集體經營性建設用地入市的突破與挑戰

邵亞勇

（北京市高級人民法院 政治部，北京 100022）

土地制度是國家的基礎性制度，自新中國成立以來，土地制度改革始終是經濟社會關系調整的重要組成部分。經過多年的醞釀與嘗試，新一輪土地制度改革終于在新《土地管理法》中有了實質性展現——集體經營性建設用地能夠在法律允許的框架下入市。這一新的突破，對于打破城鄉二元土地格局、優化土地資源配置、形成城鄉一體化的土地制度，有著重要意義。但具體到操作層面，如何順利推進集體經營性建設用地入市，特別涉及集體土地入市規劃、土地權益確認、入市土地收益分配等方面，還有許多問題亟待解決。

一、城鄉二元土地格局的形成及面臨的現實難題

（一）城鄉二元土地格局形成的法制路徑

查尋我國土地制度的形成脈絡，可以追溯到1947年頒布的《中國土地法大綱》，當時實行的“耕者有其田”原則，奠定了中國共產黨領導下的土地改革總基調。1950年，《土地改革法》頒布，成為指導土地改革的基本法律依據，農民享有的土地所有權得到法律的進一步保護。1950年冬至1953年春，除個別少數民族地區，我國大陸普遍進行了土地改革，使廣大缺地少地的農民獲得了土地，從根本上改變了農村的生產關系，并組建了多種形式的互助組、初級農業合作社。土改完成之后，為解決小農戶與社會主義大生產之間的矛盾，中共中央于1953年發布了《關于發展農業生產合作社的決議》，大力推進高級農業合作社。1956年，《高級農業生產合作社示范章程》獲得全國人大通過并發布，決定土地等生產資料由農民私有劃轉為合作社集體所有。1958年后，“大集體”式的人民公社成立，實行“土地集體所有”的政策[1]，土地所有制完成了由農民所有向集體所有的轉變。1962年“六十條”重建的“農村集體經濟組織”，則是以自然村落組建為基礎、以村落居民為“社員”自然構成的組織體，這種“農民集體”以及集體土地所有權制度被沿用至今[2]。

在土地從私有到集體所有的過程中，農民的自由遷徙權又被明確限制。1958年《戶口登記條例》開始實施，標志著法律規定了城鄉兩種資源配置制度和城鄉居民兩種社會身份[3]。逐步樹立起來的城鄉壁壘，促成了城鄉經濟結構和社會結構的二元化，并對農村土地制度產生了進一步影響。之后，“八二”憲法所確定的“城市的土地屬于國家所有”的基本土地制度，不但實現了國家對城市土地的壟斷，也將城市與農村土地所有制性質進行了明確區分，并在第10條第4款對土地的買賣、出租做出禁止性規定。1988年憲法修正案對第10條第4款進行修訂，從形式上允許了土地的“出租”，也為土地使用權的轉讓打開了通道。為落實該條款，1988年《土地管理法》進行了修正，第2條增加了第4款、第5款，其中第4款規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”。如果照此發展下去，無論國有土地還是集體土地，入市交易應該不再遙遠。

但之后，無論是法律條文還是條例規定，只是將國有土地使用權轉讓的大門徐徐打開，集體土地使用權的轉讓始終被阻擋在外。1990年，國務院出臺《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，國有土地使用權的出讓和轉讓開始有章可循，但并未提及集體土地使用權應如何交易。1994年，《城市房地產管理法》頒布實施，其中第8條規定，集體土地只有轉為國有土地后，才可有償轉讓，開始從法律層面對集體土地使用權的轉讓進行明確限制。與此對應的是，1998年《土地管理法》進行二次修改，在第43條中規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這與《城市房地產管理法》“堅持國家壟斷城鎮土地一級市場”[4]的指導思想相契合，并在第63條中禁止農民集體所有土地通過出讓、轉讓或出租用于非農業建設，將集體土地進入建設用地市場的道路基本封死，為地方政府走征地和賣地的“土地財政”道路留足了法律空間。

