“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的法治支撐與保障
——以粵港澳大灣區(qū)建設為例

郭天武 盧詩謠

一、粵港澳大灣區(qū)實現(xiàn)“雙循環(huán)”新發(fā)展格局亟待解決的法治難點

面對國內(nèi)全面深化改革以及日益復雜的國際社會環(huán)境，中國經(jīng)濟要想在風險挑戰(zhàn)中實現(xiàn)穩(wěn)中求進，急需更為深層次的結構性改革。在此背景下，黨的十九屆五中全會提出要“加快構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。“雙循環(huán)”新發(fā)展格局是黨中央根據(jù)國際形勢、國內(nèi)環(huán)境統(tǒng)籌全局作出的戰(zhàn)略決策，是事關全局的系統(tǒng)性深層次變革。粵港澳大灣區(qū)建設作為中國經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)與外循環(huán)的結合與對接區(qū)，其在促進內(nèi)循環(huán)穩(wěn)定以及推動形成全面開放新格局方面具有不可替代的作用。然而鑒于區(qū)域內(nèi)部發(fā)展差異以及“一國兩制三法域”的特殊背景，法治建設一直是灣區(qū)發(fā)展的重大難題。

（一）制度對接存在壁壘

粵港澳大灣區(qū)不僅是重要的國家發(fā)展戰(zhàn)略，也是“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實踐。然而，粵港澳三地由于歷史背景等客觀因素的影響，在實體法、程序法等多個方面都存在較大差異，法律制度的差異直接導致了法律適用的障礙。粵港澳大灣區(qū)建設的法治障礙必須正視以下兩個問題：

其一，法律體系的差異。香港特區(qū)在法治系統(tǒng)領域保留了地方自治的強烈特色，一直以來遵循著典型英美法系的立法、司法傳統(tǒng)。因此香港特區(qū)的法律體系有一系列區(qū)別于內(nèi)地法律系統(tǒng)的規(guī)則與程序。澳門特區(qū)則以其曾經(jīng)的宗主國法律制度為模板沿襲了大陸法系的特點。①黃瑞、肖萍：《“一國兩制”下港澳法律之比較》，《江西社會科學》2001 年7 期。雖從法律技術上說澳門特區(qū)與內(nèi)地法律傳統(tǒng)具有同質(zhì)性，但其在法律淵源方面體現(xiàn)著更為明顯的多元性，除以葡萄牙法律為中心的官方體系外，還內(nèi)涵著以當?shù)亓晳T和風俗為中心的民間規(guī)則體系。

其二，法律技術的差異。法律技術是指研究和解決專門法律問題的手段和方法，法律技術的差異在一定程度上也會導致法律制度融合的困境。以香港特區(qū)為例，遵循先例原則是英美法系的靈魂，故而法律適用更加注重對同類案件的歸納推理，而不是對成文法條予以解釋進而適用。相比之下，內(nèi)地的法律技術則主要是通過立法、司法解釋等方式得以運行。澳門特區(qū)與內(nèi)地雖同屬大陸法系，但其在法規(guī)范、法語言方面仍表現(xiàn)著相當?shù)莫毩⑿耘c差異性。②祝捷：《論內(nèi)地與澳門區(qū)域合作法律障礙及其解決機制》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2013 年第2 期。這反映到法律適用領域也會造成一定的沖突與差異。

（二）改革亟需法治助力

既然“雙循環(huán)”新發(fā)展格局是事關全局的系統(tǒng)性深層次變革，那么改革必將觸及社會經(jīng)濟領域各個層面。不可否認，粵港澳大灣區(qū)建設在體制機制方面仍存在較多發(fā)展“堵點”和改革“難點”，亟需法治建設破除困境。

其一，公私權力的邊界有待調(diào)整。放眼世界，多數(shù)國家在推動重要改革的過程中，都不可避免以強大的行政權為依托進而推動自上而下的變革。由此帶來的負面效應則是行政權力的擴張，對本應由自治領域自行化解的問題進行過多干預。我國在推進改革的過程中同樣存在上述問題，為此，國家層面多次強調(diào)在粵港澳大灣區(qū)建設過程中要注重用法治化市場化協(xié)調(diào)解決大灣區(qū)合作發(fā)展中的問題。妥善把握政府與市場的關系、公權力與私權利的邊界成為破除灣區(qū)體制機制障礙的重要議題，公私權力邊界在法治領域的調(diào)整將在極大程度上影響市場主體能否釋放巨大活力。

