互嵌發展與服務協同：城市民族工作標準化新路徑

馮辰皓

一、問題提出與文獻梳理

隨著改革開放的不斷推進、城市化進程的不斷加深，我國進入了人口跨區域流動的活躍期。習近平總書記在2019新年賀詞中指出：“一個流動的中國，充滿了繁榮發展的活力。我們都在努力奔跑，我們都是追夢人。”這描繪了我國人口流動、社會繁榮的場景。我國已進入人口流動最活躍的時期，從全國第七次人口普查的數據來看，2020年我國流向城鎮的流動人口為3.31億人，占整個流動人口的比重達到88.12%，比2010年提高了3.85個百分點。少數民族人口大量從農村地區、游牧地區以及山寨地區流動到城鎮，從民族地區流動到中東部特別是東部沿海發達地區，城市內的少數民族人口急劇增加。在這種情況下，不同民族的生計方式、生活習慣、宗教信仰以及各種思想相互交織，城市居民的民族成分日益多元，城市民族問題愈發凸顯，城市民族工作呈現出復雜性和不確定的特點。

2020年12月，中共中央印發新修訂的《中國共產黨統一戰線工作條例》，要求要以鑄牢中華民族共同體意識為主線，促進各民族交往交流交融。要鞏固和發展“平等、團結、互助、和諧”的社會主義民族關系，做好城市民族工作。一方面，城市民族工作關乎共同體建構、關乎民族政策、關乎城市穩定。做好新形勢下的城市民族工作有利于推動少數民族和民族地區發展、維護民族團結和社會穩定、保障少數民族群眾的合法權益以及促進各民族成員之間的交往交流交融；[1]另一方面，城市民族工作直接關系到基層治理現代化和市域社會治理現代化的進程。創新社會治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面，就少數民族流動人口問題來看，做好城市民族工作、加強和創新社會治理是貫徹黨的民族政策、保障少數民族合法權益、鞏固和發展“平等、團結、互助、和諧”的社會主義民族關系的重要體現和治理路徑。[2]因此，做好新常態下的城市民族工作成為民族工作領域的重點關注，這對于貫徹落實習近平總書記的民族工作思想、鑄牢中華民族共同體意識、促進各民族共同發展有著重大意義。

近年來，黨和政府高度重視民族工作，學界關于城市民族工作的研究也日益豐富。通過對已有文獻的分析發現，當前研究城市民族工作的學者集中在民族學、人類學、社會學、管理學等領域，主要運用民族發展、民族關系、人口遷移和治理等理論聚焦多民族社區民族關系、社區治理模式、社區民族問題、社區居民服務和權益保障等方面內容。在少數民族流動人口研究層面，學界主要探討流動人口的基本狀況特征、城市適應以及社會融入等方面的問題。鄭信哲（2015）認為制度性障礙及其城市社會應對準備條件不足，城市居民的包容度不高和少數民族人口自身存在的弱勢等因素影響了少數民族人口的城市適應與城市融入。[3]袁波瀾（2020）指出少數民族流動人口城市融入面臨的困難主要包括生計方式不適應現代社會分工、語言交流障礙依然存在、對城市生活方式的不適應、流而不遷以及市民化水平低等。[4]孫茂偉、沈思（2021）通過建立少數民族跨省流入地區選擇的多因素分析模型，發現獨自流動、受教育程度高的年輕人口在流入東部地區的選擇中更具有優勢。[5]在城市社區民族工作研究層面，學界主要從城市民族工作的治理、基層社區民族工作的創新以及社區治理體系的建立等方面進行探討。康家瑋（2018）從城市社區民族工作的治理角度指出，城市社區居住人群來源多元，多民族共居同一社區成為常見現象，城市社區民族工作要消除隔閡當好打通民族間交往交流最后一公里的前沿陣地。[6]沈林（2020）從推進城市基層社區民族工作創新發展角度指出，要把“讓城市更好接納少數民族群眾、讓少數民族群眾更好融入城市”作為城市民族工作的目標來抓。[7]在城市民族團結進步創建研究層面，學界主要是從民族團結進步創建的必要性與重要性，創建的要求或者做法，創建中的先進經驗啟示以及存在的不足等方面進行研究。黃梓軒（2020）以安康市漢濱區老城街道辦為例對新時代背景下城市民族團結進步創建工作進行了思考，認為濱區老城街道辦民族團結進步創建工作在建立民族工作平臺、打造“滴灌式”教育、堅持“實體化”創建、堅持“全領域”培育等方面取得了成效，但也存在例如工作進展不夠平衡、政策宣傳覆蓋不廣以及創建載體不夠豐富等短板。[8]代洪寶、李凱、卜長順（2020）從牡丹江市民族團結進步示范市創建工作的經驗出發，認為做好散雜居邊疆城市的民族創建工作要內外融通、上下聯動、重點突出，不斷凸顯新時代散雜居邊疆城市民族團結進步創建工作的人文化、社會化和大眾化的時代特色。[9]

