地方機構改革的探索
——以深圳市場監管機構改革為例

張永會

按照黨的十九屆三中全會《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）的部署，機構改革從中央—省級—省以下地方的次序有機銜接、次序遞進，至今已經整體上完成。這次改革體現出頂層設計的明顯特質，既是對過去40 余年來各領域，尤其是政府領域的多次機構改革探索經驗的集大成總結，同時又是對具有自身制度底色和體制特色的肯定性明示。因而，本次機構改革的整體性成果將呈現出相對穩定性的特點，在相當長的一段時期內將不會再出現類似這樣整體性、大范圍的機構改革。然而，國家整體、宏觀機構框架的確定并不意味著機構改革的終結。實際上，中央對此有著清醒而深刻的認識并提出了具體的后續改革的要求。本文首先解析這些改革要求，并在對既往深圳市市場監管領域機構改革的回溯性描述的基礎上，總結其經驗并對以后的機構改革提出相應的建議。

一、問題的提出及原因分析

之所以說機構改革還有持續探索的必要，是因為《決定》同時對政府機構改革提出了兩個明確的、具有強烈現實針對性的改革要求。

一是“除中央明確規定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能”，賦予地方機構更大的自主權。《決定》明確提出“涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應”外，“把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方”以增強地方治理能力。這一規定，為地方政府在遵循“確保集中統一領導”原則要求下為提升地方治理效能而推進地方機構改革，特別是設置適應本地域實際治理要求的機構提供了政策上的依據和要求。

二是“堅持優化協同高效”。這實質上是對于機構職能在體制機制方面的目標要求。這個要求在地方政府層面是“簡約高效的基層管理體制”；在具體的職能部門設置和機構運行方面則強調了“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動”這樣本質上類屬于“大部門制”的內在要求。很大程度上“簡約高效的基層管理體制”實際上是通過具體的職能部門的有效協同運轉，即配合聯動來實現和體現的。

上述兩方面的要求，體現了政府運行目標實現不可分割的兩個方面：設立什么樣的機構以及如何充分發揮機構效能。比較而言，設置機構相對而言容易實現：不僅客觀上滿足社會管理、服務的內在需求可以作為充分之理由，主觀上機構（權力）也有自我擴張、膨脹的自我沖動。真正的問題在于：如何甄別設立某機構的現實必要性？或者現實而言，設立機構時領導者如何考量以盡量約束部門利益和權力擴張沖動而最大化公共利益實現之間求得平衡？這其實關涉的是對社會運行中政府職能的認識是否科學，特別是要充分考慮政府隨經濟社會發展所必然導致的職能變化以及相應的政府機構設置的增減裁撤或轉型的合理性和必要性問題。考慮到我國從傳統計劃經濟到中國特色社會主義市場經濟的特殊發展歷程以及隨之而來的經濟社會轉型的復雜性長期性，對我國政府職能的認識必然在基本穩定的基礎上發生某種程度上的不斷反復，歷史上多次出現的“精簡—膨脹—再精簡”的機構改革怪圈即是對政府職能認識模糊所產生的必然結果。因而，“因地制宜設置機構”并非簡單的機構增減問題，而是牽涉到對政府職能及其實現方式的科學認知和綜合權衡的深層次問題。

充分發揮機構效能是設置機構的順應結果，最為關鍵的就是機構運行的體制機制問題。我們擁有“集中力量辦大事”的體制優勢，超強的動員力、組織力使得政府在解決一些棘手的治理問題時體現出高效的執行力。但就整體治理現實而言，我國政府運行在實現“優化協同高效”方面還有不小的差距，部門職能協同不暢、執行梗阻所導致的貫徹落實不力、形式主義等問題所造成的行政資源耗散等問題長期存在，表明我們在常規治理與長效治理方面還有不少可以改善的空間，機構職能實現的體制機制保障還需不斷完善。