其二，區(qū)域立法協(xié)同有待統(tǒng)籌。賦予地方立法權，是國家治理方式的重大制度安排，也是充分發(fā)揮地方治理主動性的重要方式。而地方立法在因地制宜服務區(qū)域發(fā)展的同時，也為統(tǒng)籌發(fā)展帶來了難題。根據(jù)《中華人民共和國憲法》的規(guī)定，香港、澳門特區(qū)實行高度自治，享有立法權，且需遵循法定的立法程序。同時大灣區(qū)內(nèi)的不同省市在立法權限、授權范圍上也有所區(qū)別。因此由于行政級別的不對等、立法程序架構等局限導致三地法治融合較為復雜。③陳雪珍：《粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法的困境與出路》，《地方立法研究》2020 年第4 期。法治建設，必須堅持立法先行，在此前提下立法的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展將成為改革成功與否的關鍵問題。

（三）營商環(huán)境有待優(yōu)化

李克強總理在2020 年《政府工作報告》中指出：“受全球疫情沖擊，世界經(jīng)濟嚴重衰退，產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈循環(huán)受阻，國際貿(mào)易投資萎縮。”產(chǎn)業(yè)鏈的配置和變化本應是市場資源配置自然選擇的結果，在這一市場規(guī)律的作用下，要想穩(wěn)定國內(nèi)市場并持續(xù)擴大改革開放，與國際市場形成良好的經(jīng)濟循環(huán)體系，必須著力在完善營商格局方面下功夫。作為商業(yè)法治的核心內(nèi)容，法治化營商環(huán)境建設是增強粵港澳大灣區(qū)競爭力的關鍵節(jié)點。當前，粵港澳大灣區(qū)在構建法治化營商環(huán)境的過程中必須著力解決以下三個問題：

首先，如何強化產(chǎn)權保護實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動。產(chǎn)權保護的法治保障程度是否健全將直接關系人民群眾和市場主體的財富安全感，影響社會資本互聯(lián)互通的積極性。粵港澳大灣區(qū)目前在產(chǎn)權保護、產(chǎn)權轉(zhuǎn)化效能以及產(chǎn)權服務機構水平等方面仍有待提高。其次，如何暢通糾紛化解的法治渠道。隨著粵港澳大灣區(qū)的深入發(fā)展，各類市場主體在科技、經(jīng)濟、貿(mào)易、金融領域方面的交流和聯(lián)系日益增多，糾紛解決成為區(qū)域治理不可忽視的重要議題。最后，如何為經(jīng)濟發(fā)展提供法治方面的智力支撐。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的背景下，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)無論是企業(yè)產(chǎn)業(yè)重構、產(chǎn)權保護，亦或是供給側(cè)改革都使得市場主體對法律服務的需求不斷增長，故而法律服務的產(chǎn)業(yè)結構有待進一步優(yōu)化。

（四）對外投資風險重重

面對世界經(jīng)濟一體化的大趨勢，我國一直秉承著鼓勵企業(yè)積極實施“走出去”的發(fā)展戰(zhàn)略，多年來在對外投資領域取得了長足發(fā)展。但不可否認中國企業(yè)在“走出去”的過程中仍缺乏真正的法治支撐，導致投資主體的合法權益無法得到有效保障，在一定程度上削弱了中國企業(yè)對外投資的積極性。《世界經(jīng)濟展望報告》也提到受疫情、市場需求疲弱以及金融市場情緒的影響，當前世界經(jīng)濟仍然面臨多重風險。面對市場存在的高度不確定性，在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，機遇與風險并存，大灣區(qū)作為內(nèi)外循環(huán)的接入口，仍在對外投資的法律保障以及風險防范方面缺乏系統(tǒng)性的部署及安排，如何在把握歷史發(fā)展機遇的同時，應對雙循環(huán)發(fā)展的風險，實現(xiàn)“以高水平對外開放打造國際合作和競爭新優(yōu)勢”的目標，成為粵港澳大灣區(qū)實現(xiàn)“外循環(huán)”的關鍵問題。

二、打通“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下制度對接的法治障礙

“三法域”既是粵港澳大灣區(qū)特殊的制度優(yōu)勢，同時也是形成制度壁壘的根源。“體制的創(chuàng)新往往會伴隨著法律的沖突與缺失，而法律的‘時滯’同時可能成為進步和改革的羈絆。”①譚博文：《沖突挑戰(zhàn)與創(chuàng)新融合：粵港澳大灣區(qū)法治建設思考》，《特區(qū)實踐與理論》2019 年第5 期。這里的“時滯”既包括法律條款自身時效性的滯后，也包括法律融合與對接的滯后。打破障礙并不是要忽視或摒棄差異，正視差異才是尋求公約數(shù)達成共識的基礎和前提。而制度的差異也并不一定導致沖突，既要“求同”又要“留異”，應當成為指導灣區(qū)法治建設的基本原則。為此，加快法律制度的對接應當遵循“求同留異—強化合作—制度創(chuàng)新”的路徑：

