城市智慧化治理賦能深圳先行示范區建設

林逸濤 嚴紅梅

充分利用信息技術優勢，創新城市運行模式，提升城市治理智慧化水平，是新時代城市發展思路和管理理念轉變的必然要求，也是事關民生改善的實事工程。《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》明確指出要“促進社會治理現代化。綜合應用大數據、云計算、人工智能等技術，提高社會治理智能化專業化水平”，“加快建設智慧城市，支持深圳建設港澳大灣區大數據中心”。2019 年10 月，黨的十九屆四中全會又再次強調要加強和創新社會治理，完善科技支撐社會治理體系，加快推進基層社會治理現代化、精準化、精細化，并把它作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。習近平總書記在深圳經濟特區建立40 周年慶祝大會上的講話特別指出，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫，發揮深圳信息產業發展優勢，推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，讓城市運轉更聰明、更智慧。

一、智慧化提升城市治理效能的基本邏輯

智慧城市是運用物聯網、云計算、大數據、空間地理信息集成等新一代信息技術，促進城市規劃、建設、管理和服務智慧化的新理念和新模式。新一代信息技術快速為城市治理智慧化提供了有力支撐，主要包括以下三方面：

（一）智慧化與城市信息感知。相較于傳統的城市治理，利用新一代信息技術能充分感知和監測城市基礎信息， 通過大數據分析對產生的問題進行預警， 進而服務城市治理決策需要。如將物聯網、大數據技術運營在智慧水網領域，能“測得準、傳得快、說得清、管得好”；將無線網絡技術運用在智慧交通領域，能提供實時路況信息并智能分流指導等。當然，這也對信息數據庫的開放與全面提出了更高要求。

（二）智慧化與治理模式和方式。在治理模式方面，推動治理主體多元化歷來是社會治理模式創新的重要內容，而新興的信息技術讓政府、社會與市場的合作模式更便捷、更精準。如深圳金融辦推出P2P 平臺投訴通道，該平臺可受理注冊地在深圳的P2P 網絡借貸平臺投訴舉報信息，廣大投資人可通過微信一鍵舉報，推動相關問題及時解決等。在治理方式上，智慧政務則是智慧化治理對于提升治理效能的直觀體現。利用大數據技術整合匯聚不同業務系統和平臺，深度挖掘公眾需求和政務服務之間的關聯，利用技術手段克服“找誰辦”“去哪辦”“怎么辦”等政務服務困境，通過變被動服務為主動服務，實現城市治理方式的變革。

（三）智慧化與經濟發展。智慧城市與產業發展有著天然的關聯。一方面，智慧城市作為數字經濟的核心載體，為信息技術在社會各領域的創新應用提供了不竭動力。另一方面，信息技術與產業的深入融合，在改變傳統產業發展方式的同時，也催生出越來越多的新經濟新業態，為智慧城市建設提供了新方式新手段。因此，在城市智慧化過程中，在著力關注城市治理的同時，還應加快培育完善、成熟的數據要素市場體系。

二、深圳推動城市智慧化治理的主動實踐

近年來，深圳在推進智慧城市和數字政府建設方面做出諸多探索，創造了多個“全國第一”。

（一）強化智慧城市建設頂層設計。深圳率先開展智慧城市頂層設計，成立市委、市政府主要領導任組長的建設領導小組，全力推進新型智慧城市和數字政府改革建設工作。出臺《深圳市新型智慧城市建設總體方案》和《深圳市新型智慧城市“六個一”實施方案》，提出“六個一”發展目標，明確工作任務和實現路徑。

（二）加強智能化基礎設施建設。“千兆光網”基本實現全覆蓋，被評為中國“最互聯網城市”，公共場所免費WLAN 覆蓋率超過90%。5G建設領跑全國，已建成5G 基站15544 個，即將實現5G 網絡全覆蓋，成為國內最早完成和覆蓋密度最大的城市。全市政務一朵云架構初步形成，率先成立鯤鵬政務云應用創新實驗室。國家超級計算深圳中心初步建成，深汕合作區備份中心建設穩步推進。物聯感知NB-IoT 網絡實現市區重點區域感知設備初步覆蓋，并在全國率先出臺多功能桿相關政策，大力推動多功能智慧燈桿建設。

（三）以“放管服”改革為契機提升智慧政務服務水平。深圳在全國率先推出政務服務“秒批”改革，推動政務服務由“基于材料”的審批向“基于數據”的審批轉變，已實現“秒批”事項212 個。國內首創“無感申辦”新模式，已有100 個事項實現無感申辦。打造了全市統一政務服務品牌“i深圳”，已接入7635 項服務事項，為市民提供“千人千面”的精準化服務，推動政務服務由“網上辦”向“掌上辦”延伸。此外，深圳各部各區在智慧城市建設上百花齊放，亮點紛呈。市公安局的智慧警務，龍崗的大數據應用，寶安的網格化治理，坪山的智慧治理平臺，南山、福田的智慧城區，坂田南坑智慧社區等，推動大數據建設應用效果比較顯著，群眾“獲得感”較強。可以說，政務服務改變了生活和辦事模式，打造了一批惠民利企品牌。全市99.92% 的政務服務事項實現最多跑一次，93.88% 的政務服務事項實現零跑動。

