史主法輔：新時代黨內法規的研究方法

冀明武

（南陽理工學院 黨內法規與廉政建設研究中心，河南 南陽 473004）

以黨的十八屆四中全會將黨內法規正式列入社會主義法治體系為重要標志，黨內法規的法律地位被正式明確。2016年12月，中共中央召開我黨歷史上第一次全國黨內法規工作會議，隨后印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》，這標志著黨內法規建設進入規范化、制度化新階段，黨內法規制度建設隨之駛入快車道。制度建設的積極推進催生了理論研究的蓬勃發展，與黨內法規建設進程相契合，近年來學界對黨內法規的研究，范圍不斷拓展，成果數量迅速增加，呈現突飛猛進的發展態勢。

任何學科的健康發展與最終成熟都離不開其獨特方法論的建立與學理支撐，誠如德國法學家卡爾 · 拉倫茨所言，“每種學問都運用一定學問的方法，或遵循特定的方式來答復自己提出的問題”[1]。經過近年的快速積累和沉淀，黨內法規研究的理論成果和實踐推進都已經初具規模，適時探索并建立適合自身屬性特點的研究方法不僅是黨內法規建設發展新階段的迫切要求，更是確立黨內法規學科獨立地位及建構黨內法規理論研究體系的必由之路。

一、何謂“史主法輔”

（一）“史主法輔”提出的學理背景

黨內法規法律地位明確后，“銜接和協調”成為黨規與國法基本關系的概念，黨規國法“統籌推進、一體建設”也成為新時代法治國家建設的基本范式。如何在“銜接協調”與“統籌推進”框架下厘清黨規與國法的關系，是新時代法治建設中的一個重要問題，黨內法規的研究當然必須面對和回答之[2]。事實上，無論是“銜接協調”的關系定位，還是“統籌推進”的實踐遵循，都已昭示了黨規與國法在法律性質上的差異，黨規與國法是社會主義法治體系內兩種不同類型的法律形式。兩者法律性質的差異決定了它們在研究方法上必然存在不同，研究上簡單地彼此套用與互換移植肯定是不科學且不合理的[3]。令人遺憾的是，目前黨內法規的研究普遍存在將黨規與國法混同、以國法同化黨規的理論缺憾，理論界或者以國法標準和邏輯衡量評判黨規發展，或者簡單套用國法研究的方法、原則于黨規研究，以至于將黨內法規等同于國家法律。基于當下黨規研究方法的不成熟以及對黨規自身獨特法律屬性的學理思考，并綜合黨規與國法銜接的實踐路徑的理性反思，筆者正式提出新時代黨內法規研究應采用“史主法輔”方法的觀點。

（二）“史主法輔”的核心內涵

從詞語構成上看，“史主法輔”是由“史主”和“法輔”兩個部分構成，兩部分的關系通過“主”和“輔”的修飾限定而得以明晰，二者既相輔相成又主次分明，共同構成黨內法規研究方法的核心要素。就概念而言，“史主法輔”，是指黨內法規研究以梳理、總結黨規發展的歷史規律為主導，以借鑒國家法律精神理念為輔助。首先，黨內法規的研究應推崇對黨內法規演進歷史的梳理，在充分掌握歷史事實的基礎上，總結黨內法規發展史中一以貫之的制度理念與規律遵循，結合時代發展新趨勢和新要求完善黨的制度，用以指導新時代黨內法規建設的理論研究和實踐活動。這即所謂的“以史為主”，簡稱“史主”。其次，黨內法規作為社會主義法治體系的重要構成部分，其研究的展開不應該也不可能自我隔絕于國家的立法，相反，要積極吸收、借鑒與國家法律共通共用的價值理念和原則。這里，問題的關鍵在于，基于黨規國法在法律性質上的差異，黨內法規研究必須充分考慮黨規自身的特性和發展規律，在學習借鑒國法研究先進經驗的同時，明確界定國法研究方法在黨規研究中的輔助性或從屬性，防止出現國法立法理念和制度規范對黨規研究與建設的全面同化局面。這即所謂的“以法為輔”，簡稱“法輔”。

二、為何要“以史為主”

