組織應變力：中國共產(chǎn)黨成功應對重大風險的理論解釋
——以抗擊新冠肺炎疫情為例

容 志

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

中國共產(chǎn)黨是在應對風險挑戰(zhàn)中不斷發(fā)展壯大的百年大黨。注重防范化解重大風險是中國共產(chǎn)黨憂患意識的重要體現(xiàn)和制勝法寶。中國共產(chǎn)黨始終能夠團結帶領全國人民有效應對國際與國內各方面的重大挑戰(zhàn)，抵御重大風險，取得了一個又一個的重大勝利和人間奇跡。可以說，中國共產(chǎn)黨的發(fā)展史就是一部不斷攻堅克難、戰(zhàn)勝風險挑戰(zhàn)的歷史。進入新時代以來，面對國際國內發(fā)生的深刻變化，黨的十九大報告提出堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，推動社會主義現(xiàn)代化國家建設。新冠肺炎疫情是近百年來人類遭遇的影響范圍最廣的全球性大流行病，對全世界是一次嚴重危機和嚴峻考驗。面對這場突發(fā)重大風險，中國共產(chǎn)黨領導中國人民經(jīng)過艱苦卓絕斗爭取得了重大勝利，中國在世界主要經(jīng)濟體中率先實現(xiàn)經(jīng)濟正增長。這為我們探尋中國共產(chǎn)黨為什么能夠成功應對重大風險提供了現(xiàn)實案例。對此進行觀察和分析，有助于我們更好理解中國共產(chǎn)黨成功應對重大風險的體制因素和深層機制，也有助于進一步理解中國制度優(yōu)勢轉化為治理效能的實踐機理與理論邏輯。深入總結這些成功經(jīng)驗，形成理論化、系統(tǒng)化的知識體系，對于準確把握當前和今后面臨的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，提高重大風險的防控能力具有十分重要的意義和價值。

1 問題提出與文獻述評

重大風險是指與經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生產(chǎn)生活緊密相關的，足以對社會全部或較大區(qū)域造成重要影響、危害重大戰(zhàn)略利益的風險事件[1]。由于現(xiàn)代社會是復雜巨系統(tǒng)，因此防范化解重大風險往往是國家力量、市場機制和社會資源聯(lián)動協(xié)同、整合運作的治理過程。在這個過程中，執(zhí)政黨究竟如何統(tǒng)籌多方資源、實施正確領導，最終將理論的先進和制度的優(yōu)勢轉變?yōu)楝F(xiàn)實的治理效能？傳統(tǒng)理論對這一問題著墨有限[2]。一般認為，政黨的首要任務是政治斗爭和階級斗爭，即代表本階級奪取和控制政權、制定重大公共政策，實現(xiàn)階級利益[3]344。在西方政治環(huán)境下，政黨活動往往與政治性選舉、議會運作聯(lián)系緊密而較少直接介入重大風險應對，因而也缺少這方面的理論論述。目前，國內理論界對于中國共產(chǎn)黨應對重大風險表現(xiàn)出的治理效能分析可以概括為兩種視角：黨政結構的視角和舉國動員的視角。

1.1 黨政結構視角的研究

在宏觀層面，中國共產(chǎn)黨是中國最高的政治領導力量，其總攬全局、協(xié)調各方的領導力必然與國家治理的制度建構與實踐展開有著緊密關聯(lián)。但在中觀和微觀層面，中國共產(chǎn)黨的堅強領導是如何轉化為國家治理效能的呢？這個問題長期以來并未得到準確回答。黨的十八大以來，在傳統(tǒng)“黨政關系”的分析思路基礎上，學者們提出了“黨政結構”這一概念，并深入剖析這種獨特治理架構的制度特性和功能特征，將有關討論引向深入。有學者認為，中國共產(chǎn)黨的領導地位和執(zhí)政權力嵌入國家權力結構之中，形成了一種新型的黨政關系與復合體制，黨政之間的“結構性嵌入與功能性耦合”成為理解這一復合體制有效性和成功抵御各類風險的關鍵密碼。正因為這種復合體制能夠實現(xiàn)“黨”與“政”之間的結構耦合、角色轉換、職能分工與功能互補，從而發(fā)揮出國家治理體系的強化權威治理、新型舉國體制、堅持群眾路線和全面從嚴治黨的優(yōu)勢，提升了國家治理效能[4]。還有學者將這種復合結構的核心特征概括為“政治”與“行政”的“雙軌一體”，即執(zhí)政黨通過對政府體系的全面融入，將自身的組織機構、行動邏輯、意識形態(tài)和價值導向等深層“基因”植入政府體系，從而實現(xiàn)對后者的深度改造，構建兼具價值定向和效率優(yōu)勢的中國特色科層制，這一治理機構也因此具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的優(yōu)勢與特征[5]。從功能機制上看，集中統(tǒng)一的黨政結構實現(xiàn)了行動治理與科層治理的有機結合，一定程度上也克服了科層治理的內在缺陷[6]，塑造了兼具規(guī)范性和彈性的治理結構和機制，產(chǎn)生了優(yōu)異的治理效能。

關于黨政結構的研究拓展了國家治理體系研究的廣度和深度，對于揭示中國之治的制度優(yōu)勢和治理效能具有啟發(fā)意義。但對于本研究主題來說還存在兩個方面的不足：一是現(xiàn)有研究較為宏觀，缺乏對治理體系微觀層面機制的闡釋和現(xiàn)象的解釋。風險治理是專業(yè)性較強的工作，在實際運行過程中，黨政結構是如何發(fā)揮作用以及如何體現(xiàn)優(yōu)勢，尚沒有文獻予以關注。二是從組織形態(tài)來看，執(zhí)政黨本身也表現(xiàn)為科層結構，為什么科層結構能夠克服行政體系的科層治理的難題，在邏輯上這一點也需要說明。

