房地產稅即將終結“炒房”時代？

陳珂

醞釀多年的房地產稅終于邁出堅實一步。

11月10日，國務院發展研究中心黨組書記馬建堂在《人民日報》發表題為《在高質量中促進共同富裕》一文，其中提及房地產稅時稱，“積極穩妥推進房地產稅立法和改革，做好試點工作。鼓勵多余住房用于租賃，提高存量房源利用率。”

此前，10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過《關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》（簡稱《決定》）。明確試點征稅對象為居住用房，農村住宅不在試點范疇;土地使用權人、房屋所有權人為房地產稅的納稅人;由國務院制定房地產稅試點具體辦法，試點地區政府制定具體實施細則;授權試點期限為5年。房地產稅的改革步伐正在逐漸加快。

專家指出，目前將要試行改革的房地產稅是一個綜合性概念，覆蓋了與房地產經濟運行有直接關系的稅種，包括房產稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅等，貫穿于開發建設、房產交易和保有三大環節。

《決定》關于房地產稅改革試點的定位是“引導住房合理消費和土地資源節約集約利用，促進房地產市場平穩健康發展”。“當前房地產市場需要有一個好的政策手段，就是長效機制的建設，房地產稅無疑是一個重要選項。”中國政法大學財稅法研究中心主任、中國法學會財稅法學研究會副會長施正文在接受《中國報道》記者采訪時表示。

10月16日，《求是》發表習近平總書記文章《扎實推動共同富裕》，提到“要積極穩妥推進房地產稅立法和改革，做好試點工作”。同建立房地產市場長效機制相比，利用稅收杠桿糾正社會財富分配不均、推動實現共同富裕，則是房地產稅試點更高的站位。

與此同時，房地產稅作為一種直接稅和地方稅，對于通過增加直接稅比重提高我國稅制的整體公平性、完善現代稅收體系，以及幫助地方政府擺脫“土地財政”依賴、抑制投資沖動也是一種現實選擇。

綜合背景下，我國關于房地產稅改革的探索從未停止，并在2013年確立“立法先行、充分授權、分步推行”的原則。但今年5月，財政部等四部委召開了房地產稅試點城市的工作會議，釋放出先試點再立法的信號。

“思路是有了一些調整，但并不是說現在試點將來就不立法，或者立法的步伐一定會放慢。”施正文表示，根據“稅收法定”原則，房地產稅立法注定是相當漫長的過程，面對當前房地產市場急迫的調控需求，“先試點的好處在于風險可控，為加快立法和更大范圍的改革積累經驗。同時，房地產稅作為地方稅種，地方政府有試點積極性。”

事實上，早在2011年1月26日，國務院第136次常務會議同意在部分城市進行對個人住房征收房產稅改革試點。2011年1月28日起，上海、重慶市對個人住房開征房產稅，至今已試行10年。

專家表示，當時上海、重慶正處在房價上漲高峰期，調控房地產市場、穩定房價是征收房產稅的主要考慮，是兩個地方政府的自主行為。具體實施時，改變了原來不對個人住房征稅的慣例，“但沒有從根本上突破現行房產稅的定位”。

上海試點覆蓋全域，以2011年為界，之前購買的住房不用繳稅，之后購買的給予人均60平方米的免稅面積，超過部分按市場交易價計稅，稅率為0.4%、0.6%兩檔;重慶試點適用于主城九區，針對獨棟別墅、新購高檔住房、外地“炒房客”新購住宅等征稅，稅率為0.5%、1%、1.2%三檔。

上述政策主要針對新增住房，沒有動存量房產，直接導致了征收范圍比較有限。“這種征收方式一方面是不公平的;另一方面，不管是為了抑制‘炒房’行為，還是增加地方稅收，還是讓房地產稅發展為一種地方稅種，都很難起到實質性作用。”西南財經大學財稅學院副院長李建軍評價稱。

房地產稅試點以5年為期限，由全國人大授權國務院開征、土地使用權人和房屋所有權人均為房地產稅納稅人，在稅收性質、原則、政策具體實施等方面與10年前表現出根本上的不同。