通過對學界既有研究的分析發現，研究主要是關于城市民族工作、民族工作示范城市、加強和完善少數民族流動人口服務管理工作、社區民族工作、開展社區民族工作面對的困難、如何做好社區民族工作以及社區民族工作發展方向等方面，內容廣泛、與時俱進、成果顯著。但也有些許空間需要進一步拓展延伸，比如在城市民族工作研究中從互嵌與協同的視角作為切入的較為鮮見，因此，依據協同理論研究互嵌環境下民族工作實踐創新具有必要性。本文將以浙東X社區的民族工作經驗為例在鑄牢中華民族共同體意識這個大背景下，探討如何在互嵌發展的新方向下通過社區服務協同探索城市民族工作標準化新路徑。

二、基于環境互嵌的服務協同框架：民族工作分析視角

“建設各民族相互嵌入式社會結構和社區環境”是我國解決民族問題的新思路。這一思路的提出，改變了以往漢族和少數民族的二元分析視角，是以中華民族共同體為基礎，研究多元和一體的關系,思考中華民族的發展。[10]2014年的中央民族工作會議指出，中華民族和各民族的關系，是一個大家庭和家庭成員的關系，各民族的關系，是一個大家庭里不同成員的關系。尊重差異、包容多樣體現了民族平等精神，有利于增強民族間親近感和化解民族矛盾，[11]而加強各民族交往交流交融，本質上就是要尊重差異、包容多樣，讓各民族在中華民族大家庭中手足相親、守望相助。“推進建立民族互嵌式社會結構”是通過打破民族結構與其他社會結構的重合，使不同民族成員摻雜或嵌入到其他社會結構中去，從而為消除民族隔閡、實現交融創造條件，[12]更是通過破除各民族居住區域的隔閡進而促進各民族之間相互了解、尊重和交融的有效措施。

社會環境對行為具有一定影響，而治理行為對社會環境又可以進行適度的調試。在對散雜居區城市社區進行分析時，需要首先對其互嵌式的社區環境進行分析，進而通過創新治理行為對治理環境進行主動和積極的回應。國家治理體系和治理能力現代化需要城市社區治理不斷升級，而“民族互嵌式”社區治理則是城市少數民族社區治理中關鍵的一環。互嵌一詞最早是由美國學者馬克·格蘭維諾特在《經濟行為與社會結構：嵌入性問題》[13]一文中引入到社會科學界，他將社會學和經濟學相結合,通過“嵌入式”理論開辟了一種新的研究思路和視角。在民族關系或族際關系領域, 互嵌實質上是指不同民族成員在心理、現實生活等層面相互交接、相互理解、相互認可的和諧關系，[14]也就是不同民族成員間可以融洽友愛的相處。據此，民族互嵌可以理解為在民族交往聯系中，不同民族之間在社會、經濟、文化、思想等方面的聯結互動或者某個民族的社會聯結鑲嵌于其他民族中。[15]

