精準(zhǔn)扶貧背景下駐村機(jī)制的實(shí)踐困境及對策研究

文/朱乃銘

一、精準(zhǔn)扶貧駐村機(jī)制的研究意義

干部駐村幫扶工作是我國農(nóng)村扶貧工作推進(jìn)的重要措施，它的工作性質(zhì)、內(nèi)容隨著社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷進(jìn)化、調(diào)整以便更好地符合農(nóng)村實(shí)際情況，從目前的情況來看，這種工作方式取得了一定成效，陸續(xù)在我國多個地區(qū)開展實(shí)行，從而在政治上受到重視。在精準(zhǔn)扶貧政策指引下，關(guān)于駐村機(jī)制的研究具有理論意義和實(shí)際意義兩個方面。

（一）精準(zhǔn)扶貧駐村機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義

從政治層次和運(yùn)作機(jī)制的角度來看，關(guān)于駐村機(jī)制的研究可以為精準(zhǔn)扶貧下的干部駐村工作提供理論依據(jù)。以往的扶貧工作沒有明確駐村干部的參與職責(zé)，使得具體工作沒有針對性，起效較慢。而駐村機(jī)制的實(shí)行，讓熟悉農(nóng)村政策、執(zhí)行能力好的干部下放基層，與村干部、貧困對象一起努力為農(nóng)村貧困人口爭取資源，助力早日脫貧。以駐村機(jī)制為命題進(jìn)行研究，對多個地區(qū)村莊建設(shè)具有強(qiáng)有效的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)作用，而且，從行政角度開展對于駐村機(jī)制的研究，可以創(chuàng)新外界力量參與扶貧工作的方式方法。

（二）精準(zhǔn)扶貧駐村機(jī)制的理論意義

駐村機(jī)制是我國黨中央關(guān)于群眾路線的主要實(shí)踐方式之一，在精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)過程中不僅團(tuán)結(jié)了群眾關(guān)系，還完善了一種貧困治理模式。由此對駐村機(jī)制研究產(chǎn)生了豐富延伸農(nóng)村脫貧、治理理論的理論意義。根據(jù)調(diào)查研究，至2018年末，全國農(nóng)村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至1660萬人，累計減少8239萬人；貧困發(fā)生率由2012年的10.2%下降至1.7%，累計下降8.5個百分點(diǎn)。貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入年均實(shí)際增長10%，實(shí)際增速比全國農(nóng)村平均水平高2.3個百分點(diǎn)。2018年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入相當(dāng)于全國農(nóng)村平均水平的71.0%，比2012年提高8.9個百分點(diǎn)，與全國農(nóng)村平均水平的差距進(jìn)一步縮小。由此可見，我國精準(zhǔn)扶貧成效顯著。

二、當(dāng)前扶貧駐村機(jī)制工作的實(shí)施困境

（一）駐村干部定位不明確

由于駐村機(jī)制本身具有時間短、執(zhí)行快、非常規(guī)的運(yùn)作特征，在治理工作進(jìn)行時缺少合法性依據(jù)，再具體扶貧工作中由于自已外來身份的干擾產(chǎn)生定位不明確的問題（如圖1所示）。精準(zhǔn)扶貧人員組成除了政府公務(wù)人員的領(lǐng)導(dǎo)，還有各類事業(yè)單位、社會公益組織的參與，所以扶貧隊伍本身就含有合法性不足的弊端，它是由內(nèi)部行政力量動員與外界社會成員共同參與的方式。

圖1 駐村干部與各級干部關(guān)系圖

從政治角度來講，即使駐村工作隊有著不同的名稱和代表單位，但是當(dāng)?shù)卮甯刹亢痛迕癫⒉涣私庹误w制內(nèi)部權(quán)威等級，他們片面的認(rèn)為駐村工作隊?wèi)?yīng)為村莊帶來好的資源和利益，如若不然，就會遭到村民和村干部的抗拒，阻礙各種扶貧工作的進(jìn)展；從行政角度來講，村干部是由村民內(nèi)部選舉產(chǎn)生，是被村民接受和認(rèn)可的，工作進(jìn)行具有內(nèi)在穩(wěn)定性，反觀駐村干部以外來力量干預(yù)村內(nèi)事務(wù)帶著明顯的命令指示意味，難以讓村民接受，給駐村干部工作進(jìn)展帶來了困擾。