“以史為主”觀點是基于對我黨長期執政的客觀事實與黨內法規本質屬性的審視而做的理性思考，它深植于黨的制度建設的生動實踐，而絕非學理層面的憑空設計和邏輯推演。

（一）“以史為主”的可能性：中國共產黨領導核心的長期實踐

不言而喻，研究方法上“以史為主”必須以研究對象綿綿不絕、未曾中斷的發展歷史為客觀前提。如果這一客觀前提缺失，則必然造成該研究理論上的不成立和實踐上的不可能，以歷史為基礎的方法論體系建構也必將是紙上談兵。以國家法律發展史為例，中國近現代命運多舛的歷史境遇決定了我國法律發展史一脈相承關系的缺失，我國法律發展史具有明顯的斷層和割裂特征，如以法律性質標準來劃分，近代國法史大致可分為清朝的封建法、中華民國時期的資產階級法以及新中國的社會主義法，國家法律發展史也因此被割裂為三大歷史階段。巨大的歷史斷層使得不同性質的法律在學習傳承上困難重重，由此也造成國家法律研究在方法上具有弱化、淡化歷史傳承的顯著特征。例如，我國依憲治國的法治模式既是對君主專制的直接否定，又不同于以三權分立為核心的資產階級憲政，這對于圍繞依憲治國而展開的憲法研究和建設而言，我們能從封建君主專制和民國資產階級政體中汲取多少有積極價值的歷史資源呢？

與國法明顯不同，黨規發展在其進程中一直保持很好的繼承性，沒有出現類似國法發展史中巨大的斷層和割裂，因此在傳承發展上并不存在任何歷史障礙。從1921年我黨正式建立到1949年取得革命勝利、建立中華人民共和國，從20世紀80年代開啟改革開放到當今進入新時代，“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，是中國共產黨領導中國各族人民，戰勝許多艱難險阻而取得的”①。隨著全面從嚴治黨目標的確立，發展完善黨內法規體系、夯實管黨治黨制度基礎成為我黨新時代一項核心任務，全面從嚴治黨事業在黨的堅強領導下已經取得重大成就。從黨內法規發展歷史看，我黨長期以來保持穩定統一的領導核心地位，塑造了黨規研究重視歷史資源的可能性。也就是說，黨內法規在不同時期的發展歷史，完全可以為新時代黨規研究提供所需要的歷史資料。

（二）“以史為主”的可行性：黨內法規本質屬性一以貫之的歷史傳承

如前所述，黨的長期領導地位為黨規研究可聚焦于歷史提供了基礎前提，但是如果黨規自身本質屬性隨著時間流逝而發生嬗變，過分強調歷史總結就可能變得因循守舊而無功。從黨規研究聚焦于歷史視角看，黨內法規在其發展歷史中對自身本質屬性一以貫之的傳承固守，為“以史為主”的研究提供了堅實的歷史支撐。具體來說，黨內法規本質屬性的傳承取決于黨對初心使命和黨規核心屬性兩大因素的堅守。就初心使命而言，中國共產黨成立伊始，就把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興定位為自己的初心和使命，團結帶領人民進行艱苦卓絕的斗爭，譜寫出氣吞山河的革命與建設史詩。為了實現中華民族偉大復興的歷史使命，我黨初心不改、矢志不渝，團結帶領人民攻克了一個又一個看似不可攻克的難關，創造了一個又一個彪炳史冊的人間奇跡。從這個意義上講，“不忘初心、牢記使命”既是黨的十九大報告的核心主題，更是新時代中國共產黨人堅守自己初心使命的政治誓言。就黨規核心屬性傳承而言，基于我黨始終保持時代先鋒、民族脊梁和馬克思主義執政黨的目標要求，維護黨的先進性和純潔性一直是黨內制度建設的核心追求。黨的理念價值貫穿于黨內制度體系建設的過程之中，并逐漸外化為以堅決維護中央統一權威、黨員服從組織為核心的制度屬性。縱觀百年黨規制度發展史，盡管世情、國情和黨情都發生了重大變化，但黨制定出臺的黨規制度始終表現出對自身本質屬性矢志不移的堅持。以黨員的服從義務為例，革命戰爭時期歷屆黨章都明確規定，加入中國共產黨必須承認本黨黨章，并服從本黨一切決議案；全體黨員應無條件執行黨的代表大會或黨內指導機關所提出的決議，即便存在不同意見，也應無條件執行。全面從嚴治黨新時代，隨著“四個意識”“三個堅決”“反對四個主義”等黨員服從組織理念的明確重申②，隨著《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》等黨規的制定完善，黨員服從組織的黨規制度屬性被順利傳承并獲得堅實制度保障。

三、為何要“以法為輔”