究其原因，主要有以下幾點：一是“金字塔”式的行政架構與“倒金字塔”式的行政資源配置導致責、權、利不對等，“上面千條線，下面一根針”使得基層面臨沉重的行政壓力，進而滋生出具有一定普遍性的形式主義應對困境。二是“部門主義”的行政立場導致行政行為分割，使得牽涉到多部門的同一管理、服務事項（對象）按照相應的標準被劃分到不同的主管部門分別加以管理。一般來講，按照職能領域而劃分為不同的管理服務部門從而區分開不同行政部門間的職責權限便于提高政府行為的效能。然而，看似明晰的部門間職能劃分在實際工作中，有時會在諸多職能環節銜接上模糊不清，跨部門常規行政溝通流程缺乏會造成部門之間的推諉扯皮，使得上級部門不得不采取增設臨時性機構等方式來加以協調。這樣不僅增添了行政溝通成本并且容易造成臨時機構的長久存在，形成實際上的機構膨脹。三是運動式、動員式行政慣性造成常態化行政效能受到一定的影響。一般而論，“法治行政”與“政策行政”相輔相成，構成日常治理的兩種基本方式。比較而言，“政策行政”在我國政府日常治理中表現更為明顯。這種行政模式，一方面形成了我們在類似“專項治理”“重點工作”等方面工作的高效，部門合作、協調方面超強的執行力令人印象深刻，一方面造成常態化行政在應對日常經濟社會問題方面的相對無力，比如我們經常看到的“查違難”、城市犬類擾民等問題得不到合理妥善規范性解決。之所以這樣，客觀上既有新中國成立后我國國家治理長期依靠運動、動員方式推動的歷史發展的慣性因素的影響，也與我國這幾十年來經濟社會快速發展導致常規法治治理難以適應且不能及時調適因而必須運用政策手段有關，主觀上也反映了我們在政府職能認識方面的滯后、反復以及常規行政力量的相對缺乏和職能履行方面的剛性約束不足。而強化法治思維下的常態化有效治理是實現國家治理體系和治理能力現代化中需要著力強化的方向性目標。

因而，要實現系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，必須關注機構設置的合理化以及機構職能實現的體制機制的繼續改革完善，以進一步提升治理水平。

對此，考慮到我國地區差異性所導致的治理目標、對象的不同和經濟社會急劇變遷所形成的變動不居的治理要求，在現實中由中央提出一個統一的、穩定的、一攬子解決的應對性方案是不現實的。可行的路徑之一是對以往的改革實踐進行分析，提煉出具有普遍意義的經驗成果并供不同地方的改革實踐加以借鑒，逐漸形成適應本區域的機構職能及運行機制。本文以深圳市市場監管領域的大部門制改革為例加以剖析。原因在于，深圳這一領域的改革具有典型性：作為改革開放的前沿城市，深圳很早就實行了“大行業”“大系統”機構改革，這與國家整體上的政府改革在精神實質上是一致的；進入新世紀，深圳的大部制改革全面推進，市場監管領域是重點所在。為此，從2009 年始至2014 年終，深圳在不到6 年的時間里對該領域進行了4 次改革。這些頻次繁密的改革不僅使深圳的市場監管機構、職能發生重大變化，適應了深圳市場監管的要求，促進了深圳市場秩序的健康完善，其改革經驗及存在的不足也為該領域的相關改革提供了有益的經驗借鑒。

二、深圳市市場與質量監管領域機構改革概況① 以下相關資料和內容來自于深圳市編辦以及作者與傅小隨、李永清、吳曉琪對深圳市市場監管機構的共同調研。

（一）改革背景

市場監管是關乎民生和經濟秩序的大事情。作為改革開放的前沿和國內市場經濟發育最為成熟的城市，深圳在幾十年的快速發展過程中，形成了較為發達、完善的要素市場和數量龐大的種類繁多的市場主體：截至2008 年底，全市有40 多萬戶個體工商從業者有，30 多萬戶的各類登記企業，1 萬多戶的“三來一補”項目。②數據來自于對市場監管部門的調研。實際面對的各類監管對象中，工商貿一體化、前店后廠等情況日益增多。因此，深圳市的市場監管任務較為復雜、極為繁重。