（一）尋求法治融合的公約數(shù)

從法治文化出發(fā)尋求公約數(shù)。區(qū)域法治文化是經(jīng)過長期歷史發(fā)展演變，由自然地理環(huán)境、歷史文化傳統(tǒng)等因素綜合作用的結果。②夏錦文、陳小潔：《區(qū)域法治文化：意義闡釋、運行機理與發(fā)展路徑》，《法律科學（西北政法大學學報）》2015 年第1 期。雖然分屬不同法系，但三地法律文化所固有的“實質(zhì)性傳統(tǒng)”仍是灣區(qū)法治實現(xiàn)共通、共享的重要基礎。③“實質(zhì)性傳統(tǒng)”指反映民族精神的文化。參見米健：《從中西法律文化的沖突與交融看澳門法律制度的未來》，《法學家》1994年第5 期。特別是由于我國內(nèi)地與澳門在法治傳統(tǒng)上都有鮮明的大陸法系色彩。因而，在借鑒他國法治經(jīng)驗的基礎上，更容易尋求法治文化與法理基礎的共通之處，在實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)法治協(xié)同發(fā)展的道路上更進一步。

從法治內(nèi)容出發(fā)尋求公約數(shù)。打通灣區(qū)雙循環(huán)的法治障礙并不意味著在所有的法治領域都必須實現(xiàn)共通共融。對此，就曾有學者提到我國區(qū)域一體化進程中關于地方立法協(xié)調(diào)的領域雖然空間較大，但可優(yōu)先考慮從一體化發(fā)展中具有共性的跨地區(qū)事項進行突破。④陳俊：《區(qū)域一體化進程中的地方立法協(xié)調(diào)機制研究》，北京：法律出版社，2013 年，第195 頁。因此就大灣區(qū)實現(xiàn)雙循環(huán)發(fā)展格局的現(xiàn)實需求而言，在法律制度對接方面可采取循序漸進之方式，堅持問題導向和需求導向，在共通點較為凸顯的重點領域、具體環(huán)節(jié)，例如通關、金融、貿(mào)易、科技創(chuàng)新等民商事領域?qū)で蠓芍贫热诤吓c對接的公約數(shù)，加強內(nèi)地與港澳在具體領域的規(guī)則對接與制度整合，為有效推進大灣區(qū)資源要素的流通和社會融合發(fā)展打通法治障礙。

（二）開展多元化的交流合作

打破粵港澳三地的法治障礙除了尋求公約數(shù)的常態(tài)化路徑外，交流合作應當成為發(fā)現(xiàn)障礙、解決障礙的重要方式。根據(jù)已有慣例與實踐，強化法治合作的路徑主要包括以下兩方面：

第一，在重點領域搭建合作交流機制。法治內(nèi)容涉及實體法、程序法等多個領域，粵港澳大灣區(qū)建設在所有領域均實現(xiàn)法治一體化建設不可行也無必要。就法治內(nèi)容領域的共通之處而言，三地職能部門可考慮定期就法律制度的重點領域、關鍵事項交換意見、凝聚共識，推動交流協(xié)作的系統(tǒng)化、規(guī)范化。常態(tài)化的交流溝通機制是加快制度銜接的關鍵，在重點領域加強合作交流，是在綜合考量了現(xiàn)實需要性、實踐可操性后達成的共識。例如針對當前法治合作的實踐樣態(tài)，可考慮在營商環(huán)境、法律服務、創(chuàng)新驅(qū)動、社會治安四方面強化三地的法治合作與交流。①郭天武、呂嘉淇：《粵港澳大灣區(qū)法治合作的立法路徑》，《地方立法研究》2020 年第4 期。以重點領域作為突破口，為其他環(huán)節(jié)的制度對接提供示范樣本。

第二，在合作方式上開啟多層次、多樣態(tài)的模式探索。常態(tài)化的合作交流機制的前提，多樣化的合作模式是激活合作效能的制度關鍵，促使大灣區(qū)法律制度的融合朝制度化的方向發(fā)展。考慮到目前已有的實踐以及未來可能的發(fā)展方向，未來大灣區(qū)在開展法治合作時可采取下述三種方式：其一，數(shù)據(jù)共享模式。數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟的“新能源”，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，大灣區(qū)法治合作應當借助信息技術的力量，考慮在產(chǎn)權信息、區(qū)域治安、糾紛解決方面充分利用大數(shù)據(jù)時代的技術優(yōu)勢，通過平臺信息共享搭建法治交流合作平臺。其二，立法合作模式。大灣區(qū)發(fā)展要想實現(xiàn)質(zhì)的突破，必須擺脫單一的經(jīng)濟合作模式，在制度文明上尋求創(chuàng)新突破。法律作為國家和社會層面地位最高、效力最廣的規(guī)范，在調(diào)整民事關系、規(guī)范市場秩序方面的作用不可忽視。故而，必須在立法領域積極尋求合作的可行模式，灣區(qū)協(xié)同立法可在更深層面打破阻礙市場要素自由流通的制度障礙。其三，實體聯(lián)營模式。除了信息、制度層面的交流合作，實體組織的聯(lián)營模式同樣也是法治領域?qū)崿F(xiàn)跨法域、跨地區(qū)合作方面的重要路徑。當前三地在律師事務所聯(lián)營方面已開啟廣泛的探索與實踐，并取得了良好的效果。未來可考慮在社會生活的其他領域開啟實體聯(lián)營的法治合作模式，在合作中尋求融合。