（一）學理上黨規與國法的法律性質不同

法律是相應社會基本價值取向和道德規范的制度凝結，法律是成文的道德，道德是內心的法律。在此意義上講，任何法律都具有一定的道德屬性。黨規與國法雖同屬于社會主義法治體系，但兩者在重點體現社會主義道德維度和深度上并不完全一致。換言之，黨規與國法是兩種道德屬性不同的法律形式。基于道德屬性衡量劃分法律的立場，美國法學家富勒提出“愿望道德”和“義務道德”概念，認為“如果說愿望的道德是以人類所能達致的最高境界作為出發點的話，那么義務的道德則是從最低點出發”[4]。借鑒這種概念劃分，我們也可以對國家法律與黨內法規進行區分說明，那就是，如果說國家法律是基于維系社會基本秩序需要對公民提出的最低限度道德要求而歸入“義務的道德”范疇，那么黨內法規則因為其對共產黨人提出更高標準的道德期望與要求而應歸入“愿望的道德”范疇。“黨章等黨規對黨員的要求比法律要求更高，黨員不僅要嚴格遵守法律法規，而且要嚴格遵守黨章等黨規，對自己提出更高要求。”[5]在黨規與國法的關系上，“愿望道德”與“義務道德”的性質差異蘊含著黨規嚴于國法的基本判斷。混淆或否認這一性質上的差異，不僅無法實現制定黨內法規的初衷，甚至會嚴重削弱黨內法規存在的法理根基。例如，相較于國家法律重點關注調整人們的外部行為，黨內法規不僅注重對黨員行為的規制，還積極關注黨員思想的改造，加強思想建設始終是黨內法規建設的一項重要任務。以宗教信仰自由為例，宗教信仰自由是憲法明確規定的一項公民基本權利，中華人民共和國公民享有宗教信仰自由，任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。然而，全體共產黨員必須堅持以馬克思主義的唯物主義世界觀為自身思想指導，不能信仰任何形式的宗教。2018年重新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》明確增加了對黨員信教的處理規定，要求全體共產黨員要做堅定的馬克思主義無神論者，堅定理想信念，牢記黨的宗旨，絕對不能在宗教中尋找所謂的人生信念和方向指導。

（二）實踐中國法同化黨規的后遺癥頗多

“文革”結束后，黨在深刻反思歷史教訓的基礎上，提出政治體制改革首先要黨政分開，改變過去“加強黨的領導，變成了黨去包辦一切、干預一切；實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政；堅持中央的統一領導，變成了‘一切統一口徑’”[6]的局面。黨政分開對于克服黨政不分、以黨代政體制弊端以及成功開啟改革開放進程發揮過重要作用。但在黨政分開思想指導下，國法主導甚至同化黨規的現象也凸顯出來，由此帶來了黨規在國家治理制度體系中地位和影響力下降。這種狀況持續存在的結果是，無論在學理上還是在制度上，都不能很好回應改革開放形勢下管黨治黨的新要求。以黨規制度建設推進為例，直到《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》頒布，才有了“黨內法規”概念的正式界定，直到《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013―2017年）》出臺，才有了黨內法規發展的第一次頂層設計。黨規法律地位的邊緣化與制度建設發展滯后的交叉重疊，成為一個時期以來管黨治黨上的寬、松、軟現象的一個重要原因，使得“一些地方和部門黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，一些黨員、干部黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，一些黨組織和黨員、干部不嚴格執行黨章，漠視政治紀律、無視組織原則”[7]等問題不同程度存在。

四、以“史主法輔”方法推動黨內法規研究

（一）盡快明確黨內法規學的學科定位

黨內法規納入社會主義法治體系后，不僅是“管黨治黨的重要依據”，還是“建設社會主義法治國家的有力保障”，社會主義法治事業從此被注入鮮明的中國特色元素。黨內法規呈現出黨法兼容的二元法律屬性[8]，黨規法律性質地位的變化構造了新時代黨規研究的學術語境，新時代黨內法規研究必須基于研究對象姓“黨”與屬“法”而展開。

首先，黨內法規姓“黨”，這決定了黨規研究乃至創建獨立學科都必須根植于黨史黨建等學科的發展，同時追蹤和借鑒政治學及政黨理論的前沿。也就是說，唯有強化交叉學科的研究意識，才能推動黨內法規研究快速健康發展，才能為黨內法規學的盡快建立夯實基礎。相反，如果黨的發展和制度建設歷史的研究基礎不牢固，單兵推進黨內法規學研究，勢必像在沙灘上筑建高樓一樣陷入基礎不牢的困境。如果缺乏以中國特色政黨制度為核心的政黨理論的支撐，黨內法規研究最終難以擺脫“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”的尷尬局面。

其次，既然黨規“屬法”，具有法的屬性，那么黨規研究理應重視對國法研究的吸收借鑒。基于堅守黨規本質屬性與防范國法同化黨規的考慮，“史主法輔”方法在運用過程中應注重吸收、借鑒國法研究的成果。黨內法規屬于社會主義法治體系的組成部分，屬于更為宏觀的國家規則范疇。在現代國家治理的規則體系中，法律無疑是最為重要、最為核心的要素，相較于其他規則體系，無論是理論基礎還是制度設計，國家法律都已經形成壓倒性的地位優勢。中國特色社會主義法學研究，各要素原本應該齊頭并進、相輔相成，但由于種種歷史原因，目前確實存在黨內法規研究落后于國家法律研究的客觀現實。在正視差距的基礎上，黨內法規研究有必要吸收、借鑒當代國法理論研究的基本理念、指導原則及立法技術，以交叉融合研究優勢彌補自身的研究短板，在中國特色法治實踐中以黨規國法“雙輪驅動”的方式確立其交叉學科地位。