少數民族流動人口進入城市后，在社會融入過程中面臨很多難題，民族互嵌式社會結構要求每個民族都要具有自我調適的機制，這種調適不只表現在與其周圍的自然環境關系方面，更表現在與別的民族關系方面。[16]互嵌式社區的環境背景下，需要通過服務協同創新社區治理模式，“協同”是指“系統的各子系統之間相互協作，形成微觀個體所不存在的新質的結構和特征”，而協同作用（協作效應）則是系統形成有序結構的內部驅動力，簡單來說就是在外來能量的作用下，使物質的狀態達到臨界值時，組成復雜開放系統的各要素或各子系統之間就會產生相互作用，[17]即在臨界點發生質變，產生協同效應，系統產生新結構的過程。在協同理論中，共同的發展目標是復雜系統內部各子系統進行協同合作的重要前提，服務協同就是要在各個存在著差別和不同屬性的子系統找出相互合作的和推進共同發展目標達成的方法，尋求高度吻合的協同目標。據此，在互嵌式民族社區中，以基層治理實踐推進少數民族流動人口的社區融入，在社區治理實踐中鼓勵和引導少數民族群眾積極參與社區事務使得社區內多元主體協同治理的格局得以建立，各民族交往交流交融的社會結構和社區環境也得以建立。

三、互嵌發展：城市民族關系新格局

習近平總書記關于城市民族工作中“把社區作為著力點，推動建立相互嵌入的社會結構和社區環境”的指示，為解決城市民族關系的各種問題提供了途徑并指明了方向。建立相互嵌入的社區環境，強調的是以社區為基礎的空間環境的構建，[18]而建立相互嵌入的社會結構則強調不同民族的個體或者群體在社會結構上的不斷關聯和滲入。在鑄牢中華民族共同體意識的大背景下，互嵌將是未來一段時間內城市民族關系發展新方向。

浙東D街道共有少數民族同胞10221人，其中流動人口9744人。有34個民族，其中1000人以上的少數民族有土家族、苗族、布依族，1000人以下的少數民族有回族、維吾爾族、壯族等。X社區成立于2004年，位于城區東側D街道，目前社區戶籍少數民族居民48名，流動少數民族643名，是典型的民族互嵌社區。社區內有高檔模具及汽配產業基地，吸引了大量的少數民族流動人口。其中，南方少數民族多通過親帶親的形式集體到社區內的工廠務工，主要從事汽車配件生產制造加工；西北地區以及新疆地區少數民族則多從事與飲食、特產相關的產業，一般在西北或新疆餐館打工，少數自己開店。總體來說，社區內少數民族人口流動的方式屬于鏈式遷移，是自愿遷至社區內，以勞動力人口為主，總體文化水平不高，收入也較低。社區內還有寧波職業技術學院新疆班和明港中學內高班近800名少數民族師生。

環境互嵌：城市民族關系的現實基礎

各民族的交往交流交融需要一定的空間，環境互嵌是多民族社區互嵌發展的基礎和前提，[19]包含了居住環境的互嵌和交往環境的互嵌。其中，居住環境的互嵌是各民族同胞在居住空間上相互接觸和嵌入，形成交錯雜居的狀態；而交往環境的互嵌則需要社區提供公共便民生活服務以及休閑娛樂設施和場地文化服務等來推動居民的交往交流。X社區中，少數民族居民大多沒有自己的住房，一般住在工廠宿舍或在老舊房屋，以家庭為單位租住，少數民族人口在社區內呈現了大雜居的狀態。同時，X社區提供了各種民族服務設施、民族服務平臺以及民族服務渠道，建立了“民族風情文化長廊”“民族文化活動室”等，為各民族居民在社區內的交往交流提供了場地和平臺。發展環境互嵌，就是要從各族同胞的居住生活、學習工作以及文化娛樂等日常的生活環節中創造各民族同胞交融的社會條件，協同共創。