（二）城鄉二元土地制度面臨的發展困局

不可否認，城鄉二元土地制度、政府壟斷一級土地供應市場，在一定時期為經濟快速發展、城市基礎設施完善創造了條件。但土地資源的有限性、稀缺性決定了以經營性征地為基礎建立起來的國家壟斷經營建設用地以及以消耗土地資源為主的城市化、工業化發展模式不具有可持續性[5]。特別是隨著我國城鎮化的快速推進、人口高峰期的加速到來，土地資源日益緊缺，人地矛盾越發尖銳，國家對經營性建設用地的壟斷所暴露出的經濟、社會問題逐漸凸顯。

從各地推進城鎮化的過往模式看，往往是地理空間的城鎮化走在人口城鎮化和社會生活城鎮化之前，在發展地方經濟、充實地方財政等多重因素推動下，地方政府運用土地總體規劃和城鄉規劃，不斷將集體土地劃進城鎮規劃區域內，通過征收將土地性質由集體所有變更為國有，再通過劃轉、掛招拍等形式，將使用權轉讓。在征地補償金與使用權轉讓金形成的“剪刀差”下，一方面，地方政府積累了充足的城市經營資本，人們的居住條件有了極大改善；另一方面，從1998年住房分配貨幣化改革之后，房價的持續性上漲與房地產市場的過度開發相互推動，一些城市持續無序擴張，中國住房空置率居高不下。西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心發布的《2017中國城鎮住房空置分析》報告顯示，中國家庭住房自有率超八成，2017年中國城鎮地區有6500萬套空置住房，住房空置率達21.4%[6]。近年來，低生育率和高老齡化的逼近，依靠土地財政推動城市和經濟發展日漸乏力，而且一次性出讓70年、50年的土地使用權又透支著政府今后的財政來源。為促進經濟持續健康發展，中央政府持續推動經濟發展方式轉變，堅持“房住不炒”方針，不再將房地產作為短期刺激經濟的手段，但若立即掐斷土地財政收入，也必將給地方政府正常運行帶來實際困難。

與此同時，政府對土地一級市場的壟斷并沒有很好解決土地資源的浪費問題。在城市圈不斷擴大的過程中，圈內的土地利用效率并不高，從特大城市到縣域鄉鎮，在各類開發區建設的浪潮中，前期的規劃遠景與后續招商引資、產業培育、優勢產業集聚、配套服務保障的欠缺形成對比，開發區內土地閑置現象大量存在。而且，征地過程中，由于征遷宅基地涉及地上房屋補償、農民安置等較高成本，從而繞過村莊直接征收耕地的現象普遍存在，導致新城區與老城區中間大量“城中村”涌現，形成城市包圍農村的怪相。這些“城中村”靠近城市，房租較低，租賃市場潛力大，但由于集體土地不能依法轉讓，這便形成了大量的“灰色土地市場”，這些地方也成為違規加蓋住房、違法銷售“小產權房”的高發之地。而這些零散、無序的土地非法利用，不但浪費了土地資源，也為今后土地的綜合利用造成更大的潛在麻煩。

土地的過度征遷，也為社會帶來了大量的現實矛盾。土地不僅是農民最為重要的生產資料，也是農民安身立命的生存保障[7]。一些城市在長期通過少量的補償獲得大量廉價土地的同時，并沒有很好地解決失地農民的社會保障問題，加之征遷過程中一些問題處理不夠妥當，造成矛盾激化，成為群體性事件的多發之地。離城市較遠的農村，由于禁止集體土地進入建設用地市場，造就了農村土地經濟效益無法發揮的困難局面[8]。集體建設用地等資產要素不能有效流轉，資金難于下鄉，致使農村集體無錢興辦產業，難于拉動就業，鄉村振興缺少產業支撐，脫貧致富后續發展乏力，農民對新生活的需要僅靠農業生產很難滿足。