（二）工作期限短

扶貧村莊的公務(wù)處理是由村干部和駐村干部共同完成，在村莊問題嚴(yán)重緊急，內(nèi)部無法解決時，就需要駐村干部進(jìn)入調(diào)節(jié)補(bǔ)充。可是以政府為主導(dǎo)、為解決異端問題而臨時設(shè)立的工作隊很難摒棄臨時性、短期性的缺陷。假設(shè)精準(zhǔn)扶貧工作隊駐村一年以后為村莊帶來了實(shí)質(zhì)性的改變，那么之后重新派來的駐村人員是否能承接之前的工作實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作各項政策與村莊規(guī)劃的無縫銜接以及駐村單位什么時候可以截止期限脫離村莊；駐村機(jī)制實(shí)行以后確實(shí)改變了之前工作效率低、政策響應(yīng)不強(qiáng)的農(nóng)村基層組織，為村莊未來規(guī)劃提供了有效的建議，改善了村干部的工作作風(fēng)，但無法保證駐村工作隊的駐留時間以及駐村工作隊后離開后村莊的后續(xù)情況。以上問題都需要我們?nèi)ニ伎肌⒁?guī)劃，怎樣延續(xù)駐村工作的成效期限、減少治理成本、提高治理能力是目前精準(zhǔn)扶貧駐村機(jī)制的面臨的主要困境。

（三）幫扶資源分配不均

扶貧資源是國家政府提供的公共資源，理應(yīng)是各個貧困村、貧困戶共同享有，可在資源實(shí)際運(yùn)作的過程中受駐村單位財政能力、權(quán)威限制，導(dǎo)致扶貧資源分配不均勻，各個貧困村的幫扶力度也不統(tǒng)一。精準(zhǔn)扶貧過程中準(zhǔn)村干部的資源整合實(shí)力決定著所幫扶村莊的供給資源情況與精準(zhǔn)扶貧效果。簡單來說，由于不同行政級別幫扶單位之間存在實(shí)力差異，即使是同一層次的不同職能部門也會存在資金、資源上的差距，導(dǎo)致幫扶效果呈現(xiàn)兩邊倒的局勢。

省級駐村團(tuán)隊由于資金充足、投資力度大、發(fā)展項目多，幫扶成效明顯，成為精準(zhǔn)扶貧團(tuán)隊中的優(yōu)秀標(biāo)桿，而省級下面的市級駐村單位、縣級駐村單位由于職能較低、資源不充足等原因?qū)е聨头鲂Ч^差。

（四）各級組織合作困難

前面提到，精準(zhǔn)扶貧是以政府與社會共同助力達(dá)到扶貧攻堅效果，政府動員包括行政機(jī)制和駐村工作隊，社會動員包括企業(yè)、社會公益組織。在多方共同參與的組織體系中，各單位之間的協(xié)調(diào)性關(guān)乎著扶貧工作實(shí)行效果，目前而言，各單位間的協(xié)同合作仍然不夠密切。精準(zhǔn)扶貧涉及多個政府部門、功能部門、社會組織、駐村工作隊，其中每一個單位都是扶貧事業(yè)的重要組成力量，只有多單位共同努力合作，才能貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧工作。