文化互嵌：城市民族關系的交往基礎

在人類的發展過程中，交往是一種非常普遍的社會現象和行為。民族交往即各民族之間的交流往來，表現在政治、經濟、文化、宗教信仰、風俗習慣等諸多方面，[20]其中實現各民族的跨文化溝通是構建和諧民族關系的首要條件。[21]文化互嵌是各民族在風俗習慣、生活方式、服飾餐飲、傳統節日、文化活動以及日常溝通交流方面通過不斷學習借鑒而達到共通的兼容并蓄和理解包容。在多個族群聚集的生活地域內，具有不同特質的文化通過相互間接觸、交流、溝通進而相互吸收、滲透、學習并逐漸融為一體。[22]“多元一體”是中華民族的文化格局和特色，中華文化是各民族共有的精神家園。X社區通過組織志愿者服務隊、搭建文化交流平臺以及舉辦聯誼活動等增強了少數民族居民的集體榮譽感和歸屬感，加強了社區內各民族之間的交往交流，實現了跨文化的溝通。發展文化互嵌，就是要構建社區文化認同，實現不同民族文化之間的相互尊重、相互吸收，以增強社區凝聚力，[23]協同共享。

心理互嵌：城市民族關系的情感基礎

相比于物質結構的互嵌，精神互嵌是實現民族互嵌更深層次的維度，其中，心理層面的互嵌是最為深刻的互嵌，是最為穩定的互嵌的基礎，[24]也是城市民族關系的情感基礎。習近平總書記曾強調各民族因“情感上的相互親近”而團結融合。社區內各族居民與外來少數民族群眾共居、共學、共事、共樂，形成了共建社區環境秩序的共同身份和共同意識，加深了相互理解的感情，這些都為鑄牢中華民族共同體意識創造了必要的社會心理條件。[25]心理互嵌是社區成員情感交融的體現，是各民族精神層面的互相包容與認可，是對社區的高度認同。民族團結是我國各族人民的生命線，做好民族工作，最關鍵的是搞好民族團結，最管用的是爭取人心。X社區中，少數民族和漢族之間通過各類學習培訓班、文體活動以及民族團結創建活動使得心理上的共同性和親近感不斷增進。發展心理互嵌要側重增強各民族間的交往水平，增進成員對社區和社會環境的認同感與歸屬感。無論是過程中的民族交往交流還是最終達到的民族交融的目標，都會鑄牢中華民族共同體意識，協同共贏。

四、服務協同：城市民族工作創新實踐——浙東X社區的經驗

以基層治理實踐推進少數民族流動人口的社區融入需要通過服務協同打造社區內多元主體的協同治理格局，促進少數民族群眾與社區居民形成共同的社會身份，最終服務于民族互嵌社區。基于社區內流動少數民族人口的現狀，近年來，當地政府推動社會治理重心向基層下移，把更多資源、服務和管理放到社區。X社區通過打造“四微”工作法推動城市民族互嵌社區的服務協同，實現了組織服務共治化、窗口服務精準化、熱線服務便捷化以及平臺服務多元化，開創了民族團結進步創建工作新局面。

（一）“微組織”——組織服務共治化創新實踐

在構建和諧的互嵌式社區過程中，囿于單一治理主體在資源、能力和手段方面的有限性，需要通過優化社區治理主體結構實現服務共治化。這不僅需要政府的指導也需要民間組織的參與，要將民族工作中屬于社會領域和公共服務的部分逐步吸納企業、事業單位、社會組織等非公權力組織的廣泛參與。[26]X社區黨委從“微組織”建設入手，在政府層面建立民族工作服務站、民族工作促進小組和民族工作信息員隊伍，落實專人負責民族工作。建立本轄區少數民族人口動態數據檔案，定期深入少數民族租住房和店面房進行少數民族特殊人群的家庭住址、家庭狀況、經濟收入、身體情況、就業愿望、面臨問題等摸底調查，使社區黨委全面及時了解少數民族同胞的基本情況，更好地指導開展工作；在社會層面成立少數民族聯誼小組和民族社團組織，宣傳民族政策、法律法規和各民族優秀傳統文化，協調解決困難問題，組織開展活動。政府和社會層面的治理要素在X社區形成合力，實現“政府治理、社會調節和居民自治”良性互動，形成了共建共治共享的基層社區治理共同體。