二、推進集體經營性建設用地入市的探索路徑

（一）政策層面的穩步推動

若集體土地所有權和國有土地所有權不能被平等對待，城鄉二元土地格局所積累的經濟、社會問題將會長期存在。雖然集體土地的流轉及有償使用制度未在1998年修正的《土地管理法》中體現，但這次修法過程中有關集體土地使用權流轉的爭論[9]，為日后政策變動提供了參考。在解決企業進鎮問題上，2003年的《中共中央國務院關于做好農業和農村工作的意見》初步提出，可以采取流轉、置換等形式使用集體建設用地。2004年，國務院進一步印發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，從解決企業進鎮用地問題，拓展到村莊、鎮集體建設用地的依法流轉。但具體如何流轉，這兩個文件并未提及，反而在第二個文件中出現了“禁止非法出讓、出租集體土地用于非農業建設”的要求，可見在事關集體土地入市政策制定上政府的謹慎與徘徊。

2007年，十七屆三中全會通過《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，開始政策性探索建立城鄉統一的建設用地市場，并強調農村集體經營性建設用地應與國有土地享有平等權益。2013年，十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在土地改革方面，將“逐步建立”城鄉統一的建設用地市場變更為“建立”城鄉統一的建設用地市場；并明確集體經營性建設用地可采取“出讓、租賃、入股”等方式進行轉讓，為下一步法律調整作了政策鋪墊。2015年，中辦和國辦聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，并于當年開始在部分地區試點，從實踐層面為法律調整積累經驗。2019年8月，新《土地管理法》獲得通過，不再強調入市的建設用地必須為國有土地性質，并對集體經營性建設用地入市的范圍、方式、用途、決策形式進行規制。這就從根本上掃除了原有集體建設用地需依法轉為國有土地后才可作為經營性建設用地入市出讓的法律障礙[10]，從形式上打破了政府對土地一級市場的壟斷，符合物權法上所有權平等保護的原則，有利于優化土地資源配置，緩解建設用地供需緊張，適應經濟發展新要求。

（二）多地實踐層面的經驗積累

集體經營性建設用地入市雖然在法律實現上漫長而曲折，但實踐上在一些地區并不新鮮。早在1996年，蘇州市就出臺《農村集體存量建設用地使用權流轉管理暫行辦法》，建立了集體建設用地使用權有償和有限期流轉制度，并對流轉的范圍、程序、收益分配等進行明確規定。2003年，廣東省印發《關于試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》，提出為建立統一的土地市場，實現國有土地和集體土地“同地、同價、同權”積累經驗。2005年，廣東省發布《集體建設用地使用權流轉管理辦法》，明確了通過出租、出讓、轉租、轉讓和抵押等形式，流轉集體建設用地的具體辦法。2006年，湖北省頒布《農民集體所有建設用地使用權流轉管理試行辦法》，進一步擴大流轉形式，包括“出讓、出租、轉讓、轉租、抵押、入股以及其他經雙方協商一致的流轉行為”。此后，包括河北省、南京市等一些地市也先后發布集體建設用地使用權流轉的管理辦法。這些地市的探索實踐，為中央推動土地制度改革積累了大量經驗，各地強調的不得將流轉的集體建設用地用于房地產開發，也在中央的政策制定和后續的法律修改中得以體現。

2015年，國務院將15個縣（市、區）列為集體經營性建設用地入市試點地區，并于2016年擴大到33個縣（市、區）。北京大興區采取“鎮級統籌”，打破村級區劃限制，以鎮為基本實施單元，在鎮域范圍內實行土地統籌規劃、入市統籌推進、利益統籌分配[11]。上海市松江區將土地入市范圍限定為存量集體經營性建設用地，入市主體為“農村集體經濟組織”①。浙江省義烏市規定的入市范圍不但包括存量集體經營性建設用地，還包括新轉化為建設用地的其他土地；入市主體根據土地性質屬于村集體還是鄉鎮集體分別有相應的代理主體②。成都市郫都區除允許存量集體經營性建設用地入市，還允許城中村集體建設用地整治后入市，入市主體可以直接是農村集體經濟組織，還可以另行成立或委托資產管理公司或農村股份經濟合作社③。從試點地區入市操作看，為克服土地零散、分布不均的問題，便于集體經營性建設用地綜合開發利用，各地多采取區位調整、集中入市的辦法。2018年底，國務院總結了試點經驗，“集體經營性建設用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元”[12]。