（三）創(chuàng)新法治的區(qū)際模式

法治作為大灣區(qū)建設的有力保障，應在求同存異的基礎上，積極探索制度創(chuàng)新，尋求法律協(xié)調(diào)的最大公約數(shù)，探索形成區(qū)際法治的灣區(qū)模式。就現(xiàn)實可行性而言，結合不同領域不同層次的發(fā)展需要，區(qū)際法治模式的創(chuàng)新可包括協(xié)助、獨創(chuàng)、引入三重進路。

其一，就協(xié)助模式而言，協(xié)助模式可主要針對三地共識度較高并有良好基礎的民商事領域，通過進一步完善粵港澳民商事司法協(xié)助體系，健全相互認可和執(zhí)行的民商事案件判決機制，強化審判職能的發(fā)揮進而倒逼制度創(chuàng)新，以訴訟保護規(guī)則銜接促進深度融合。其二，就獨創(chuàng)模式而言，獨創(chuàng)式意味著更深層次的變革，由于刑事法制領域涉及的司法與法律適用沖突更為廣泛，在原有基礎上尋求對接與融合較為困難，故而在刑事法制領域可考慮建立擺脫內(nèi)地與港澳原有刑事司法與法律適用架構的獨創(chuàng)型司法模式。②梁玉霞：《橫琴新區(qū)之刑事司法管轄與法律適用探索》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2012 年第2 期。其三，就引入模式而言，經(jīng)驗借鑒是制度變革的重要路徑之一，鑒于港澳特區(qū)在部分規(guī)則領域的領先優(yōu)勢，可通過在內(nèi)地特定領域引入港澳規(guī)則的方式實現(xiàn)法制規(guī)則的進一步對接與融合。正如廣州南沙近期啟動的在特定領域引入港澳規(guī)則及標準先行先試的調(diào)研及立法工作。

三、提升“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下體制改革的法治動力

法治作為國家治理的重要手段，在其中扮演的重要角色不言而喻。粵港澳大灣區(qū)強化雙循環(huán)的法治動力的重要意義在于通過法治的力量為打通發(fā)展“堵點”，破除體制機制的改革“難點”，為國內(nèi)改革、國際發(fā)展賦能。故而法治動力的彰顯必須著力從限權、賦能出發(fā)。

（一）限權：著力構建法治政府

“從某種意義上說政府的法治化決定著法治國家和法治中國的質(zhì)量和進程。”③張文顯：《習近平法治思想研究（中）——習近平法治思想的一般理論》，《法制與社會發(fā)展》2016 年第3 期。因此，著力構建法治政府必將成為推動改革發(fā)展的重要助力。

首先，法治政府必須是依法行政的政府。④姜明安：《論法治國家、法治政府、法治社會建設的相互關系》，《法學雜志》2013 年第6 期。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的背景下，粵港澳大灣區(qū)建設將會遇到前所未有的新問題、新困局，要想實現(xiàn)穩(wěn)定有序的發(fā)展，政府必須強化依法治理，注重運用法治思維和法治方式解決深化改革過程中遇到的問題。

其次，法治政府必須是規(guī)范秩序的政府。供給側(cè)改革離不開法治作為保障。①史際春：《以法治保障供給側(cè)結構性改革》，《人民日報》2016 年11 月02 日，第7 版。習近平總書記多次強調(diào)“形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體，意味著要把滿足國內(nèi)需求作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。這個循環(huán)要想暢通，就必須構建完整的內(nèi)需體系，特別是供給體系和國內(nèi)需求的適配”。而供給側(cè)改革離不開法治作為保障，政府必須充分發(fā)揮市場秩序的組織規(guī)范作用，著力規(guī)范各類市場主體的經(jīng)濟活動，嚴厲打擊擾亂市場的各類違法行為。