專家表示，試點方案尚未出臺，哪些城市會成為試點目前還難以確定，但可以根據《決定》作出一些預測。

“籌集財政收入、調節收入分配是長遠目的，《決定》指出房地產稅的一個重要考量是促進房地產市場平穩健康發展。由此，樓市活躍、房價上漲壓力大的一線和二線城市大概率會被納入第一批試點。”施正文認為，考慮到深化試點與立法研究的統一，試點城市還要具備征管條件和代表性，不能都是同一個省內的城市。

“上海和重慶的房產稅會繼續保持，而各地后續的改革，則會明確掛上‘房地產稅’的抬頭。”易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進向《中國報道》記者表示。

無論哪些城市成為首批試點，免征條件、稅率設計等都考驗著地方政府的智慧。受訪專家一致認為，房地產稅未來不太可能普遍征收，而是遵循“低稅率、窄稅基、低稅負”的原則，免于或減少對維持人們基本居住需求的房產的征稅。

李建軍表示，在免征條件的設計上，如果側重對首套房免征，居民購買首套房時選擇面積大的比較有利;如果側重人均居住面積免征，則會對單價高的房產有利，考慮到這些因素，各城市應根據自身情況科學長遠規劃。

“同時還要考慮的是，首套房免征的情況下，對于那些在居住地和非居住地都有房產的居民來說，首先要確定的是免征的首套房位于哪個城市。這涉及稅收在不同地區的分配問題。”李建軍強調說。

他向《中國報道》記者指出，房地產稅相對比較公平，享受的公共服務與稅收直接掛鉤，因此對于非居住地的房產可以考慮優先免征。我國已于2018年6月實現不動產登記信息管理基礎平臺全國聯網，也為“以人查房”奠定了技術基礎。

關于稅率，國際上房地產稅稅率高的在3%或4%左右，低的在0.2%左右。“我們的地方政府一開始會從低設計稅率，可能在0.2%到2%之間。”李建軍指出，從保障基本住房需求出發，“不同性質的房產應匹配不同的稅率，商業房稍高于居民自住用房”。

“總的來說，這些因素都使得應繳稅額不會太高，但對那些手持多套房產但卻現金流緊張的人來說有一定壓力。”施正文表示。

中國人民銀行公開數據顯示，2020年，我國城鎮住房自有率達96%;從家庭資產構成情況來看，79.96%為實物資產，住房占到了實物資產的將近七成。對于普通老百姓而言，房地產稅能否抑制房價上漲是最值得關心的問題。

“房地產稅的基本功能是籌集地方財政收入，用于改進公共服務，促進收入分配公平和政府治理現代化。”施正文表示，房價漲跌不是由稅的因素引起，主要受供需關系、金融政策、房貸政策等的影響，房地產稅開征后，持有房產需要額外的成本，短期內會對調節房價有效果，但長期來說有待觀察。“我們希望房地產稅發揮的調控作用，正是通過影響市場預期來調節需求，進而促進房地產市場平穩發展。”

李建軍也認為，借助房地產稅讓房價出現比較大幅度的回調，可能性比較小。“房地產稅原本的目的也不是打壓房價，同時也不希望通過這個政策讓房價暴跌，價格暴跌有可能影響整體經濟運行的穩定。”他強調稱，房地產稅會打破樓市只漲不跌的市場預期，這種對“信仰”的打破所帶來的威力和震懾力無疑更大。

記者注意到，有關房地產稅開征后，房東會不會把稅收成本轉嫁到租房者身上的擔憂日益增多。施正文表示，該情況有可能發生在租賃市場活躍的城市的局部區域，但整體上不會出現普遍的租金上漲。

“一方面，輕稅原則下，房東的經濟成本不會過多增加。另一方面，房地產稅開征后降低了持有收益，房東把原本空置的房產租出去有利于覆蓋一部分稅收成本——租賃市場用于出租的房子多了，租金也會相應穩定乃至降低。”施正文說。