天水市農村人居環境多元治理對策

陳玲昌

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

農村人居環境整治是一項基礎性、長期性、復雜性兼備的工作，中央高度重視，社會高度關注。在堅持和完善共建共治共享的社會治理制度、加強農村治理創新理念之下，政府、市場和社會等多元主體應協作參與農村人居治理工作，最大限度激發各個主體的參與動力活力，從而形成農村人居環境治理新格局，全面提高農村人居環境治理科學化和規范化水平，不斷營造良好的農村宜居宜業環境。

一、天水市農村人居環境整治基本現狀

（一）全市農村生活污水處理情況

從市級層面上來看，市、縣區分別編制了《天水市農村生活污水治理行動實施方案（2020-2025年）》及《縣域農村生活污水治理專項規劃》，梯次推進農村生活污水治理。強化河湖水環境源頭治理，按照“查、測、溯、治”原則，排查各類入河排口2029個，全部完成溯源，初步確定入河排污口352個。完成秦州區豹子溝、麥積區東排洪渠2條城市建成區黑臭水體整治，新建改建污水管網208.594公里。天水市834條河流溝道、70座淤堤壩、3座水庫和4個人工景觀湖泊都設立了河湖長，建立了市縣鄉村四級河湖長管理體系。調整、劃定縣級以上集中式飲用水源保護區3處、鄉鎮集中式飲用水源保護區35處，建成日處理能力8萬噸的成紀凈水廠并投入運行改造，其中，5個城區污水處理廠達到一級A排放標準；麥積、秦安、甘谷、清水、張家川污水處理廠污泥干化工程全部建成投運；兩區五縣污水處理率分別達到95%和85%。目前，天水市2491個建制村開展農村黑臭水體全面排查，積極推進麥積區全國農村黑臭水體試點治理。從相關數據來看，天水市行政村中對生活污水進行處理的行政村比例為20.11%，并不太高。

（二）農村生活垃圾產生與處理情況

有關數據表明，天水市行政村進行生活垃圾處理的比例為90%。近年，圍繞城鄉垃圾政村“減量化、資源化、無害化”目標，積極探索垃圾專業化回收、社會化治理、資源化利用全產業鏈建設，探索推行“購買社會服務保潔模式、環境衛生巷長制、‘三筐一桶’垃圾分類處理”等管理模式，在一些社區、鄉鎮取得了很好的效果，但這種處理模式也有其明顯的弊端：從生活垃圾處理方式來看，目前集中堆放的生活垃圾主要以直接填埋為主，所占比例為52%，實現資源化利用的比例僅為17%左右；從垃圾轉運模式來看，呈現出明顯的區域局限性，對經濟條件的依賴性強，轉運過程中也容易造成二次污染，同時對區域垃圾填埋場造成極大壓力。在農村倡導綠色生產和綠色生活理念成為不可忽視的重要工作。

（三）農村“廁所革命”情況

發展鄉村旅游、實現產業振興，都需要進行真正的“廁所革命”。根據相關數據統計，天水市農村衛生廁所戶數由2018年的7萬戶增加到2020年的24萬戶，衛生廁所普及率較低，僅為36.98%。大多采取化糞池方式，將廢棄物一并收集處理。這種運營模式凸顯出嚴重不足：一是這種改廁模式只注重廁所內部的“改”，而不關注廁所外的“治”；二是它立足于“點”，解決的是單一問題，治標不治本，農村普遍存在的下水管網治理難問題沒有解決。

二、天水市農村人居環境多元治理存在的問題

（一）政府主體職責履行不到位

1.治理角色定位不準確。農村人居環境整治是“自上而下”的推動方式，站在農村人居環境整治第一線的是各級政府及其職能部門。但需要注意的是，政府及其職能部門是主導，并非是農村人居環境的主體。在實踐中，由于定位模糊，一方面導致市場和農村居民的主體性沒有發揮出來，沒有調動其主體積極性；另一方面，基層政府在具體工作中存在越位和錯位的問題，還存在行政命令一刀切的現象。