但在2008 年之前，深圳市市場監管體制與其他地方差別不大，機構按生產、流通、消費等環節進行設置，職能也依此進行劃分，表現在相關市場監管領域，如商品質量方面生產環節歸質檢部門、流通環節則由工商部門分別監管，再如食品安全監管領域，則由農業、質檢、工商、衛生、食（藥）品等不同部門按照環節或品種不同而分段監管，還有如知識產權管理方面，則由知識產權部門、工商部門分別承擔商標、專利以及版權管理職能等等。但是，政府部門市場監管職責按環節劃分與市場監管面臨的形勢與內在要求極不相適應，一方面執法資源分散在各個部門，導致監管因協調困難、難以形成合力而降低市場監管效能；另一方面在監管實踐中各個環節也是難以截然分開的，容易產生監管空檔、出現執法漏洞，產生監管爭議，而部門行政所形成的部門利益而導致跨部門協調困難重重、成本極大而最終影響到市場監管的整體性、統一性，不利于監管效能的提升和整體監管秩序的構建。

在此背景下，“改革市場監管體系，實行統一的市場監管”就成為深圳市市場監管領域機構改革的內在要求和改革目標而融入到改革進程中，創新市場監管體制并強化市場監管手段成為2009 年以來深圳市市場監管領域大部門體制改革的重點。

（二）改革歷程與主要內容

深圳市市場監管領域的重點改革始于2009 年深圳市整體性的部門改革。隨后，根據改革要求和形勢變化，市場監管領域又在2011 年、2012 年和2014 年接續進行了深入改革探索，使得深圳市市場監管體制機構逐漸完善成熟。

第一階段（2009 年）：組建市場監督管理局。通過整合工商、質監、知識產權三個部門，將食品三環節分段分部門監管統一整合進一個部門分段全程統一監管，以解決原監管模式下所產生的職能交叉、監管重合、執法空隙以及責任爭議等問題，初步實現了食品監管的“大市場、大監管”體制。在這次改革中，工商行政管理局和質量技術監督局不再保留，原由兩部門分別負責的食品生產、食品流通和原衛生部門負責的餐飲消費等環節的食品安全監管職責一并劃入新組建的市場監督管理局。同時，食品安全監管的綜合協調職能劃歸衛生部門，食用農產品的安全監管暫時不變。此外，法律法規所要求的特殊食品監管場域保持不變：藥品監管部門負責保健食品、城市管理部門治理街頭食品亂擺賣和生豬屠宰、出入境檢驗檢疫部門繼續監管進出口食品。藥品監督管理局單設。

第二階段（2011 年）：將食用農產品質量安全監管職責和食品安全管理綜合協調等先后劃入市場監管局；重點整合食用農產品與食品監管職能。此次改革的背景之一是深圳的城市化隨著經濟社會快速發展而全面實現，再加上特區一體化的積極推進，導致深圳農業發展狀況發生重大改變而對原有的農業漁業部門的職能狀況以及組織機構設置提出了新的調整要求。此次調整，主要是把上次改革由農業部門所保留的食用農（水）產品質量安全監管職責以及相關技術支持機構一并劃入市場監管部門，而轉基因等品種的監管暫時保留，綜合協調職能仍由衛生部門負責。至此，隨著專業主管機構（農業漁業部門）的調整所發生的職能、機構整合較為順利地消弭了上次改革沒有解決的在食用農產品監管中所存在的資源分散、邊界模糊、銜接斷檔所可能導致的監管效能問題，食品安全監管分工再次發生了新變化，綜合一體化全程監管更為完善。