（四）強化數據歸集，推動數據共享。基本建成全市政務大數據中心，基礎信息資源庫已匯聚人口、法人、樓宇、房屋、信用、電子證照等數據約254 億條。在全國率先建成政務信息資源共享平臺，接入76 個市級單位和全市11 個區（新區、合作區），接入應用系統超過260 個。建成政府數據開放平臺，免費開放45 家單位1859 項數據類目、總量2.7 億條數據。

（五）挖掘數據價值，提供輔助決策。初步建成市政府管理服務指揮中心，基于多個信息系統和海量數據開展大數據分析，搭建分析預警模型，為各級領導及政府部門提供數據化、可視化、集成化、智能化的輔助決策支持。在全國率先實行城市網格化管理，為社會管理提供實時動態與精確基礎信息。積極探索城市級的“互聯網+ 監管”改革，第一個推出打造區塊鏈電子發票系統、建成靈鯤金融安全大數據平臺。依托大數據平臺建設“交通大腦”，引導車輛由過去的“車看燈，讀秒數通行”向“燈看車，讀車數放行”轉變。可以說，在政府和社會、市級和區級以及相關行業領域，都建成了各自的大數據產業與大數據中心，形成了發展大數據優化社會治理的堅強基石。

（六）大力發展數字經濟。智慧化不僅是城市治理的利器，也是高質量發展的“抓手”。深圳充分利用信息技術產業的集聚優勢，在人工智能、大數據、工業互聯網等領域發展迅速。依托龍頭企業帶動作用，例如與信息化龍頭企業華為共同打造鯤鵬產業示范區，啟動中國鯤鵬產業源頭創新中心建設等。在5G 領域，據不完全統計，全國超過一半的5G 技術研發及創新應用“第一”出自深圳。2019 年，全市實現數字經濟產業增加值1596.59 億元，同比增長18%。在阿里研究院與21 世紀經濟研究院聯合發布的《2020 粵港澳數字大灣區融合創新發展報告》中，深圳數字經濟發展指數居首位。

三、深圳推動城市智慧化治理存在的難點和痛點

盡管深圳在智慧化治理方面已處于國內領先地位，但與國際一流城市相比還存在不足。

（一）智慧化治理的模式及工作機制仍待完善。當前，深圳推進城市智慧化治理的職能主要集中在政府手里，并未完全形成“全民共建”的局面。而政府在治理過程中，仍然存在制約當前智慧化治理的體制機制障礙。以智慧化項目推進為例，與電子商務開發模式相比，目前政務智慧化項目仍作為工程建設類項目納入政府投資體系，由發展改革部門立項審批下達投資計劃，項目前期工作周期較長，尚未從“立項管理”向“運營管理”轉變，現有項目建設模式與智慧化系統所要求的小步快破、快速迭代的特點不相適應，影響了系統的時效性。

（二）智慧化治理的服務范圍還有提升空間。以政務服務為例，信息化實質是以“整體性、高效協同”為目標的政府流程優化再造。盡管深圳政務服務能力第三方評估結果位居全國第一，但是要真正實現“秒批秒辦”，還需要更大力度的網上政務模式創新。目前網上政務服務還沒有按照整體服務的目標，以部門為單位進行梳理，把部門之間的流程進行整體優化。以政府職能本位為導向建設的政務服務平臺僅停留在“物理聚合”階段，對從使用者需求出發的開發架構設置仍考慮較少，還未能做到提供以公眾為導向、產生“化學反應”的整體式政務服務，精準地滿足公眾多層次、多樣化與個性化的信息服務需求。

（三）數據共享仍然存在一定困難。以政務信息共享為例，盡管深圳已建成政務信息資源共享平臺，平臺日均數據共享交換量超過2000 萬條，但是仍然有部分數據需通過線下渠道共享或者無法共享。主要原因包括：一是數據需求方和供給方對共享交換的信息描述、入庫標準不統一，造成大數據分析利用難度大、分析結果質量不高、決策支持能力弱。二是國家部委、省市垂直系統數據在交換使用時難度還比較大。三是數據治理難度大，數據管理機制和數據質量控制流程還不完善事項辦理難以進行結構性簡化、申辦材料難以從源頭上精簡，對政務服務流程優化、業務重組造成了障礙，在一定程度上影響了整體的改革進展。

（四）數據產權和隱私保護領域法律法規不健全。盡管我國已出臺《中華人民共和國網絡安全法》，但在數據安全和個人隱私保護方面，現行法律規章未明確數據開放、數據使用、數據交易各環節安全保障的范圍邊界，數據使用者對數據安全和隱私保護的責任不夠清晰等問題仍然存在，數據泄密的事件仍有發生。