（二）“微窗口”——窗口服務精準化創新實踐

精準化的社區服務是指在準確了解社區群眾需求的基礎上以人民為中心提供的專業化、有針對性的社區服務。社區實現服務精準化的關鍵在于精準識別不同服務對象的不同需求，并將服務供給與需求進行精準對接。X社區通過民族同心廊、民族知識宣傳展廳等“宣傳窗口”開展民族政策、民族知識、民族文化宣傳展示活動；同時，從少數民族居民在就業創業、生活服務、心理疏導、居家養老、風俗習慣等方面的需求入手，依托社區公共服務中心開通“少數民族綠色服務通道”這個“有形窗口”，精準提供政策咨詢、就業就學咨詢、社會救助、法律援助、幫困扶貧等“一站式”便捷服務，不僅實現了少數民族服務管理的精準化和個性化，還通過創建各民族同胞互嵌交流的空間營造了相互嵌入式的社區環境。

（三）“微熱線”——熱線服務便捷化創新實踐

群際接觸理論認為，族際接觸互動能通過增進了解、緩解焦慮、產生共情等機制來改善和提高民族關系。[27]通過推進互聯網+技術在政務服務和社區內部溝通中的運用可以有效暢通社區內居民尋求幫助和溝通交流的渠道，實現服務便捷化。X社區建立民族工作微熱線，通過開通24小時服務品牌電話微熱線和“三微一端”熱線暢通社區訴求渠道，及時協調少數民族相關事務，提供政策法律咨詢、救助保障、愛心幫扶、婦兒維權、日常家政等方面的服務解決少數民族同胞工作生活中的困難，實現少數民族群眾訴求服務便捷化。其中，以服務轄區內500余名內高班學生為主的“陽林熱線”為少數民族學生提供了身體健康、語言交流、飲食衛生、生活習慣、矛盾協調、愛心幫扶等全方位的服務與幫助。“微熱線”的設立增強了少數民族群眾與社區居民的關系互嵌，達成了社區互嵌交往的共識，提升了居民之間的信任度，搭建起了社區各族群眾交往交流交融的橋梁。

（四）“微平臺”——平臺服務多元化創新實踐

X社區打造就業創業、個人提升、交流交融和志愿服務四大“微平臺”，健全服務體系，通過平臺服務多元化實現社會結構的交融。社區營造“零歧視”“低門檻”“同待遇”的少數民族就業創業氛圍，搭建“民族學校”和“阿拉講堂”等素質提升平臺提升居民的道德素質、法律意識和工作技能，引導少數民族同胞共同參與社會治理，產生第二故鄉的認同感，增強主人翁意識。其中以傳統節日為抓手搭建的交流交融平臺最具特色，X社區充分利用少數民族傳統文化這個建設“相互嵌入的社會結構和社區環境”的寶貴文化資源，組織開展文藝演出、文化走親、社區鄰里節和聯誼交友等活動，通過形式多樣的社區活動使各族群眾了解了其他民族的宗教信仰、生產方式和生活習俗，在活動中大大增強居民對社區的認同感，傳遞民族正能量的同時也加強了社區內各族群眾的心理互嵌，消解了因文化隔閡而產生的偏見與歧視，實現了社區內的兼容并蓄和理解包容。

X社區以民族互嵌社區為依托，以社區內少數民族群眾融入社會的需求為導向，通過服務協同解決了少數民族融入難的問題。社區通過發展生活環境、民族文化和心理等方面的互嵌為少數民族群體建構了共同的社會身份，達成了實現各民族交往交流交融的物質和社會基礎。

五、新時代城市民族工作“標準化”管理再思考

城市民族工作標準化管理需要立好標準，用好技術支撐，完善好方法。通過夯實基礎，確立標準，推進服務規范標準化；通過攻克難點，提升技術，推進數據共享的標準化；通過加強社工人才建設，深化服務，推進專業服務的標準化。