三、當前集體經營性建設用地入市面臨的現實難題

（一）不合理的土地利用規劃制約著土地入市的范圍與質量

1.范圍的模糊性不利于推進集體經營性建設用地入市

確定入市范圍，是集體經營性建設用地入市的前提。根據新《土地管理法》，只有規劃確定為工、商等經營性質，并經依法登記的集體建設用地，才能入市?，F實中，集體經營性建設用地閑置的不多，甚至可以說基本上沒有[13]。即使部分集體土地目前或曾經是工業、商業用地，但由于廣泛存在的現狀用途與規劃用途不一致情況，即便有流轉需求，卻因不符合規劃而無法流轉[14]。因此，一些地區在試點過程中，將入市土地限定為存量集體經營性建設用地。若推廣開來，這對鄉鎮企業較少的中西部地區而言，很難帶來法律修訂所產生的政策紅利。因為這些地方鄉鎮企業本來就不多，此類用地數量自然就較少[15]。鑒于此，在放開集體經營性建設用地入市的過程中，重點是在守牢耕地保護紅線的基礎上，有序拓展集體經營性建設用地能夠入市的范圍，切實使廣大農村集體和農民個體享受土地紅利。

2.現行的土地規劃體系限制著入市土地的質量

依照《城鄉規劃法》的規定，縣級以上地方人民政府可以根據本地農村經濟社會發展水平，因地制宜確定應當制定鄉規劃、村莊規劃的區域[16]。新《土地管理法》維持了利用土地總體規劃和土地利用年度計劃對土地使用的管制，在實際操作中，集體土地能否被規劃確定為經營性建設用地，能否獲得登記，能否順利進入建設用地市場，決定權都不在集體土地所有權人而在地方政府手中[17]。新《土地管理法》第23條要求，各級政府制定的土地利用年度計劃中，應合理安排集體經營性建設用地。但是，這項要求由于缺少硬性細則，并考慮到當前不少地方政府仍離不開土地財政的輸血，政府層面很難安排大量優質的集體土地入市，以免對國有土地形成沖擊。實際規劃入市的集體經營性建設用地由于區位、面積、配套建設等方面的薄弱，很難吸引優質資本、先進產業下鄉。同時，各地在對集體經營性建設用地規劃過程中，往往不能充分聽取民意[18]，作為入市土地權利主體的村民集體，其成員大多對政府規劃了解甚少，其個人意見與訴求很難在規劃中有所體現。

（二）產權的不確定性制約著入市土地的市場化實現

1.集體所有權的虛置不利于對農民利益的保護

集體經營性建設用地作為集體土地的一部分，其所具有的集體所有權的性質本身就具有主體的模糊性，盡管這種“有意的產權模糊”起到了擱置爭議、減少矛盾的歷史作用[19]，但是在集體經營性建設用地法律層面能夠入市的大背景下，如何處理集體所有權與成員權之間的關系，就成為不得不面臨的問題。集體所有權的模糊和虛化，致使集體土地和農民的利益聯系度不高，農民不能切實感受其對土地的權益[20]。當能夠通過集體土地獲得收益時，人性的趨利性，往往造成眾多主體對利益的爭奪；但當集體土地權益遭受侵害時，成員個體卻多認為與自己的關聯度不大，主張維護權利的積極性不高。而且，在實施土地入市過程中，又面臨著村民小組、村、鄉鎮三級集體經濟組織的多主體形式，加大了交易的確權成本。

