資金的支持，人才的培養、開發和利用對于政府數據開放生態系統來說是主干性的環節。首先，完善人才引入機制，為政府數據開放吸納高水平專業性人才，如通過開設數據安全與隱私保護專業、舉辦大型競賽等途徑培養后續人才給養隊伍。其次，制定專門人才培養方案，采用 “旋轉門” 制度促進人才流動和能力提升。最后，對人才進行績效考核，以此來對政府數據開放的成效進行考核。而在資金機制上，應逐漸展開與其他主體的合作，通過數據項目開發、數據項目競標、數據資源再生利用等方式為政府數據資源提供強大資金支持。