1.2 舉國體制視角的研究

這種視角是從中國共產(chǎn)黨對“國家—社會”的總體動員能力來解釋應對重大風險，如抗擊新冠肺炎疫情斗爭取得戰(zhàn)略性成果的原因。由于獨特的歷史傳統(tǒng)和近代國家建設進程，中國的“國家—社會”關系分析不能簡單套用西方的框架和概念。一方面，中國的國家與社會并不存在清晰的邊界，國家與社會在現(xiàn)代化過程中同時被建構和發(fā)展；另一方面，中國共產(chǎn)黨在中國國家與社會建構及發(fā)展過程中扮演著難以忽略的作用，“作為整體代表的政黨嵌入國家權力結構之中，與此同時又沒有脫離于社會”[7]。因此有學者認為，研究中國的國家治理以及應急管理模式必須把“黨的領導”作為最重要的變量帶進來[8]。從宏觀層面來看，中國共產(chǎn)黨的組織體系在應對重大突發(fā)事件，如新冠肺炎疫情中發(fā)揮了總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用、提供了堅強有力的政治保障，這一點已經(jīng)形成共識[9]。因此，在風險治理工作中堅持和加強黨的領導，一是有利于統(tǒng)一指揮、快速反應，高效聯(lián)動；二是有利于體現(xiàn)中國集中力量辦大事的制度優(yōu)勢；三是有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性[10]105。從中觀層面來看，由于重大風險應急管理具有復雜性和階段性，執(zhí)政黨對風險治理的介入具有結構性特點，正是這種結構性介入確保黨在應對非常規(guī)的重大突發(fā)事件中能夠領導、組織國家和社會進行積極有效的互動，產(chǎn)生強大的組織動員、分工協(xié)作能力，這正是中國之治所具有的獨特優(yōu)勢[8]。

應急管理屬于社會治理的范疇，而社會治理又是國家治理的重要方面，因此從國家與社會關系的角度討論中國應急管理的特色與優(yōu)勢，并把執(zhí)政黨的功能與作用放置于框架之中，能夠在整體和全局上把握政黨與風險治理的關系。但有關問題依然存在：舉國體制下的社會動員是否就能完全解釋中國共產(chǎn)黨成功應對重大風險的原因？全面的社會動員當然可以在一定時間和空間內形成資源集聚和人員整合，但面對許多重大風險，如突發(fā)公共衛(wèi)生事件，僅靠人員和資源問題并不能解決實質問題。特別是在面對高度不確定的重大傳染性疾病面前，應該還有比簡單動員能力更為重要的因素。因此，有關研究還值得進一步推進和深化。

2 組織應變力：理論基礎與分析框架

隨著后工業(yè)社會來臨與全球化深入發(fā)展，人類所面臨的風險和災害越來越呈現(xiàn)系統(tǒng)性、結構性和連鎖性特征，這些問題的復雜性往往超越以往的經(jīng)驗。正如貝克所說，過去的危險基本上都歸因于生產(chǎn)和技術的不足、匱乏，而現(xiàn)代社會的風險則相反，來源于工業(yè)的過度生產(chǎn)，現(xiàn)代化的風險“是工業(yè)化的一種大規(guī)模產(chǎn)品，而且系統(tǒng)地隨著它的全球化而加劇”[11]18。

2.1 現(xiàn)代社會重大風險的特點

相對于傳統(tǒng)突發(fā)事件，這種缺乏先兆、高度復合且影響巨大的重大風險有四個突出特點：一是深度的不確定性。正如新冠肺炎疫情發(fā)生的初期，人們對這種新發(fā)傳染病的了解非常有限，相關醫(yī)學知識異常稀缺，未來走勢未知，采取各項決策的成本和收益不明，沒有可以借鑒的經(jīng)驗和教訓，這正是所謂的深度不確定性[12]。二是極強的連鎖性。在經(jīng)濟要素高速流動、社會交往無比頻繁的全球化時代，牽一發(fā)而動全身的“蝴蝶效應”更加明顯，局部風險可能波及整個國家，地區(qū)風險可能持續(xù)蔓延到全球。重大突發(fā)風險涉及面廣，從應對上來說需要多域同步、一體整合。三是態(tài)勢的緊迫性。由于風險的危害性，人們必須在極短的時間內根據(jù)有限信息快速反應、果斷決策，否則危害會呈幾何倍數(shù)擴散。四是社會價值的沖突性。現(xiàn)代社會包含著多元價值，而復雜性風險需要在多元甚至沖突的價值中做出明確抉擇，魚和熊掌不可兼得，在極為特殊的情況下往往很難實現(xiàn)價值平衡。

重大風險的復雜性對現(xiàn)代社會組織化、理性化和科層化的風險治理體系提出了挑戰(zhàn)。組織是現(xiàn)代社會的基本組成形式和生活方式，脫離組織的運作則不可能有現(xiàn)代社會的高效運行和快速發(fā)展。但組織管理的理性化、標準化和規(guī)范化發(fā)展又在某種程度上束縛了其應對突發(fā)重大風險的能力。可以說，在應對常規(guī)性、非復雜性風險時，規(guī)范、標準和程式化的應急系統(tǒng)具有重要優(yōu)勢，能夠快速反應和有效行動。但是在面對復雜的重大風險時，普通的組織風險管理就顯得不足。例如，我們可以把預案規(guī)程做得精細具體，但如果突發(fā)風險情況不明，就可能難以準確辨識并啟動預案。再如，各部門各司其職有利于專業(yè)化，但如果突發(fā)風險涉及面很廣，橫跨自然災害、事故災難和社會安全事件，那么相關部門該如何反應？部門之間該如何協(xié)調聯(lián)動？當面對諸如地震、臺風、洪水這樣的自然災害以及鼠疫、霍亂這樣的傳染病時，不同國家雖然應對效能不同，但就應對原則、方式和方法往往不會發(fā)生重大分歧。而在新冠肺炎疫情中，各國的反應和應對表現(xiàn)出巨大的差異，由此形成的抗擊新冠肺炎疫情效果也不相同，重大風險與理性科層化風險管理體系之間的張力無疑是重要的影響因素。