2.集體經濟組織弱化使其難于承擔集體土地入市的重任

為解決集體所有權的虛置問題，《物權法》第60條規定，農村集體經濟組織或者村民小組、村委會，擁有集體性質的土地等自然資源的行使權。農村集體經濟組織產生于20世紀50年代的農業合作化運動，農民將自己的土地等生產資料交予集體，由集體統一組織農業生產經營。改革開放以后，農村推行家庭聯產承包責任制，農業經營形式轉為一家一戶模式，農村集體經濟組織的管理及其活動由村民委員會和村民小組代替，以集體統一生產經營為特征的農村集體經濟組織在很多地區名存實亡，農民對其認同度低。即使一些地區集體經濟組織在生產經營中仍在發揮作用，但由于實際運行中與村委會職能交叉、法律人格不清，導致農村社會成為矛盾多發地帶，這甚至影響農村經濟體制改革的進一步深化[21]。

3.集體經營性建設用地使用權的物權地位不夠明確

集體經營性建設用地要在法律上實現與國有建設用地“同地同權同價”的目標，就不得不明確其使用權的用益物權地位。根據“物權法定”原則，物權的種類和范圍應由法律確定。但在我國《物權法》中，作為用益物權的“建設用地使用權”是權利人“依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利”，其客體被限定為“國家所有的土地”，而不包含集體所有土地中的建設用地[22]。在涉及集體建設用地使用權時，《物權法》通過轉介的方式予以回避。新《土地管理法》雖然在第61條和第66條使用了“集體經營性建設用地使用權”進行表述，但若缺少進一步解釋，并不能將其與國有建設用地的使用權同等看待。

（三）入市土地收益缺少明確合理的分配機制

入市集體土地的收益分配，關系到政府、集體、農民三者之間的利益平衡。如果政府獲益不足，不但會限制其在公共領域的投入，還會影響其規劃集體建設用地入市、改善入市土地配套設施的熱情；集體作為入市土地的權利主體，享有當然的收益獲得權，其收益的多寡影響其是否愿意投入土地入市，影響其能否有足夠資金發展集體經濟以推動本地區持續發展；農民作為集體成員，若不能獲得入市土地收益，農村集體經營性建設用地入市就會與保障農民權益、提高農民財產性收入的土地改革初衷相背離。2016年4月，財政部、國土資源部聯合印發《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》，對入市或再轉讓的農村集體經營性建設用地，按增值收益的20%～50%比例收取調節金。但在試點過程中，各地縣級、鄉級分配比例差異較大，集體與個人的分配比例與形式又各有不同。雖然一些省、市有不參與收益分成的規定，但各地政府在執行過程中，既有政府完全不提取調節金的，又有僅鄉政府提取調節金的，還有市、縣以及鄉鎮三級政府均按照一定比例提取調節金的[23]。北京市大興區、湖州市德清縣、成都市郫都區對入市稅收暫不征收，而佛山市南海區、遼寧海城市參照國有建設用地繳納稅費[24]。由于對土地增值收益調節金缺少統一科學的提取標準，就造成了各地入市成本的不同。在集體經營性建設用地入市步入常態化后，如何使收益在外部實現集體與各級政府的合理分配，在內部既能保障農民眼前利益，又能通過收益不斷壯大集體經濟，保障農民的長遠利益，是政策制定者不得不考慮的問題。

四、統籌解決集體建設用地入市面臨的困境

（一）構建合理化的建設用地規劃體系

1.拓寬入市土地來源

原則上，在規劃確定了用地為工業、商業等經營性用途之后，只要集體土地的用途可以依法變更為建設用地，不論其在變更前是何種用途，均應可以入市[25]。對符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，但尚未辦理登記等手續的鄉鎮企業建設用地，應及時補辦相關手續，推進其規范管理、有序入市。在不突破18億畝耕地保護紅線和農業良田保護要求的前提下，應逐漸盤活閑置的公共設施和公益事業建設用地，利用好閑置的宅基地。根據《中國教育統計年鑒》統計，1976年至2016年，中國的小學消失了91.6萬所。其中僅1995年至2005年，農村小學減少38萬多所，騰出的農村集體建設用地就達10萬公頃[26]。當前，應借著集體經營建設用地入市的東風，進一步做好這部分閑置土地的規劃，合理有序推進其向集體經營性建設用地轉換，增加入市土地的供給。對于新《土地管理法》中允許進城農民有償退出的宅基地，應進一步制定條例，明確其利用路徑，在保證優先考慮農業用地的基礎上，形成向集體經營性建設用地轉化的合理模式。