三、精準(zhǔn)扶貧駐村機(jī)制的實(shí)施策略

（一）明確駐村機(jī)制的重要作用

干部駐村機(jī)制作為政黨制度內(nèi)解決農(nóng)村問題的常用方式，以派干部短時間解決農(nóng)村社會具體問題的高效率有效彌補(bǔ)了正規(guī)行政體制的種種弊端。這種中國特色治理可以有效實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)建設(shè)和農(nóng)村社會治理。但是，干部駐村機(jī)制的外來性、短期性、臨時性特點(diǎn)使得駐村隊伍在執(zhí)行國家政治任務(wù)、促進(jìn)農(nóng)村社會有序發(fā)展的同時存在種種弊端。在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中，駐村工作隊的外來性使其缺乏認(rèn)同感，在面對政策執(zhí)行者和政策對象時產(chǎn)生質(zhì)疑和不配合的現(xiàn)象，對其工作進(jìn)展形成困擾和阻撓。

駐村機(jī)制的臨時性、短期性，使得駐村工作隊參與精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中出現(xiàn)滲透性差、脫貧成效短期化的現(xiàn)象，使得精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)形式化、表面化、數(shù)字化弊端。所以，明確駐村干部在精準(zhǔn)扶貧工作中的重要作用，有助于客觀評價駐村幫扶的成效，建立脫貧攻堅長效機(jī)制，強(qiáng)化駐村隊伍管理制度，科學(xué)合理應(yīng)用政府政策與方法，有利于全方位落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策。

（二）完善駐村考核體系

在精準(zhǔn)扶貧過程中，駐村工作隊由于駐村干部的工作態(tài)度、工作方式、實(shí)力差異，存在滲透力弱的問題。所以，完善駐村考核體系，強(qiáng)化制度對駐村干部管理、督促、考核可以促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策應(yīng)用于實(shí)際。各地政府都實(shí)行了關(guān)于駐村干部管理考核的具體措施方案，但督導(dǎo)效果卻不盡如人意，難以發(fā)揮預(yù)期效果。在駐村幫扶機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行中，駐村干部的層級和職位一般高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子，基層政府領(lǐng)導(dǎo)對駐村干部的監(jiān)督力度較輕，以便在行政系統(tǒng)內(nèi)建立自己的人脈資源；而且駐村干部幫扶制度中明確規(guī)定，駐村干部工資由原單位派發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委只有屬地管理權(quán)利，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委難以行使駐村干部監(jiān)督權(quán)。

（三）完善扶貧資源配置

落實(shí)精準(zhǔn)扶貧脫貧任務(wù)要以基層組織為實(shí)踐中心，環(huán)繞基層政府成員、駐村工作隊、村兩委開展工作，但是，基層政府給村單位提供資金后，扶貧工作可能會因?yàn)槿狈ε涮踪Y金而停滯不前，所以完善扶貧資金使用情況的配置和落實(shí)是推動精準(zhǔn)幫扶工作的重要動力。有了充足的扶貧專項資金和配套資源，才能有效解決縣、鄉(xiāng)政府落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策的尷尬局面，減輕基層組織脫貧攻堅工作的政治經(jīng)濟(jì)壓力，從而增強(qiáng)各級政策執(zhí)行者在精準(zhǔn)扶貧中的實(shí)效性。為加強(qiáng)完善扶貧資金配置完善，可在實(shí)踐中將扶貧資金使用配置與現(xiàn)行預(yù)算制度結(jié)合，注重扶貧、涉農(nóng)資金預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評價等相關(guān)改革措施，使專項扶貧資金撥付與具體扶貧項目高效銜接。

四、結(jié)語

在長期脫貧攻堅的理論總結(jié)與實(shí)踐探索歷程中，我國不斷調(diào)整脫貧攻堅政策措施，不斷改進(jìn)脫貧攻堅工作模式，逐步加大脫貧攻堅投入，走出了一條中國特色扶貧道路。尤其黨的十八大以來，習(xí)近平總書記明確提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念，深入全面闡述精準(zhǔn)扶貧思想內(nèi)涵、本質(zhì)、要求，形成思想深刻、邏輯緊湊、制度嚴(yán)密、內(nèi)涵豐富的習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想，是我國推動扶貧開發(fā)工作、打贏新時代脫貧攻堅戰(zhàn)的必然路徑和實(shí)施方向。