2.2 韌性理論及其反思

韌性理論正是在這種背景下產(chǎn)生的。貝克就明確指出，“風險既是現(xiàn)實的又是非現(xiàn)實的：一方面，有很多危險和破壞今天已經(jīng)發(fā)生了……另一方面，風險實際對社會的刺激在于未來預期的風險。在這個意義上，存在著一旦發(fā)生就意味著規(guī)模大到以至于在其后不可能采取任何行動的破壞的風險”[11]35。既然風險是不可能完全消除和把握的，那么剩下的重要問題就只能是如何增強抗擊風險打擊的能力，這種能力和性質被稱為“韌性”。韌性理論強調個體和組織在受到外力沖擊后快速恢復正常功能水平的能力及過程[13]。提高個體與組織韌性的活動與過程正是現(xiàn)代社會風險治理和應急管理的核心活動與過程。

作為一個宏觀性的分析框架和工具，韌性理論無疑具有一定的理論和現(xiàn)實價值，但在解釋超大型組織應對重大風險的效能時還遠遠不夠。一方面，我們需要深入討論韌性的形成過程和重要因素。韌性本意是物體的物理屬性，被引入災害學和社會科學用以描述承災體的性質。但是現(xiàn)代性組織如何獲得這種性質？應急管理體系韌性的核心因變量究竟是哪些？這些都缺乏討論和界定。另一方面，不應將韌性視為組織的本身特性，而應更加注重組織與其環(huán)境的互動，也就是說韌性往往是組織或體系在面臨逆力時表現(xiàn)出的正向適應的動態(tài)過程，是系統(tǒng)與環(huán)境持續(xù)互動和交互影響的結果[14]。更為重要的是，任何組織的韌性都是基于具體情景的，脫離了特定的經(jīng)濟社會和文化結構來談風險應對的韌性和能力都只能是隔靴搔癢，甚至是南轅北轍。基于西方社會實踐總結和抽象的韌性理論更強調多中心甚至去中心化的網(wǎng)絡組織結構，雖然這種結構對于分散風險和維持系統(tǒng)平衡有一定作用，但面對重大風險時往往難以形成有效的集體行動力，從而陷入分散化和碎片化的困境。事實上，網(wǎng)絡與結構只是認識現(xiàn)代國家和社會應對重大風險的一個面向，離開功能和績效來談網(wǎng)絡結構可能只是以偏概全。

2.3 組織應變力的內涵與分析框架

因此，本文提出“組織應變力”這一概念及其分析框架。從總體來看，風險治理是面對突發(fā)事件時的應變和反應，但風險治理體系本身也有一個靈活應變的問題。與純粹的標準化和專業(yè)化相對應，組織應變力是指國家治理體系在高度復雜、深度不確定的社會環(huán)境和風險中，根據(jù)現(xiàn)實問題和客觀需要，辯證處理“變”與“不變”的關系，動態(tài)調整自身形態(tài)和運行機制，快速有效解決問題，抵御外部壓力，維持凝聚力，應對風險挑戰(zhàn)的能力。相比韌性理論，應變力概念的解釋力表現(xiàn)在：一是更為具體。應變力是相對不確定性而言的，如果社會發(fā)展完全是確定的、可以預測的，則無風險可言，也就無應變力可言。應變力是組織體系主動因應不確定性變化的意愿、決心和能力，也是一種可以衡量的實際績效，在中觀和微觀層面更具有解釋力。二是更顯情景。事實上，應變力并不是一種獨立存在，而是組織適應變動環(huán)境的過程和結果，因此，應變體現(xiàn)著組織與外部沖擊之間的互動和相互影響。只有在具體的風險情景中，組織才能展現(xiàn)其應變力，我們也才能觀察和剖析其應變力。在中國之治中，正是中國共產(chǎn)黨這一領導性、政治性力量彌補了專業(yè)化現(xiàn)代應急管理的短板和不足，提高了國家治理體系的組織應變力。具體來說，組織應變力包括以下四個方面的內容。

第一，價值管理能力。任何行動與決策的前提基礎是價值選擇。從抽象來看，風險治理的價值目標很明確，就是保障人民的生命財產(chǎn)安全。但在特定的危機狀態(tài)中，在信息、資源、時間面臨極大約束，多元利益之間存在緊張甚至沖突的情況下，在社會層面必然存在價值選擇問題。所謂價值管理能力，是指領導者在風險動態(tài)變化中始終錨定核心價值、核心戰(zhàn)略的能力，同時還要根據(jù)具體情況變化進行動態(tài)價值調整。事實上這些都超越了強調工具理性、程序價值和執(zhí)行效率的現(xiàn)代科層管理的能力范疇，是政治性力量在復雜風險應對中的具體體現(xiàn)。

第二，動態(tài)決策能力。所有信息已知情況下的決策是常規(guī)決策和確定性決策，而在難以預測、小概率，缺乏既有經(jīng)驗和明確操作規(guī)程的情況下的決策是不確定性決策。復雜性風險應對的最大難點就在于如何在不確定性條件下快速正確決策。從總體上看，這一過程必然不會一帆風順、精準無誤，但關鍵是要抓住主要矛盾，在快速有效的信息收集分析基礎上，通過動態(tài)的試錯和調整確保社會總體利益和整體價值安全。

第三，跨域協(xié)同能力。復雜性風險往往是結構性、復合性和全面性的風險，影響和覆蓋全社會、全行業(yè)和整體人群。例如，新發(fā)烈性傳染病的影響對象是全體社會成員，不分階層、行業(yè)、區(qū)域和國別；同時，不同于氣象、地質等其他災害，這類突發(fā)事件直接對現(xiàn)代社會交往、接觸性行動和群體活動造成影響，這就會幾乎影響到現(xiàn)代社會的所有行業(yè)、空間和領域，尤其是勞動力密集型行業(yè)，甚至對“生命線”(生活物資供應)和“救援線”(如醫(yī)療救護、病患運輸)造成直接打擊。因此，組織應變力要求必須在國家范圍內形成兩方面的協(xié)同整合：一是縱向上的跨層次政府之間的統(tǒng)一和協(xié)作，就核心問題達成共識、形成一致步驟，并保證各項應變措施能夠落實在基層和個人層面；二是橫向上加強政府與社會、市場等不同領域之間的協(xié)同，最大程度地整合資源，形成統(tǒng)一的行動方式。