2.平衡各級政府在規劃中的作用

各級政府在制定土地規劃的過程中，要充分統籌城市規劃和鄉村規劃，在保證國有建設用地與集體經營性建設用地同地同權的基礎上，合理確定兩種性質土地入市的比例，促進城鄉經濟的協調發展。在具體實施中，中央、省級政府應將重心放在總體規劃制定上，合理控制一定年度的進入市場的集體經營性建設用地額度；市、縣級政府重在調整、平衡不同區域的入市土地安排，統籌好城鄉經濟發展、農業生產和生態平衡。規劃制定過程中，應采取開放、包容的規劃方式，充分聽取農民意見，及時公布規劃方案，并經所在集體2/3以上成員同意。將鄉鎮、村集體申請與市縣土地普查、土地利用規劃相結合，開發利用好“四荒”土地、閑置宅基地，通過置換地塊等形式，改善土地布局，提高入市土地質量，為村集體引進有利于鄉村特色發展、綠色發展的產業創造條件。同時，應嚴格土地用途管控，防止高污染產業借機向農村地區轉移，筑起農村生態安全屏障。

（二）明確集體土地產權實現途徑

1.加強土地確權和成員資格確認工作

要解決土地集體所有的虛置和成員權的不確定性問題，關鍵要進行集體土地確權和集體成員資格確認。農村土地確權登記制度是政府加強對農民合法土地權益保護、賦予農民長期而有保障的土地使用權的重要制度[27]。因此，應從頂層設計做起，進一步加強集體土地確權登記，分類細化耕地、宅基地、集體建設用地的登記管理辦法，推進確權登記發證工作在農村地區的有效落實，切實解決無證和證地不一致的問題，推行集體土地“不確權、不入市”制度。對于集體土地入市主體有組、村、鄉鎮多元化的問題，應對集體成員權進行規制，明確農民個體在不同級別集體主體下享有的權利及其邊界，用制度規范農民與集體的關系。在成員資格的確認上，除堅持以戶籍作為認定標準外，還應綜合考慮結婚離婚、出生收養、進城落戶和成員對本集體經濟組織所履行的義務等因素，實現集體成員資格確定的合法與合理，降低入市土地主體不明所帶來的風險。

2.對集體經濟組織進行系統性的規范與重構

在“農村集體經濟組織”概念被《物權法》《土地管理法》等現行法律廣泛使用的情況下，應進一步厘清村委會與農村集體經濟組織的關系，解決現實中集體經濟組織虛化、弱化、名存實亡等問題。村委會作為基層群眾自治組織，主要承擔自我管理、自我教育、自我服務的職能，在農村資產運行過程中其職能重點是監督，而非直接運營資產。國家應及時完善農村集體經濟組織的相關法律條款，明確其概念、性質、成立形式、運行規則，確保這些制度與當前經濟社會發展形勢相契合，推動農村集體經濟組織在農村地區的重建，明確成員的股份、權利、職責，形成清晰的產權結構和決策機制。在決定土地入市方面，政府應該嚴格執行新《土地管理法》中2/3以上成員或代表同意的規定，由村民集體主導入市決策。政府不應從法律政策層面作過多干預，而應在程序設計和監督體系構建上下功夫，充分發揮村民自治的特點和優勢。