第三階段（2012 年）：在市市場監管局內設成立“深圳市食品安全監督管理局”，重點整合綜合協調與全程監管職能。通過前兩個階段的改革，食品監管領域的監管模式已經發生根本性變化，食品監管過程的外部協調障礙基本上不存在了。同時，如何在職能廣泛的市場監管領域突出食品安全監管這一全社會關注的重點職能工作，建立體系完整的監管模式成為一個順理成章的事情。2012 年，深圳在市市場監管局內設成立了副局級行政機構“深圳市食品安全監督管理局”，除充實人員編制以加強食品安全監管力量外，把原由市衛生部門承擔的綜合協調職能也一并劃入該局，并承擔市食安委的日常工作。該職能機構的設立表明深圳市在食品安全監管領域初步實現了綜合協調與具體監管職能的整合統一，意味著職能、機構到隊伍諸方面體系完整的一體化食品安全監管模式的建立和完善。

第四階段（2014 年）：組建市場監督管理委員會，嘗試食品藥品安全監管統一體制。藥品安全監管機構因其監管對象的特殊性以及監管素質需求的專業性，在上述歷次機構改革中都單獨設立、自成一體。然而在我國特殊的文化背景下，食品、藥品的監管實踐卻難以截然分開，經常存在著監管領域交叉模糊、權責難以徹底厘清的問題。因而，如何更好地解決這一問題，既照顧到藥品監管的專業性同時又兼顧監管的食藥品統一性成了進一步深化機構改革必須要考慮的問題。同時，2013 年以來，隨著全面深化改革任務的逐漸破題，黨中央、國務院對不同領域機構改革提出了全面的新的要求，也要求地方政府對食品藥品監管機構改革加以進一步的深入探索。在這樣的背景下，深圳市在2014 年對市場監管體制進行了第四次改革。

此次改革貫徹了源自2009 年始的機構改革精神，按照大部制機構設置要求和決策、執行、監督既制約又相互協調的原則，組建了市場和質量監督管理委員會，履行原市場監督管理局（市知識產權局）和原市藥品監督管理局的職責及其他新增職責，負責本系統政策制定、決策協調、監督考核等職責并負責全委、局除專業監管具體職能外的相關綜合性工作。在“委”下設立了負責行業管理的專門行政機構：深圳市市場監督管理局（掛市質量管理局、市知識產權局牌子）和深圳市食品藥品監督管理局（藥品監管職能、機構由原食藥監局整體并入）。這次改革是在大中型城市中進行食品、藥品安全監管統一體制全面創新的一次重要嘗試，進一步提高了政府市場監管職能有機統一的程度。

三、深圳市推進大市場監管體制的經驗、問題及啟示

深圳市市場監管領域的機構改革之所以能夠取得整體性適應深圳量大而紛繁復雜的市場監管變遷要求，最主要的經驗有以下幾點：

（一）以推進監管職能轉變為核心目標

一是轉變市場監管的理念，減少對市場的過度干預，精簡、調整、轉移、下放行政審批事項，轉移了事務性職責，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用；二是強化了社會管理和公共服務職能，對監管職能及機構進行統籌規劃，通過流程再造，各類工作流程不斷精簡和優化，降低辦事成本，辦事效率和服務水平大大提高。

（二）以整合機構、職能為改革重點

對市場監管方面相關機構和職能盡可能予以整合，力爭構建“大市場、大監管”體制。如前所述，針對食品安全監管因環節設置而帶來的部門化分割、模糊化權責所導致的監管困境和監管效能的不佳，深圳通過機構改革，把相關職能機構逐漸轉移并加以整合，從之前的五個部門監管整合為主要以市場監管機構一家負責，由外部協調轉為內部理順，最終實現了生產—流通—消費環節食品安全監管、產品——商品質量監管以及專利、商標、版權等知識產權促進與保護等方面的有機統一。同時，構建了“橫向到邊、縱向到底”的食品藥品三級監管網絡，藥品監管也具備了基層監管基礎，極大改善了基層監管處境。