最后，法治政府必須是簡政放權的政府。限制公權力干預市場資源配置的同時意味著向市場參與主體充分放權。市場化方式意味著將市場視為解決區(qū)域合作中的經(jīng)濟、社會、生態(tài)等問題的基礎手段。因此政府必須聚力破除無效制度約束，最大限度地減少政府對市場的無端干預。落實到法治領域而言，則是以法律規(guī)范為政府權力劃定邊界，厘清政府和市場的關系，充分釋放市場主體活力，促進經(jīng)濟的高效發(fā)展，讓“雙循環(huán)”真正暢通起來。

（二）賦能：通過立法為改革賦能

地方立法權是社會自然演進的必然產(chǎn)物。②焦洪昌：《地方立法權擴容與國家治理現(xiàn)代化》，《中共中央黨校學報》2014 年第5 期。隨著粵港澳大灣區(qū)的深入發(fā)展，灣區(qū)九市及港澳特區(qū)對自治事務進行管理的需求也隨之增長，區(qū)域發(fā)展應當充分發(fā)揮立法的引領和推動作用。應當說地方立法將成為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展不可忽視且擁有巨大能量的重要抓手。只有充分激活地方立法，才能最大程度地釋放區(qū)域發(fā)展的活力，從而應對灣區(qū)發(fā)展隨之而來的重大機遇和挑戰(zhàn)。從目前的實際情況而言，地方立法改革賦能的主要內(nèi)涵應當包含以下兩個方面：

第一，著力運用多層次的地方立法權。賦予地方立法權，是國家治理方式的重大制度安排，是充分發(fā)揮地方治理主動性的重要方式。鑒于“一國、兩制、三法域”的特殊背景，規(guī)則沖突與制度壁壘一直是阻礙粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的關鍵難題，為了破解這一難題，除著力對制度進行梳理等基礎性工作外，還可結合《立法法》授予的多重立法權限，包括廣東省地區(qū)立法權、內(nèi)地九市地區(qū)立法權、經(jīng)濟特區(qū)立法權、特區(qū)立法權等，在特定領域制定規(guī)則對接的示范法。其中，深圳經(jīng)濟特區(qū)作為同時擁有經(jīng)濟特區(qū)立法權和設區(qū)的市地方立法權的城市，其在改革發(fā)展中將擁有應對具體問題進行靈活處理的巨大優(yōu)勢。作為中國特色社會主義先行示范區(qū)，要充分利用特區(qū)立法權的顯著優(yōu)勢，最大程度地釋放市場活力，在新興領域加強立法探索，牢牢掌控創(chuàng)新與發(fā)展的主動權。以功能為導向，實現(xiàn)立法與改革的雙向互動，努力為雙循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展格局提供法治動力。

第二，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域立法。我國在粵港澳大灣區(qū)一體化建設過程中衍生形成了區(qū)域協(xié)同立法的概念，旨在打破區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的壁壘。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域立法時首先應當考慮下述問題，協(xié)同立法雖是突破制度壁壘的創(chuàng)新路徑，然而受上位法優(yōu)先和沖突等法律適用基本原則的限制，協(xié)同立法發(fā)揮的空間同樣可能遭到壓縮。因此，如何在法定框架下，靈活處理由于立法權限不對等、規(guī)則沖突等問題引發(fā)的困境，發(fā)揮協(xié)同立法的強大優(yōu)勢成為不可忽視的重要議題。為適用改革發(fā)展的需要，需盡快推動粵港澳大灣區(qū)法律法律的立改廢釋。不可否認為了達到特定目的，暫停部分法律實施為立法由預留空間成為突破制度障礙的不二選擇。對此，我國亦有現(xiàn)實的法律依據(jù)作為制度支撐。根據(jù)《立法法》第十三的規(guī)定由全國人民代表大會及其常務委員會根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。從而避免改革事項的推行與既有的法律規(guī)則相沖突，同時也為大灣區(qū)規(guī)則對接的立法探索提供可能。在排除既有規(guī)則的沖突后，應當充分發(fā)揮協(xié)同立法的制度優(yōu)勢，在法律規(guī)則的對接與創(chuàng)新方面形成“求同”且“可異”的立法協(xié)同模式。

四、助力“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下的法治化營商環(huán)境

良好的營商環(huán)境是吸引資源、資金、人才等生產(chǎn)要素的重要指標，其在服務于區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展的同時，也是實現(xiàn)社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化不可或缺的重要抓手。營商環(huán)境的法治化，是區(qū)域吸引投資的重要保障，也是企業(yè)最關注的制度性成本。①錢錦宇、劉學濤：《營商環(huán)境優(yōu)化和高質(zhì)量發(fā)展視角下的政府機構改革：功能定位及路徑分析》，《西北大學學報（哲學社會科學版）》2019 年第3 期。法治作為社會治理的重要方式除了為改革賦能外，同時也應當成為經(jīng)濟活動的“守護者”，為大灣區(qū)打造穩(wěn)定公平透明、可預期的良好法治環(huán)境。面臨粵港澳大灣區(qū)和中國特色社會主義先行示范區(qū)建設的重大歷史機遇，法治在打造“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的法治環(huán)境中的關鍵作用主要體現(xiàn)為以下三個方面：