（五）專業化人才隊伍嚴重缺乏。高校和研究機構少是深圳發展的主要短板，在城市智慧化治理領域也不例外。以大數據人才為例，深圳主要依靠從外部引進，與北上廣等城市相比基礎專業人才儲備短缺。盡管各種培訓機構和各大高校也開始強化大數據人才的培養，但短期內深圳大數據領域的高端人才仍然存在較大缺口。

四、提升深圳城市治理智慧化水平的對策建議

（一）進一步優化城市智慧化治理模式及工作機制。一是進一步優化智慧城市建設的管理架構和機制體制。建立政府宏觀引領、頂層設計、整體部署、綜合協調的領導協調機制，同時充分利用平安、華為、騰訊等海量大數據頭部企業優勢，繼續探索政府與市場合作推動城市治理的新模式，形成智慧城市“全民共建”的局面。破除制約當前智慧化項目建設的體制機制障礙，進一步理順當前智慧城市推進的協調機制與工作流程。二是進一步深化“放管服”改革，持續優化政務服務，進一步加強互聯網與政務服務的深度融合，不斷推進“互聯網+監管”，不斷深化“不見面審批”和“最多跑一次” 等制度改革。理順工作流程，進一步提升政務服務效率。針對數據共享渠道不暢問題，主動對接國家部位、省垂系統等，推動更高層面的數據信息標準化、渠道暢通化。

（二）深度挖掘數據在城市治理領域的綜合應用。一是加快數據基礎設施整體升級。借力新基建發展機遇，率先研究制定全市數據基礎設施有關標準，通過統一數據基礎設施標準和云平臺技術，實行統一物聯網接入和數據匯總，實現全市“一庫匯數據、一圖知全局”的目標。二是加強大數據在公共安全方面與公共服務領域的應用。借鑒發達國家經驗，充分利用人員識別、人員畫像等大數據技術在消防安全、食品安全、社會犯罪等公共安全領域，以及在公共交通、食品安全、教育等公共服務領域的關聯和預測功能，有效幫助決策者提高公共安全服務決策的科學性以及公共服務的精準性。三是利用大數據推動社會信用精準化覆蓋。整合市場監督、城市管理、銀行管理等方面的社會信用數據，實現對法人和自然人的信用的全覆蓋，由執法監督向信用監管轉變。四是利用大數據推動人口和人才科學化管理服務。充分發揮現有社區網格綜治系統作用，利用公安、口岸、交通和政法委租賃辦等部門的人口信息，打造全市人口大數據平臺，對人口進行動態管理。利用市區人才大市場的海量信息，構建人才大數據平臺，對各類人才的引進、流動、使用、培養的情況進行動態優化等。

（三）培育壯大數據要素市場。一是強化大數據產業扶持力度。圍繞培育數字經濟新產業、新業態和新模式，研究制定促進數字經濟發展的系列政策措施，加大對大數據、電子信息等領域的信息處理、存儲器、云操作、新型數據庫等關鍵核心技術，以及5G 和人工智能等重點領域的精準培育扶持。二是探索政府數據對企業開放的新模式。將政府擁有的海量數據脫敏后逐步開放，引導相關市場群體，構建一個協調運行的大數據生態系統；引導和鼓勵社會各界加強對政府開放數據、商業數據的創新應用開發；以產業聯盟、公共平臺、行業協會等為依托，集聚培育大數據和云計算相關的咨詢、安全、認證等大數據產業協同創新鏈。

（四）加快探索完善數據產權和隱私保護機制。一是完善政府大數據管理制度，特別是建立健全共建共治共享大數據產權機制，建立科學規范、權責分明、高度激勵的數據管理規章制度，探索把數據采集、數據共享列入部門權責清單，建立數據共享質量考核管理機制、數據泄露風險追責機制。二是加快大數據立法。充分利用特區立法權，率先探索大數據立法，加快政府數據開放、隱私保護、網絡安全等領域的立法進程，為全市數據采集、共享、應用提供基本法律保障。可推動《深圳經濟特區數據管理條例》作為數據立法試點，制定覆蓋全主體全數據全流程的數據治理“基本法”，進而為全國提供示范作用，營造數字經濟發展的最優法治環境。

（五）加快專業領域特別是大數據領域人才培養。建設國際一流的大數據人才培養與研究機構。支持高等院校設立數據科學相關專業，鼓勵科研院所、大型企業設立大數據研究基地和大數據分析中心；制定大數據專業人才評價標準，推行大數據專業人才職業資格評價制度；引導國內企業與世界一流科研機構加強大數據創新性技術與產品的研發合作，整合政府、大學和市場三方面資源的大數據研究力量，吸引國際一流大數據研究人員入駐。重視對政府管理隊伍中懂數據、會應用、善管理數據人才的提拔與重用。