（三）以重塑行政運行機制為重要保障

機構職能的有效實現必須通過順暢的行政運行機制加以保障。在整合機構職能的基礎上，深圳最終確立的既分工合作又統籌協調的“一委兩局”運行模式較為明確地劃分并強化了主管部門行政責任，通過明確決策與執行分開并形成相互制約、相互協調的關系，實現市場監管專業化與集約化的有機統一，決策、執行和監督相互制約、相互協調的大部門機制更進一步，在機制上進一步實現了對決策權、執行權、監督權相互制約的探索。同時，對于占據監管重要環節的行政執法力量也予以相應整合并統一了市場監管執法體系，全面融合與規范執法，通過建立產品、商品統一執法監督體系，推行相對集中辦案模式，實行執法和監管相對分離，建立知識產權保護與打擊制售假冒偽劣商品長效監管機制和食品藥品監管責任機制，以提升監管力度和效能

現在看來，這些改革也存在一些不足，如在縱向機構設置方面，從委到市局，再到轄區分局、監管所，形成了長達四級的行政鏈條，必然會在某種程度上影響行政信息傳導的效度，影響最終執行的效果與效率；在職能分工上也有不夠清晰、邊界模糊重疊的地方，比如委——局關系上各自定位不夠清晰、分工和互動機制設置有待改進，轄區局與監管所職能定位重疊，市場監管的條——塊分工協作存在問題等等。

不過，整體上看瑕不掩瑜。某種程度上，以深圳為代表的地方政府機構改革探索為黨和國家最終的機構改革方案的制定和實施提供了有益經驗，對于我們未來進一步探索機構改革也提供了彌足珍貴的實踐啟示。具體而言，除了要因地制宜考慮地方機構設置的科學性和關注技術變遷對行政運行機制的巨大影響外，還有兩點需要特別注意：

一是要深化對過往地方機構改革實踐的理論反思。2008 年我們就提出并在多個領域進行了“大部門制”的改革試點。然而，改革的成效并未盡如人意，如深圳、順德等先行區域/ 城市所推進的各具特色的“大部門制”改革，在取得相對于已有行政模式成就的同時，還存在不少的問題需要解決，模式形成和復制推廣還遠未成熟。原因是多方面的。特別是在實踐中很多地方的改革者對于決策、執行的分開設置與實際運行理解模糊，有的把兩者視為同一個部門下的領導與下屬間的內部命令關系，因而決策與執行實質性分開的組織體制基礎并沒有真正建立，導致“決策權、執行權與監督權既相互制約又相互協調”的目標要求難以體現，“大部門制”的體制機制優勢難以充分發揮。我們也看到，國家最終的機構改革方案中關于市場監管領域機構設置中并沒有吸收類似深圳市監管機構“委——局”這種按照理論上“決策——執行”分開的探索，深圳市最終的機構設置方案也取消了“委”這一設置。這促使我們反思理論上正確的“決策—執行—監督”的行政運行機制在具體行政實踐方面的適用性環境和邊界問題，為我們深化實踐探索提供更深入的理論借鑒。

二是要高度重視縱向機構設置與運行機制的有機安排。成熟的、理想的“大部門制”的內在要求不單要求在相似或相近職能上的機構的歸并整合，還需要在縱向機構設置、運行機制方面實現決策、執行、監督分開和相互協調。從政府運轉的角度來看，機構作為職能載體，必須要通過相應的體制機制的完善和有效運轉來實現。在整體性機構改革背景下，職能上的歸并整合相對較容易實現，難的是部門內部縱向機構設置和運行機制上的有機安排和順暢運行。從某種意義上，這實際上是決定機構改革特別是職能配置能否成功實現的至關重要的一環。深圳在這方面的改革下了很大的功夫，政府效能明顯提升，但由于機構設置路徑依賴等方面的制約，還存在不少的改進空間。概括而言，這些問題在其他地方都程度不等地存在著，因而需要我們重視并總結現有機構運行機制上存在的問題并思考其改善路徑。

總的來說，在黨和國家總體性機構改革的框架下，需要地方在機構職能等方面繼續自主性探索并充分重視其價值，及時總結經驗，為推進國家治理體系和治理能力現代化而不斷努力。