（一）加快落實產(chǎn)權保護，確保創(chuàng)新驅(qū)動

1. 平等保護。良好的營商環(huán)境必定表現(xiàn)為產(chǎn)權受到嚴格保護、產(chǎn)權糾紛得到依法公正妥善解決的法治環(huán)境。②謝紅星：《營商法治環(huán)境評價的中國思路與體系——基于法治化視角》，《湖北社會科學》2019 年第3 期。為了應對國際經(jīng)濟的復雜形勢、打造國內(nèi)市場良好的營商環(huán)境，加強對私有產(chǎn)權的保護，激發(fā)市場經(jīng)濟的活力和創(chuàng)造力，2020 年頒布出臺的《民法典》確立了“平等保護”原則，充分肯定了法律制度對于各類所有權多種所有制經(jīng)濟的保障。一直以來，產(chǎn)權保護由于法律制度的不健全，在一定程度上削弱了部分民營企業(yè)進行市場投資的積極性。因此，法治在助力營商環(huán)境中必須遵循平等保護原則，以公平為核心，對公私財產(chǎn)一視同仁，對境內(nèi)外投資者的產(chǎn)權同等保障，徹底貫徹《民法典》提出的平等保護原則，增強境內(nèi)外投資者的信心。

2. 全面保護。全面保護產(chǎn)權不僅包括保護物權、債權、股權，也包括保護知識產(chǎn)權及其他各種無形財產(chǎn)權。尤其對于粵港澳大灣區(qū)而言，要想成為具有國際競爭力的科技成果轉(zhuǎn)化基地，科技創(chuàng)新必須具備更加穩(wěn)定、透明、可預期的營商環(huán)境，而知識產(chǎn)權保護則是促進科技創(chuàng)新的重要制度保障。③錢翠華：《知識產(chǎn)權保護是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的重要保障》，《人民法院報》2019 年3 月5 日。擴大和加強對各類產(chǎn)權的全面保護應當是營造法治化營商環(huán)境不可或缺的重要手段，只有產(chǎn)權歸屬清晰、權責明確、嚴格保護，才能促使國內(nèi)外的市場主體放心投資、創(chuàng)新發(fā)展。

（二）加強訴非對接，促進糾紛多元化解

要想真正形成法治保障的閉環(huán)，除了上述權利保障的基本設置外，救濟也應當在其中占據(jù)重要地位。建立完善的多元化糾紛解決機制，為經(jīng)濟發(fā)展減少后顧之憂。粵港澳大灣區(qū)應當順應“雙循環(huán)”新發(fā)展格局以及灣區(qū)建設的重大歷史發(fā)展機遇，在著眼于區(qū)域糾紛解決的同時，放眼國際，推進仲裁、調(diào)解、訴訟等糾紛化解手段的多元聯(lián)動，為“雙循環(huán)”新發(fā)展格局提供強有力且持續(xù)的法治保障。

1. 加快訴前糾紛解決的多元聯(lián)動。多元解紛機制的構建除了單一解紛方式的完善外，多元聯(lián)動才是更為深入的目標。因此，必須充分利用調(diào)解、仲裁等非訴訟式的解紛手段，在相關領域開啟一系列的改革和探索。強化仲裁、調(diào)解等非訴訟化方式在化解糾紛領域的關鍵作用。開展仲裁與訴訟之間的銜接工作，及時在審前分流部分案件；激活訴前聯(lián)調(diào)、委派調(diào)解機制的分流效果，實現(xiàn)訴前糾紛的高效化解。另外，規(guī)則是糾紛解決的前提與基礎，完善健全的爭議解決規(guī)則不僅能夠迅速擴大區(qū)域糾紛解決機制的影響力，還能增強爭議雙方的信賴感。鑒于粵港澳大灣區(qū)作為改革開放的策源地，還應不斷在糾紛解決領域的規(guī)則和程序方面加強與港澳、國際規(guī)則的對標與銜接，打造粵港澳大灣區(qū)在多元糾紛化解領域的核心地位。