第四，組織調適能力。任何治理體系都不可能單純?yōu)榱藨獙χ卮笸话l(fā)風險而設計和運行，必須兼顧常態(tài)和非常態(tài)兩種特性，并能夠在兩者之間快速有效轉換，這就是一種彈性調適能力。一是體系調適，既立足平時的社會治理，提高風險識別、預警的能力，為應對風險做充分的準備，能夠防范化解各類風險和矛盾，同時還要具備戰(zhàn)時的緊急動員和應急能力，實現(xiàn)戰(zhàn)時的快速處置應對，具有從常態(tài)快速轉向非常態(tài)、從平時快速切換到戰(zhàn)時的機制和能力；二是隊伍調適，能夠在常態(tài)下以最小的成本和資源貯備應急人員隊伍，并能在最需要的時候進行充分動員。

總體而言，組織應變力是變動環(huán)境中領導力的重要組成部分，沒有較強的應變力就不可能有強大的領導力，而強大的領導力表現(xiàn)為靈敏的應變力。組織應變力包含兩種辯證關系：一是“變”與“不變”的辯證關系。風險及其不確定性意味著環(huán)境的變化，因此組織必須相應做出動態(tài)調整來適應變化；但另一方面，組織又要堅持某些核心要素的穩(wěn)定和持續(xù)，如若全部變化，勢必形成更大風險，因此關鍵之處就是分清哪些要素需要變化，同時保持哪些要素不變，這正是組織應變力的核心。二是制度與能力的辯證關系。組織應變力與制度基礎之間既有內生性關聯(lián)，又存在一定的張力。理性化、標準化的現(xiàn)代組織形式能夠提高管理的專業(yè)化、精細化程度，也會形成組織的路徑依賴進而影響調適變化的能力。正因為如此，制度優(yōu)勢并不等于治理效能，應變力正是連接兩者的重要變量。辯證分析應變力的組成、關系及其形成，對于超大型組織在復雜性風險時代的生存與發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義和價值。

3 中國共產(chǎn)黨在抗擊新冠肺炎疫情斗爭中的組織應變力分析

2003年的非典型肺炎、2009年的甲型H1N1大流感和新冠肺炎疫情是21世紀以來造成全球性影響的三種呼吸道病毒性傳染病。由于新冠肺炎的無癥狀或溫和癥狀的患者也能夠傳播病毒，因此其傳染性更強，防控難度更大。一方面，人類在短時間內對于新發(fā)和突發(fā)疾病的了解有限，現(xiàn)代理性化的應急管理體系容易陷入循證困境、預案困境、響應困境和價值困境(早期階段面臨全面防控與社會平穩(wěn)運行之間的選擇難題，中期階段又面臨疫情防控與復工復產(chǎn)之間的艱難選擇)等不利境地；另一方面，2019年底和2020年初出現(xiàn)疫情時，又疊加春運期間人口大規(guī)模區(qū)域流動和聚集社交等因素，形勢更加錯綜復雜。可以說，新冠肺炎疫情其實已經(jīng)超出了常規(guī)性、常態(tài)化應急管理的工作范圍，僅靠專業(yè)化、科層性和單向度的應急管理體系難以快速有效應對，確保社會恢復到正常狀態(tài)。如何“應變”是復雜性風險對整個國家治理體系和治理能力提出的重大挑戰(zhàn)。在這種極端困難情景下，中國共產(chǎn)黨的全面和堅強領導表現(xiàn)出了極強的“組織應變力”，具體可以從以下四個方面來進行分析。

3.1 人民至上的價值選擇

人民至上的價值理念與無差別化治療決策。在緊急狀態(tài)下，應急系統(tǒng)通常會面臨多種價值沖突和張力，需要做出重大決定和取舍。這種價值選擇決定著應急資源分配和社會利益格局，并進而影響到社會成員的生命健康安全，因此是應急處變中最為核心和關鍵的問題。中國共產(chǎn)黨以人民為中心的價值追求為整個抗擊新冠肺炎疫情斗爭確定了基本方向。面對復雜嚴峻的形勢，作為中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，中國共產(chǎn)黨堅持把人民生命安全和身體健康放在第一位，“我們全力以赴救治患者，不遺漏一個感染者，不放棄每一位病患者，堅持中西醫(yī)結合，費用全部由國家承擔，最大程度提高了治愈率、降低了病亡率”[15]。這意味著要在短時期內動員一切可以動員的資源，不惜一切成本和代價救治病患挽救生命，不論病人的年齡、性別、民族、經(jīng)濟狀況，全部實施無差別化救治。這種一個都不能少的價值選擇正是社會主義本質特征和中國共產(chǎn)黨立黨初心的彰顯。截至2020年5月31日，“全國確診住院患者結算人數(shù)5.8萬人次，總醫(yī)療費用13.5億元，確診患者人均醫(yī)療費用約2.3萬元。其中，重癥患者人均治療費用超過15萬元，一些危重癥患者治療費用幾十萬元甚至上百萬元，全部由國家承擔”[16]，“疫情發(fā)生以來，湖北省成功治愈3 000余位80歲以上、7位百歲以上新冠肺炎患者”[16]。2021年初，從維護廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，中央明確提出向全民免費提供新冠病毒疫苗。