（二）及早關注黨內法規程序法的建設

法學家伯爾曼指出：“法之所以成之為法，并與其他社會制度和解決社會問題的過程相區別，在于它的形式化、程序化。”[9]重視程序法一直被視為現代法治文明的一個重要標志。然而，由于受“重實體、輕程序”觀念的長期影響，我國法制在建設過程中呈現非常明顯的“先實體、后程序”特征，這在一定程度上制約、影響了全面依法治國方略的落實。鑒于此，為了避免實體法規與程序法規在發展中失衡，黨內法規研究應該從開始起步階段就積極關注程序法建設，為程序法建設夯實基礎，確保全面從嚴治黨事業平穩順利推進。

相對于實體法較為完備的情況，目前黨內法規在程序法立法方面確實存在滯后的問題，這不僅影響黨內實體法規的正確貫徹執行，也為黨內程序法規研究帶來諸多困難。從某種意義上講，盡快改變黨內程序法規研究的落后現狀，已經成為推進全面從嚴治黨事業亟須解決的關鍵問題。在制度框架建設層面，為了彌補黨內程序法規缺失的短板，規范紀檢機關監督執紀工作，2017年，中央紀律檢查委員會頒布了首部黨內程序法規《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》，其“立案審查”一章從權責分工、工作流程和紀律要求等方面強化了對監督執紀各環節的監督制約，這有利于把紀檢機關的權力關進制度的籠子。2019年，中共中央辦公廳印發《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（以下簡稱《規則》）在提升黨內程序法規法律位階的同時，進一步完善了監督執紀的內容規定。例如，《規則》貫徹新時代紀委監委合署辦公要求，在管轄范圍、監督檢查、線索處置、審查調查、審理、請示報告、措施使用等環節，建立了統一決策、一體運行的執紀執法工作機制，體現了促進執紀執法貫通、有效銜接司法的要求，實現了黨內監督和國家監察的有機統一。黨的制度發展是推進黨規理論研究的基本前提，而理論的發展必然促進制度的完善。可以預見，《規則》的實施在大大助推相關理論研究發展的同時，還會以監督執紀實踐的形式為理論研究指明方向。例如，《規則》第65條確立的監督執紀回避制度規定：“審查調查審理人員是被審查調查人或者檢舉人近親屬、本案證人、利害關系人，或者存在其他可能影響公正審查調查審理情形的，不得參與相關審查調查審理工作，應當主動申請回避，被審查調查人、檢舉人以及其他有關人員也有權要求其回避。”顯然，此條規定比較原則化，在一些具體問題上還需要細化與研究，在如何準確界定“近親屬、本案證人、利害關系人”的范圍，如何啟動回避程序以及做出決定的具體程序是什么等問題上，都需要黨內法規研究在具體實踐的引領下，在借鑒吸收國家程序法研究成果的基礎上，結合黨內監督執紀的特點與原則，及時總結出相關理論研究成果，為日后黨內立法機關制定、出臺相關監督執紀實施細則提供可行性方案。

通過以上論述，我們認為，任何一門學科的研究方法不可能也不應該是簡單的、唯一的，而必然是豐富的、多元的，黨內法規研究當然也不例外。只有讓科學合理的多元研究方法彼此碰撞，才能最終促進黨內法規研究在方法論上的完善與發達。“史主法輔”方法的提出，不僅不會排斥其他研究方法，相反會為其他研究方法提供史法結合的新視角，幫助其他研究有效增加理論厚度與視角深度。同時，筆者認為，任一學科研究方法的演進都具有明顯的階段性特征。就目前黨內法規研究發展階段而言，用“蹣跚學步”一詞形容極為恰當、精準。在人們對黨內法規尚未形成共識的情形下，在國法同化黨規理論陰影尚未完全消除之時，在黨規自身研究成果相對其他學科明顯單薄之際，筆者以為，試圖短期之內建構完善的黨規研究方法論體系，在理論和實踐上都是不現實的。當下的黨規研究應該夯實史學基礎，重點凝練黨規發展的歷史規律與核心原則，為其方法論的確立奠定研究基礎。

注釋：

① 參見我國憲法序言。

② “四個意識”是指全黨必須牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺在思想上、政治上、行動上同黨中央保持高度一致；“三個堅決”是指全黨要做到黨中央提倡的堅決響應、黨中央決定的堅決執行、黨中央禁止的堅決不做；“反對四個主義”是指全黨必須自覺防止和反對個人主義、分散主義、自由主義和本位主義。參見《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》。