2. 撐起權利保障的司法防線。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，其必須及時、公正、客觀、高效地回應市場主體的司法關切和需求。因此除著力構建非訴訟糾紛解決機制的同時，審判對于糾紛解決的作用不可忽視，為境內(nèi)外投資主體提供堅實的司法保障。為此，粵港澳大灣區(qū)的司法機關應當在司法領域持續(xù)開展商事審判的有益探索，全面強化民商事審判能力，妥善審理投資、海事、產(chǎn)權等民商事案件，積極保障“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。只有充分認識到構建多元化糾紛解決機制在優(yōu)化營商環(huán)境中的重要地位才能真正為區(qū)域提供強有力且持續(xù)的發(fā)展動能。

（三）推動產(chǎn)業(yè)升級，提供高端法律服務

“公共法律服務是一種政府統(tǒng)籌實施的與社會理想相符合并最大可能地保證公民的合法權益和正當利益與愿望得以實現(xiàn)的制度。”①劉炳君：《當代中國公共法律服務體系建設論綱》，《法學論壇》2016 年第1 期。故而完善的法律服務體系既是政府職能的組成部分，也是體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展軟實力的關鍵指標。考慮到粵港澳大灣區(qū)建設發(fā)展的實際需要，法治化營商環(huán)境的構建離不開高質(zhì)量的法律服務作為支撐。

1. 專業(yè)化。“雙循環(huán)”建設需要著重產(chǎn)業(yè)基礎再造和產(chǎn)業(yè)鏈提升，將產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的完整性和安全性上升至新的高度。故而新發(fā)展格局必然會推動產(chǎn)生綜合化、全功能的市場需求，就法律服務的角度而言，需要在產(chǎn)業(yè)鏈條所涉的“購、產(chǎn)、運、存、銷”環(huán)節(jié)提供更為專業(yè)的保障。圍繞實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、加強供給側(cè)結構性改革等重要目標，粵港澳大灣區(qū)發(fā)展需要在知識產(chǎn)權、破產(chǎn)重組、金融債權、涉外投資等領域成立或培養(yǎng)專業(yè)的法律服務團隊，有效服務粵港澳大灣區(qū)建設，凝聚和引領法律服務的專業(yè)力量。

2. 集群化。集成式的法律服務集群是提升公共法律服務供給水平和功能質(zhì)效的前提和基礎。粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展除需要以訴訟為主的傳統(tǒng)業(yè)務，在法律服務的需要上轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻踊⒏叨嘶⒍ㄖ苹陌l(fā)展道路。對此，灣區(qū)內(nèi)的部分城市已率先開啟了相應的探索，例如廣州在推動公共法律服務的過程中，充分重視資源和人才的整合，根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢已建立三大功能有別的法律服務集聚區(qū)。其中，天河區(qū)利用其中心的地理區(qū)位，集中處理高端和非訴法律服務業(yè)務；白云區(qū)創(chuàng)新式地探索“黨建+產(chǎn)業(yè)+法律”的模式，構建立足傳統(tǒng)定位與訴訟法律服務為一體的法律服務聚集區(qū)；南沙區(qū)則通過法律服務資源的優(yōu)化整合，打造粵港澳法律服務高地。下一步，打造法律服務集聚區(qū)將成為粵港澳大灣區(qū)法律服務建設的主要方向，集群化的法律服務效能將為灣區(qū)發(fā)展提供及時高效的智力支撐。

3.信息化。2019 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》，要求推動公共法律服務與科技創(chuàng)新手段深度融合，著力打造“智慧法律服務”。通過推廣應用智能法律服務技術，借助遠程平臺提供法律幫助、利用信息技術方便境內(nèi)外市場主體的需求。特別是在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的發(fā)展背景下，外循環(huán)需要更高水平的對外開放，對外開放需要更高水平的法律服務作為智力支撐。智能化、信息化的法律服務能夠為境內(nèi)外主體提供更為及時便捷的法律服務，及時應對外循環(huán)發(fā)展過程中產(chǎn)生的法律風險及法律需求，以信息化的法律服務為雙循環(huán)發(fā)展賦能。

五、防范“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下對外投資的法治風險

習近平總書記多次強調(diào)“以國內(nèi)大循環(huán)為主體”并不意味著關起門來封閉運行。從世界大勢看，經(jīng)濟全球化仍是歷史發(fā)展的潮流。我國經(jīng)濟之所以能夠得到持續(xù)快速發(fā)展的一個重要動力即是對外開放。粵港澳大灣區(qū)作為對外投資的重要窗口，確有必要從高素質(zhì)法律服務人才、法律風險防控等方面入手進行體系化、針對性的制度建設，防范對外投資帶來的系列風險。