科學防治的指導思想與專家治理。盡管面對前所未知的新型傳染性疾病，但黨中央仍然明確了“科學防治”的總要求，這是在變化環(huán)境中尋找“不變”因素，以不變應萬變的重要能力。例如，根據(jù)傳染病學的基本規(guī)律，中國政府明確提出“四早”“四集中”“兩提高”“兩降低”的防治要求和工作原則，國家衛(wèi)生健康委員會先后發(fā)布八版新冠肺炎診療方案。重視醫(yī)學專家意見，吸納專家進入決策圈，例如，2020年1月18日包括鐘南山院士在內的高級別專家組在武漢調查，20日凌晨形成已經(jīng)出現(xiàn)人傳人的專家報告。同日早上，鐘南山院士代表專家組向國務院常務會議作了專題匯報。這為確認新冠肺炎為乙類傳染病，實行甲類管理，提供了決定性的決策支持[17]。根據(jù)專家意見在武漢修建“方艙醫(yī)院”，實現(xiàn)應收盡收、應治盡治、應隔盡隔，為武漢市實現(xiàn)整體降為低風險提供了最重要的保證。還包括第一時間研發(fā)出核酸檢測試劑盒，開展大規(guī)模核酸檢測，加快有效藥物篩選和疫苗研發(fā)等。

層層落實責任與形成廣泛共識。形成和凝聚最廣泛共識是應對重大復雜風險的社會基礎，也是價值定向所形成的組織基礎。在中國共產(chǎn)黨內，這種共識首先是通過責任機制來實現(xiàn)的。在黨中央集中統(tǒng)一領導下，層層壓實防控責任，一直到基層的社區(qū)樓組和隊組黨組織或黨員，都被充分組織和動員起來。不到一個月時間，全國就有100多名黨政官員因違反工作紀律、防控履責不力被問責或調離崗位[18]。另外，黨中央領導組織黨政軍民學、東西南北中大會戰(zhàn)，25 000多名優(yōu)秀分子在火線上宣誓入黨。正是中國共產(chǎn)黨所獨有的組織優(yōu)勢和思想優(yōu)勢，由此形成的萬眾一心的合力為疫情防控提供了重要保障。

3.2 深度不確定性下的動態(tài)決策

深度不確定性是對理性決策的極大挑戰(zhàn)，僅靠常態(tài)化、專業(yè)化的決策往往難以有效應對，“以非常之舉應對非常之事”正是對這種非常規(guī)性動態(tài)決策的準確概括和生動表述。從新冠肺炎疫情的應對來看，黨的集中統(tǒng)一領導在三個方面提高了不確定性下的決策能力和水平，確保國家始終沿著正確的方向前進。

一是統(tǒng)籌全局集中決策。通常來說，分散性決策的好處是通過一定時間和空間內的試錯，找到較好方案并自然擴散進行整體創(chuàng)新。但在復雜性風險和應急管理中，特別在文化多元的現(xiàn)代社會中，時間和空間條件都受到約束，反復試錯和自然擴散的成本更高，甚至可能造成“翻船”這種無法補救的錯誤。相對來說，集中決策避免了因為分散帶來的分歧、分化以及各行其是，超越了現(xiàn)代科層組織結構造成的認識和行動的碎片化，因而更具有相對優(yōu)勢。在此次抗擊新冠肺炎疫情行動中，黨中央統(tǒng)攬全局，第一時間實施集中統(tǒng)一領導，中央政治局常委會、中央政治局召開21次會議研究決策，黨中央成立應對疫情工作領導小組，在中央政治局常委會領導下開展工作。形成全國一盤棋，這正是集中決策的表現(xiàn)。

二是信息透明理性決策。正因為不確定性強、復雜性高，所以需要更加迅速、透明和全面的信息收集、研判和分析，變不確定決策為確定決策。例如，在基本確定致病病毒及疾病癥狀后，迅速建立起及時、公開、透明的疫情信息發(fā)布機制，制定嚴格規(guī)定，防止病例的瞞報、遲報、漏報，為決策提供信息基礎。武漢市從2019年12月31日起依法發(fā)布疫情信息，并逐步增加信息發(fā)布頻次。2020年1月21日起，國家衛(wèi)生健康委員會建立全國疫情信息的每日發(fā)布機制，各省級衛(wèi)生健康部門建立本省份疫情信息的每日發(fā)布機制[18]。這些不僅保障了公民的知情權，在國家與社會之間建立更強的信任關系，而且準確搜集、分析和顯示了疫情在時間與空間上的動態(tài)變化，為決策與行動提供了信息基礎。由于所有省份的疫情變化情況被動態(tài)追蹤，輔之以明確的屬地責任機制，能夠對地方黨政官員形成決策壓力，迫使其對疫情動態(tài)情況配置足夠的注意力，保持高度警惕并在風險產(chǎn)生時快速決策反應。

三是因時順勢靈敏決策。在深度不確定性條件下，決策往往只能“摸著石頭過河”[12]。其實這里的關鍵是必須不斷“摸”和主動“過”，前者是動態(tài)分析形勢變化，后者是指根據(jù)形勢變化靈敏果斷決策，如果消極待命或者猶豫不決，都可能貽誤時機或錯失良機。與理性科層制所強調的規(guī)范、標準和程序不同，這里的決策特征更多是敏捷研判、相機而動和果斷拍板。在新冠肺炎疫情緊急情況下，黨中央果斷決定關閉離漢離鄂通道，這一重大隔離行動讓中國至少減少感染70萬人，也為防止疫情擴散起到了至關重要的作用[19]。2020年3月中旬，湖北省各市州和武漢市新增確診病例均“清零”，意味著以武漢市為主戰(zhàn)場的全國本土疫情傳播已基本阻斷，這時又及時將總體防控策略調整為“外防輸入、內防反彈”，同時在科學精準防控的同時，積極有序地推進復工復產(chǎn)。

3.3 超常規(guī)的多維跨域協(xié)同

受制于遼闊的地域和復雜的條塊體制，統(tǒng)籌協(xié)同在中國應急管理實踐中始終是一個難題。但應對復雜性風險需要非同一般的、強有力的跨域協(xié)同。為應對新冠肺炎疫情這一復雜性風險，中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一集中領導在“中央與地方”“省與省”之間、“政府—市場—社會”和“政府部門”之間形成四個層面的有效整合協(xié)同，克服應急管理的職能、資源、權力體系部門化、碎片化、分散化的問題，形成巨大合力。