3.進一步明確集體經營性建設用地用益物權性質

設立集體經營性建設用地使用權為物權，有益于物盡其用，發揮土地的綜合價值[28]。但在2020年5月全國人大通過的《中華人民共和國民法典》中，對集體建設用地使用權是否用益物權，仍舊采取轉介條款的形式加以規定而沒有直接明確。從此可以看出，短期內我國很難通過法律條文的修改實現集體建設用地與國有建設用地同等的用益物權地位。鑒于新《土地管理法》已經明確集體建設用地使用權的出讓及其最高年限等，參照同類用途的國有建設用地執行，為最終實現“同地同權”的目標，最好采取法律解釋的形式對新《土地管理法》中涉及的集體經營性建設用地使用權通過用益物權加以明確。在現行物權變動的規則下，登記生效主義是兼顧交易效率和交易安全的最優解[29]，在集體經營性建設用地使用權變更過程中，涉及設立、出讓、轉讓的，應一律采取登記生效主義，保護交易安全，保護農民集體和土地使用權人的權益。

（三）合理確定入市土地收益分配

各方能夠通過集體經營性建設用地入市獲得合理收益，形成兼顧國家、集體、個人的土地收益分配機制，是推動集體土地順利入市的關鍵。根據土地開發權理論，土地開發容量分配的性質和多少，決定了土地所有權和使用權本身在什么層次上或在什么性質上進行利用，以此帶來的增值利益空間也是不同的[30]。政府制定規劃允許土地入市，并投入資源改善配套設施，使該塊土地能夠升值，因此國家應得到土地入市的部分收益。在政府獲取收益的路徑上，應完善相關制度機制，逐步從收取土地增益調節金過渡到以稅金征收為主，建立與國有土地同等體系的稅收征管標準體系。在征收比例結構上，對初次入市的集體土地，以出讓金總額為基數，采取超額累進稅率的形式，重點向集體和農民傾斜；對集體土地使用權的再次流轉，主要采取土地增值稅的形式，并一定程度上提高征收的比例；在省、市、縣三級政府分配上，應以縣級政府為主，以使土地收益能更精準地投入到農村地區的建設中，更加有效地平衡不同村鎮經濟的發展。

集體所有權的重要職能是為成員提供保障，以使農民能夠有更多的獲得感。而要提供集體保障，農民集體就必須有一定的收入來源，獲得集體土地增值收益無疑是農民集體的重要收入來源。根據《物權法》的規定，所有權人對自己的不動產或者動產享有收益和處分的權利，集體經營性建設用地入市，作為土地所有權人的集體經濟組織享有當然的收益權。特別是在當前實施鄉村振興、推進脫貧攻堅的大背景下，通過土地入市，增加農村集體收入，盤活農村集體經濟顯得尤為迫切。在處理農民集體與農民個體收益分配上，應堅持在農村土地集體所有權前提下的改革，而不是土地私有化改革[31]。所以，應禁止將全部收益分配給農民個體，而應該為集體留足一定的資金，以便用于發展集體經濟，照顧集體弱勢成員，改善農村環境和公益設施。

現階段，財產性收入占農民各項收入的比例很低，集體土地入市成為實現農民財產性收入增加的重要途徑。在集體與其成員內部收益分配比例上，屬于權利主體行使其職權的范疇，公法上不應作過多干涉，可采取經2/3以上成員或代表同意來決定如何實施的辦法。為防止少數集體經濟組織管理者在內部收益分配和使用上謀求不當利益，可進一步完善鄉村治理體系，建立相應的監督機制，成立村民代表財務監督小組，向村民全流程公開土地入市的各項資金收支，增強農民集體的自治能力。

注釋：

① 參見上海市松江區人民政府2018年9月21日印發的《上海市松江區人民政府關于印發〈松江區集體經營性建設用地入市“1+5”配套文件〉的通知》。

② 參見義烏市人民政府2017年12月21日印發的《義烏市農村集體經營性建設用地入市管理辦法（試行）》。

③ 參見成都市郫都區人民政府2017年5月9日印發的《郫都區農村集體經營性建設用地入市規定》。