（一）為應對對外投資風險提供智力支持

“法律沖突是對同一民事關系所涉各國民事法律規(guī)范不同而發(fā)生的法律適用上的沖突，同時也包括不同法律同時調(diào)整一個法律關系時發(fā)生矛盾的法律問題。”②北京市律師協(xié)會外事委員會課題組：《關于“一帶一路”法制建設和法律風險防范的思考》，《中國司法》2016 年第11 期。粵港澳大灣區(qū)在參與“一帶一路”建設及對外開放建設的過程中，為促進粵港澳大灣區(qū)內(nèi)生產(chǎn)要素的自由流通，產(chǎn)業(yè)結構、市場資源勢必朝著相互融合、一體化的目標發(fā)展，隨之而來的則是銀行、證券、保險等領域的跨境金融資本的流動。另外，在統(tǒng)籌生產(chǎn)、分配、流通、消費四個關鍵環(huán)節(jié)資源的過程中，也將涉及不同領域、不同區(qū)際、不同國際的民事法律關系，由此則必然產(chǎn)生法律沖突的風險。

另外，“雙循環(huán)”同時也意味著對外經(jīng)貿(mào)合作的日益頻繁，然而中國企業(yè)在“走出去”進行對外投資和國際化經(jīng)營的過程中，仍面臨著諸多風險。例如由于東道國政局動蕩、經(jīng)濟基礎、市場準入所引發(fā)的法律風險，尤其是“一帶一路”沿線國家的法治環(huán)境是否能為對外投資提供良好且可預期的法律保障。無論是由法律沖突還是因東道國客觀因素引發(fā)的法律風險，都有賴于高質(zhì)量的涉外型法律服務人才提供智力支持，要求其不僅通曉粵港澳三地的相關監(jiān)管政策、更有能對域外民商事法律有足夠的了解和研究程度。

（二）為防范法治風險提供制度支持

除了智力支撐的保障外，在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，以大灣區(qū)為起點，要想實現(xiàn)高質(zhì)量的對外開放，還必須從規(guī)則和標準上入手，逐步掌握防范法治風險的主動權。

其一，以特定領域為抓手完善國內(nèi)立法。我國在海外投資領域一直以來都缺乏較為系統(tǒng)性、針對性的法律規(guī)范，對于海外投資的具體法規(guī)也呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)，偶有少數(shù)規(guī)定也只散見于各部門行政法規(guī)或部門規(guī)章中，且對于海外投資主體的權益保障內(nèi)容較少。①金仁淑：《我國企業(yè)對“一帶一路”沿線投資面臨的法律風險及對策研究》，《國際貿(mào)易》2019 年第9 期。法律作為效力最高的行為規(guī)范，無論是從保障國家利益出發(fā)，還是投資主體的合法權益而言，都應當盡快著手出臺針對投資、金融、保險的高位階法律。在總體國家安全觀精神的指引下，在國家層面的法律體系中更多地展現(xiàn)“主權”元素，切實保障國家及本國投資者的合法權益，充分發(fā)揮法治對企業(yè)國際化投資的支撐保障作用。

當然，考慮到現(xiàn)實情況的實際需要，就粵港澳大灣區(qū)層面而言，可考慮率先在特定領域創(chuàng)新出臺相關條例，充分發(fā)揮法律區(qū)域協(xié)同立法的制度優(yōu)勢，在對外投資領域?qū)崿F(xiàn)三地的法治融合創(chuàng)新，為完善國內(nèi)立法提供創(chuàng)新的制度樣本。

其二，在國家層面占領防范法治風險的話語權。早期我國在對外投資場域多數(shù)時候擔任的是資本接收國的角色，因此對于參與國際“標準”制定工作的參與度不足，在一定程度上導致了因標準化原因造成的貿(mào)易壁壘。然而，中國改革開放發(fā)展至今，我國在國際市場的角色實現(xiàn)了由資本接收國到資本輸出國的重大轉(zhuǎn)變，因此需要在國際標準化舞臺上作出相應的中國貢獻，力爭占領“規(guī)則高地”，讓“中國標準”引領世界的進步與創(chuàng)新。特別是粵港澳大灣區(qū)聚集了眾多科技創(chuàng)新企業(yè)，對于行業(yè)與國際標準的制定與修改應當具有相當程度的話語權。搶占國際規(guī)則的話語權是防范法治風險的重要基礎，下一步應進一步在監(jiān)管體制、質(zhì)量標準、檢驗檢疫、認證認可等方面加強與國際標準與法律制度的對接，以粵港澳大灣區(qū)為跳板形成高水平開放型經(jīng)濟新體制。

粵港澳大灣區(qū)建設是新時代背景下我國打造高質(zhì)量發(fā)展典范、推動形成全面開放新格局的重大舉措。作為中國經(jīng)濟內(nèi)外循環(huán)的重要節(jié)點和對接區(qū)，大灣區(qū)建設必須充分重視法治在區(qū)域治理與發(fā)展中的關鍵作用，及時疏通改革堵點，破除阻力，力爭成為“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的“區(qū)域樣板”。