在縱向層面統(tǒng)籌集中。在2008年汶川地震救援中，國務院成立汶川地震抗震救災總指揮部，總指揮溫家寶同志親赴一線指揮。但重大傳染病不同于局部自然災害，前者的涉及面更廣，因此此次抗擊新冠肺炎疫情我們從縱向上進行了兩個層面的架構：一是黨中央成立應對疫情工作領導小組，在中央政治局常委會領導下開展工作，習近平總書記親自指揮、親自部署，兩位中央政治局常委分任領導小組正副組長。二是黨中央向湖北等疫情嚴重地區(qū)派出指導組，既發(fā)揮指導、督導功能，督促地方履行屬地責任，以戰(zhàn)時狀態(tài)和效率開展工作，也發(fā)揮調度協(xié)調和統(tǒng)籌作用，解決醫(yī)用物資短缺、醫(yī)護人員不足等問題。同時指導組能在中央決策層與地方指揮部之間形成有效的信息交流和溝通，實現(xiàn)上傳下達。在集中優(yōu)勢兵力打贏湖北和武漢保衛(wèi)戰(zhàn)中，共有346支國家醫(yī)療隊、4.26萬多名醫(yī)務人員、900多名公共衛(wèi)生人員馳援湖北，縱向統(tǒng)籌形成了舉世罕見的動員能力。三是在黨組織體系內部層層壓實責任，一直到城市社區(qū)的樓組、農(nóng)村社區(qū)的隊組，發(fā)揮黨組織統(tǒng)籌全局、協(xié)調各方的作用，確保全面組織動員。

在橫向層面協(xié)同聯(lián)動。一是在政府體系內部形成聯(lián)防聯(lián)控機制，克服單兵作戰(zhàn)、各自為政的應急弊病。聯(lián)防聯(lián)控機制由國家衛(wèi)生健康委員會牽頭建立，包括32個部委成員單位，下設疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關部委負責同志任組長，明確職責，分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力。二是在省域之間建立對口支援機制，19個省區(qū)市對口幫扶除武漢以外的16個市州，將人員、物資和設備等核心資源進行橫向點對點式的支援，在最短時間內實現(xiàn)了“醫(yī)療資源和物資供應從緊缺向動態(tài)平衡的跨越式提升”[16]。三是軍地協(xié)作機制。黨指揮槍的原則是人民軍隊建設的根本原則，在中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領導下，軍隊迅速參與抗擊新冠肺炎疫情戰(zhàn)斗，包括建立軍隊應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控工作機制，組成軍隊前方指揮協(xié)調組，加強軍地協(xié)同和軍隊醫(yī)療力量一線指導；先后派出3批共4 000多名醫(yī)護人員馳援武漢，全軍定點收治醫(yī)院和軍隊支援湖北醫(yī)療隊累計收治新冠肺炎患者4 450例[20]。

3.4 富有彈性的組織調適

成功應變不僅需要戰(zhàn)略能力，也需要富有彈性的組織架構，否則缺乏應變的物理基礎與條件。中國共產(chǎn)黨的組織特性極大地增加了整個應急管理工作體系的彈性。

一是人員隊伍拓展。在遭遇重大突發(fā)事件時，人力資源需求往往達到最高峰值。但在常態(tài)下如果都按照這個最高峰值儲備人員隊伍，其成本則是任何社會都難以承擔的。因此，能夠在多大程度上緊急動員非專業(yè)性應急人員參與應急工作是衡量組織體系彈性的重要標準之一。中國共產(chǎn)黨黨員是先鋒隊員，也是重大應急事件中的預備隊員。在疫情中，黨員干部動員和下沉到社區(qū)工作是應急隊伍拓展的最重要體現(xiàn)。例如，截至2020年3月份，湖北省就有58萬余名黨員干部下沉社區(qū)(村)，共組建13 048個臨時黨組織，將下沉黨員全部編入45 469個網(wǎng)格、86 738個村組，筑牢社區(qū)(村)第一道防線[21]。下沉黨員干部主要負責人員排查、進出管控、需求排摸、物資籌措、生活物品購買與發(fā)放、病患轉運、心理干預等各項工作，與社區(qū)工作人員一道成為整個抗擊新冠肺炎疫情體系運轉的組織基礎與人員保障。

二是工作體系延伸。習近平總書記指出，抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫(yī)院救死扶傷陣地，一個是社區(qū)防控陣地。堅持不懈做好疫情防控工作關鍵靠社區(qū)[22]。社區(qū)防控在整個疫情防控中占有極為重要的位置，是中國取得抗擊新冠肺炎疫情斗爭戰(zhàn)略性成果的根基和保證。但社區(qū)其實處于國家正式的應急管理體系之外，既缺乏相應的法律法規(guī)保障，也沒有專業(yè)化、常設化和穩(wěn)定性的應急機構與隊伍。在這種情況下能夠建立以網(wǎng)格化管理機制為底層，政府、社會組織、物業(yè)公司、業(yè)主委員會、居民志愿者和其他企業(yè)等多元主體共同參與的無縫隙的防控體系，并進而在社區(qū)層面形成廣泛團結的抗擊新冠肺炎疫情共同體，主要依靠基層黨組織為核心的組織體系。這一組織體系可以視為國家應急管理體系在非常規(guī)情況下向基層社會的延伸和拓展。