（一）確立地方標準，推動“服務規范標準化”

2020年浙江省出臺《城市民族工作服務指南》，這是全國首個城市民族工作省級地方標準，《指南》以黨的集中統一領導為根本，把“四微”民族工作法以標準的形式固化，對在建設相互嵌入的社會結構和社會環境過程中，城市民族工作服務與管理所遇到的重點難點問題的解決具有重要的實踐價值。浙東X社區這個可復制、可推廣的民族工作樣板從解決微小事情入手，提供了兼具規范性和可操作性的具體標準，實現了對流動少數民族人口服務管理從臨時應對向長效機制轉變，從單純為少數民族排憂解難向引導少數民族融入城市社會轉變，從單純的服務管理向積極構建環境互嵌、文化互嵌和心理互嵌的互嵌式社區轉變，關注民生、維護權益、化解矛盾、幫扶發展，促進各民族交往交流交融。互嵌式社區的管理需要進一步提升基層民族事務治理科學化、規范化、制度化、精細化水平，通過推動“服務規范標準化”為經濟建設和社會發展營造良好環境，切實增強少數民族群眾對城市的歸屬感，使其更好地融入本地建設和生活，增進民族團結和社會和諧。

（二）運用信息技術，推動“互聯互享標準化”

信息化的不斷發展使互聯網在工作生活中的運用場景越來越廣泛，正確運用信息技術可以為基層社會治理提供極大的便利。信息技術的發展為搭建大數據網絡統戰平臺提供了技術支持，平臺可以通過采集少數民族流動人口的姓名、民族、宗教信仰、身份證號、文化程度、婚姻狀況、子女狀況、戶籍地址、居住地址、工作單位及地址、郵編以及是否有居住證等基礎信息，將就業、醫療、教育、養老等關系群眾切身利益的信息整合計算，不斷提升社區智能化服務水平，讓各族群眾享受到高質量、精細化的公共服務。信息技術的發展同時也實現了各民族溝通交流隨時隨地、線上線下的無縫對接，通過搭建各類信息平臺，社區管理人員可以第一時間了解社區內居民在入學升學、就業創業、看病買藥、買房租房等方面的信息，更加及時高效地了解和回應各族群眾的所需和關切，實現服務管理精準化。信息資源的標準化互聯互享，促進了各族群眾的順暢交流和主動融合，互嵌式社區的民族工作需要通過電子信息技術合理運用大數據，“讓民族團結進入每一臺信息終端 ”。

（三）加強社工人才建設，推動“專業服務標準化”

社會工作秉承著助人自助的理念，把增強人與環境互動和適應的能力、協助尋找和鏈接有效資源、改善社會政策、為弱勢群體增權、增進社會公平與正義等作為實踐目標，[28]這種重視服務、重視主動參與、重視賦權的專業理念能更好地回應互嵌式社區中少數民族人口流動性強、居住分散以及文化差異較大等特點，是實現“專業服務標準化”的新力量和正能量。社區民族工作的主要任務是加強組織領導、廣泛宣傳黨的民族政策、依法維護少數民族合法權益、解決實際困難以及協調社區民族關系。[29]普通的社區工作者由于沒有受過專業的訓練，其專業能力以及文化敏感性較為缺乏，接納以及同理心等專業態度有所欠缺，而將社會工作專業化的力量嵌入到社區民族工作的治理中，可以發揮專業社會工作者的民族和文化敏感性，使其從多個層面評估服務對象需求并找到介入點。通過對少數民族流動人口進行賦權引導其參與城市的服務管理，變服務對象為參與主體，[30]為少數民族群眾在入學升學、就業創業、適應及融入社會環境以及遵守法律法規等方面提供更具專業性和針對性的支持。社區民族工作可以有針對性地為包括少數民族流動人口在內的社區各民族居民服務，以少數民族群眾城市社會融入的基本需求為導向，在社區層面將民族工作做細做實，進一步擴大民族團結的群眾基礎，讓各民族在中華民族大家庭中手足相親、守望相助。