4 組織應變力的生成機制與邏輯

應變力是“變”與“不變”的辯證統(tǒng)一。從“變”的角度看，應急“決策—執(zhí)行”的形式和內容會隨著環(huán)境和問題的改變而做出相應調整。在抗擊新冠肺炎疫情過程中，最大的轉變就是在極短的時間內成功實現(xiàn)了治理體系從常態(tài)到非常態(tài)，從常規(guī)到與非常規(guī)的切換。常規(guī)性應急體系是指以政府專業(yè)性應急管理機構為主體的常規(guī)性、專業(yè)化系統(tǒng)，往往以相關法律法規(guī)為基礎，以職能分工和專業(yè)化隊伍為支撐，以程式化預案和規(guī)程為標準。超常規(guī)應急治理體系是指以中國共產(chǎn)黨全面領導為基礎的超常規(guī)的、整體性系統(tǒng)，能夠統(tǒng)籌黨政社企民等多元主體協(xié)同應對重大風險事件。從“不變”的角度看，中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領導、以人民為中心的價值選擇以及深深扎根基層社會的組織體系等因素，都是歷經(jīng)風雨始終不改甚至越來越明晰和堅定的核心組織要件。辯證、科學對待“變”與“不變”的關系，形成問題導向的應變力是中國特色社會主義制度優(yōu)勢的具體體現(xiàn)，也是中國共產(chǎn)黨成功領導抗擊新冠肺炎疫情取得戰(zhàn)略性成果的真正秘訣。組織應變力不是個體化、人格化的能力，而是作為整體和系統(tǒng)的組織所具有的能力。因此，不能把組織應變力這一概念簡單等同于管理學中的領導力概念。組織的文化、結構、領導者乃至歷史積淀下的傳統(tǒng)、記憶等都會影響到組織的應變力。中國共產(chǎn)黨組織應變力的生成具有較為深厚的基礎和條件，主要包括以下三個方面。

4.1 基于政黨意識形態(tài)的價值領導

一般認為，風險治理和應急管理是技術性、操作性強的工作，不涉及或較少涉及價值問題。正是在這種思維影響下，應急管理的現(xiàn)代化發(fā)展趨勢往往被認為就是應對流程和操作技術的理性化、標準化和自動化并輔之以先進的科學技術運用。其實社會行為的最基本驅動力就是價值，脫離價值往往無法談論治理。價值機制在國家治理中起著一種引領治理主體行動的作用，很大程度上決定了國家治理的走向[23]。常規(guī)性應急體系向超常規(guī)應急體系的轉換，特別是超常規(guī)應急治理體系的運轉都離不開堅定的“以人民為中心”的價值選擇。正如馬克思所說：“占統(tǒng)治地位的思想不過是占統(tǒng)治地位的物質關系在觀念上的表現(xiàn)，不過是以思想的形式表現(xiàn)出來的占統(tǒng)治地位的物質關系。”[24]52意識形態(tài)是社會存在的反映，而作為無產(chǎn)階級先鋒隊組織的中國共產(chǎn)黨必然要將反映社會主義經(jīng)濟關系和政治關系的思想觀念上升為國家占統(tǒng)治地位的思想觀念。這一價值追求不僅指導中國共產(chǎn)黨的全部行動，也成為整個國家治理的核心理念和基本宗旨。這種統(tǒng)一性是雙層復合應急體系得以有效運行和平順切換的價值性基礎。如果缺乏這個基礎，在面臨重大風險挑戰(zhàn)時就可能迷失行動方向。

這種以人民為中心的能動性治理本質上正是中國共產(chǎn)黨在應對重大風險中的公共價值領導的過程。在現(xiàn)代社會，全民動員和全民參與的風險治理顯然不是傳統(tǒng)的以權力為基礎的領導，而是一種以共同價值為基礎的領導，是多元主體圍繞解決共同問題、維護共同利益和創(chuàng)新公共價值而進行的合作治理。也就是說，在應對深度不確定的風險時，傳統(tǒng)的“命令—指揮”式領導可能茫然無措，簡單的“理性—技術”思維也可能失靈，領導者需要同其他主體一道，分配公共資源，識別和管理價值偏好，建構公共價值共識并降低價值沖突，集思廣益、齊心協(xié)力找到最終解決問題的辦法。“以人民為中心”的共同價值觀既強調一切為了人民，即將整體人民的利益置于最高的優(yōu)先位置，將實現(xiàn)這種整體利益的最大化作為終極目標；又強調一切依靠人民，即充分調動社會各種主體、各種資源的主觀性、能動性和創(chuàng)造性，共同克服困難與風險。中國抗擊新冠肺炎疫情斗爭的戰(zhàn)略性成果的取得，首要來自于堅定的以人民生命健康為中心、以人民安全為宗旨的價值選擇以及最廣大人民對這種價值選擇的衷心擁護和堅定支持。可以說，這種優(yōu)秀的公共價值領導能力正是中國共產(chǎn)黨成功應對各種復雜局面和風險挑戰(zhàn)，保持強大而靈活的組織應變力的密匙。

4.2 基于政黨網(wǎng)絡體系的組織領導

當然，價值領導需要一定的載體，這種載體首先是作為行動系統(tǒng)的組織體系。事實上，復合型黨政結構并不足以解釋中國共產(chǎn)黨組織體系與國家治理之間的緊密關系，而需要更為廣泛的視野。由于政黨建設與中國近代國家建設之間的歷史性、共生性關系[25]，政黨的組織體系不僅融入政府機構，而且融入社會領域、經(jīng)濟領域，形成對“東西南北中，工農(nóng)商學兵”最為廣泛的覆蓋。雖然政黨組織體系也具有某些科層制特征，但從總體上看政黨自身的組織架構并不是完全科層化的。因為政黨的基本組織原則是民主集中制，而不是法治規(guī)則基礎之上的命令與服從。從形態(tài)上看，這種組織架構類似某種具有核心的輻射型、發(fā)散型的神經(jīng)網(wǎng)絡，它的“主動脈”覆蓋到國家政權組織，“毛細血管”則滲透進社會的各個領域，尤其是基層社會空間。因此，中國的國家治理架構不僅是政權的組織架構，而且應該將政黨組織體系視為內生性要素。

從應對風險和突發(fā)事件角度，這種國家治理架構具有兩方面的重要功能：一是將政黨的意識形態(tài)和價值貫徹到常規(guī)性應急治理體系之中，特別是傳遞給政權體系中的黨員干部，形成工作共識，通過他們執(zhí)行政黨的命令和決定，確保整個應急管理系統(tǒng)圍繞以人民為中心的理念和價值運轉；二是在超常規(guī)應急治理過程中，通過政治性動員，將遍布在社會各行業(yè)、各領域以及扎根在基層社會細胞中的黨員組織起來，形成戰(zhàn)斗堡壘和緊急行動隊，發(fā)揮執(zhí)行任務、榜樣感召的重要作用。在抗擊新冠肺炎疫情中黨中央號召全黨，“讓黨旗在防控疫情斗爭第一線高高飄揚”，廣大黨員舍生忘死、勇往直前，正是這種群眾組織力和社會號召力的生動體現(xiàn)，這些網(wǎng)絡化的協(xié)同能力是西方任何國家治理體系都不具備也無法比擬的。

4.3 基于政黨領導力的戰(zhàn)略領導

重大突發(fā)風險的預防、處置和應對正是對領導力的檢驗。價值領導和組織領導都很重要，但還不能缺少以成功決策為前提的戰(zhàn)略領導。缺乏靈活應變、因時順勢、直擊要害的正確戰(zhàn)略部署和決策甚至會犯下致命的戰(zhàn)略性錯誤，就可能導致全盤皆輸。這種戰(zhàn)略領導能力與制度設計有一定關系，但也并不存在必然聯(lián)系。我們并不能說有什么樣的制度基礎，就有什么樣的決策能力，所以制度優(yōu)勢并不能直接等于治理效能，前者轉化為后者的一個要素就是戰(zhàn)略領導力。

從抗擊新冠肺炎疫情的過程可以看到，中國共產(chǎn)黨在面對重大風險時的戰(zhàn)略領導力主要包括三個方面：一是基于憂患意識的戰(zhàn)略預判。我們要堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險。二是基于務實主義的問題導向。程序性和規(guī)范化的管理與決策是現(xiàn)代理性化的一部分，但面對新情景、新問題和新風險時，往往需要根據(jù)現(xiàn)實環(huán)境和需要進行研判決策，以解決現(xiàn)實問題為要進行決策，甚至要大膽創(chuàng)新和突破傳統(tǒng)，而不是囿于書本上和經(jīng)驗上的條條框框。三是基于總結學習的決策調適。既然深度不確定下的決策類似于“摸著石頭過河”，那么就要不斷收集前期實踐的反饋信息，在此基礎上總結經(jīng)驗、吸取教訓并進行政策的動態(tài)調整，包括運用新方式、新方法解決問題。

5 結論與討論

2019年1月，在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上，習近平總書記就防范化解政治、意識形態(tài)、經(jīng)濟、科技、社會、外部環(huán)境、黨的建設等領域重大風險作了深刻分析、提出了明確要求。黨的十九屆五中全會要求全黨增強機遇意識和風險意識。變化是絕對的，不變是相對的。從概率上說，執(zhí)政時間越長，所遭遇的重大風險事件就會越多，只有不斷提升超大型組織的組織應變力，才能在當今世界百年未有之大變局中從容應對各種風險挑戰(zhàn)，確保中國特色社會主義事業(yè)行穩(wěn)致遠。

新冠肺炎病毒的全球傳播蔓延是對各國國家治理體系和治理能力的一次重大檢驗。與西方國家相比，在此次重大風險挑戰(zhàn)面前，中國主動應變、快速調整、積極應對，表現(xiàn)出超強的危機應對和風險治理效能。這種卓越效能并非主要來自現(xiàn)代化的應急管理體系，更多的是來自中國共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領導所形成的組織應變能力。經(jīng)過分析可知，國家治理體系的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調性與應對重大突發(fā)風險的應變能力之間有著重要關系。前者的程度越高，后者的能力越強。在應對重大突發(fā)風險時，中國共產(chǎn)黨的理論優(yōu)勢、制度優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和領導優(yōu)勢轉化成了敏捷正確的危機處置行動，快速提升了中國國家治理體系的組織應變力，特別是在復雜性風險環(huán)境下價值管理、動態(tài)決策、跨域協(xié)同的能力，增加了危機治理體系的彈性和調適能力，確保能夠在不確定狀態(tài)下動態(tài)調整和重新建立戰(zhàn)略，應對各種外在變化，迅速恢復國家肌體的各項功能。這一能力的形成與中國共產(chǎn)黨的領導地位、中國共產(chǎn)黨的組織形態(tài)以及對國家和社會的內生性嵌入有著極為密切的關系。總體來說，組織應變力是中國共產(chǎn)黨應對重大風險挑戰(zhàn)的韌性優(yōu)勢的重要來源，是解釋百年大黨在重要關頭化險為夷、轉危為機的內生性變量。

從確保長治久安、事業(yè)發(fā)展的角度看，今后還需要認真總結已有的經(jīng)驗教訓，進一步發(fā)揮理論和制度優(yōu)勢，不斷提升中國共產(chǎn)黨的組織應變力。一是健全總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)，尤其是落實到重大風險防范和應對的各任務各工作各階段，確保黨對這一工作的全方位領導，確保這一工作始終運行在正確的軌道上。二是健全科學精細、反應靈敏的風險治理制度體系。要提升政府應急管理體系自身的應變力和彈性，強化橫向部門與縱向層級之間的綜合統(tǒng)籌和有效整合；要在“舉國體制”的基礎上進一步提高應急管理的精準化、精細化水平，注重國家應急管理體系“平急結合、快速切換”的應變能力建設，能夠依據(jù)具體情況在常態(tài)、常規(guī)和非常規(guī)三種狀態(tài)之間的有機銜接和平順轉換。三是提高黨的各級領導干部的風險意識和應急能力。強化風險防范的責任體系，層層壓實責任，激發(fā)干部內生動能，加強干部的斗爭歷練，增強斗爭本領，永葆斗爭精神，確保治國理政者既有防范風險的先手，也有應對和化解風險挑戰(zhàn)的高招。