2.職責不清晰。作為農村人居環境治理工作的具體執行者，基層政府統籌參與政策制定、村莊規劃、建設項目、后期管護等方方面面，在具體的治理工作過程中，規劃局、農業農村局、旅游局、住建局、環保局等部門共同參與鄉村的規劃建設。但是在治理過程中，往往出現多部門同時負責同一項治理任務，承擔同一項治理職能，從而導致機構職責交叉、職責不清晰的問題。在一些地區，一定程度上存在部門推諉扯皮、分管領導和稀泥的情況。仍有個別地方尚未按照中央確定的分工機制理順本地工作機制。特別是農村人居環境整治設施運營機制缺失，習慣“一錘子買賣”，發動農民群眾不夠，“廁所改了不能用”“垃圾堆起沒人運”，頭痛醫頭、腳痛醫腳，甚至“頭痛醫腳”現象較為嚴重，從長期看，破壞了本地區的農村人居環境，傷害了農民群眾感情。

3.政策執行不到位。從近幾年的實踐來看，基層政府對農村人居環境整治工作重視程度還不夠，只是滿足于完成上級布置的任務。基層領導為了應對省市級考核，在治理工作中可能會更加關注容易出成績的項目，而對國家制定的農村人居環境整治系列政策措施，沒有給予積極響應并結合地方實際付諸實施，致使農村人居環境治理改善進展緩慢，出現治理工作形式化現象，重建設、輕運營，工作不實、不細，群眾的滿意度不高。

（二）社會主體參與治理不深入

1.村委會參與治理水平低。調研發現，農村村民委員會主要是配合鄉鎮政府進行人居環境宣傳和引導工作，以及監督村內治理項目的實施。但是各個村委會執行力度不一，規范性差，其組織引領作用得不到全面發揮。有些村委會只是被動應付，對人居環境治理工作不理解，甚至抵觸。農村人居環境治理工作是一項復雜、系統的工作，有些村干部也并不十分清楚，更不要說廣大農民。同時，村委會在監督村內治理項目過程中，畏難情緒比較普遍。

2.農民作為農村治理環境的主體，參與積極性不高，參與渠道較少。受傳統生活習慣影響，農民對人居環境整治的必要性認識不足，因此對政府推動人居環境整治的相關政策未能充分理解，嚴重缺乏責任意識和參與意識，游離于農村人居環境整治之外，農民在人居環境治理中的主體地位沒有充分體現出來，導致環境治理工作進度較慢、效果不佳。與此同時，農村居民參與治理參與渠道單一。村民多是通過村委會組織參與治理，但是因為基層政府宣傳工作不深入，這個渠道沒有完全發揮應有的作用。調研發現，許多村委會只是單向對接基層政府完成治理任務，但是并沒有向村民深入宣傳相關政策，不能做到治理工作公開透明，群眾對文化建設項目不了解、不熱心，導致農民參與積極性不高和不配合相關工作的情況。大多數農村居民認為改善農村人居環境主要是參與村莊環境衛生整治，是搞好自家衛生的同時做好村莊清潔工作，對村莊的公益事業建設、建設文明建設參與較少。

3.社會組織參與治理程度低。在農村人居環境治理工作中，農村社會之外的社會組織參與程度很低，外部社會組織諸如環保、教育、科研院所等專業性組織嚴重缺乏參與，很少有專業性組織深入參與到農村人居環境治理工作全過程。一方面社會組織積極主動對接農村工作的積極性不夠。相較于城市，農村開展同一項工作可能在客觀條件上更要艱苦一些，遇到的各種阻力和困難要更大一些，出成果相對會更慢一些，導致很多社會組織參與農村治理的積極性低。另一方面社會組織參與平臺也很欠缺。近年來在中央的支持和幫扶下，農村農業專業合作社獲得了前所未有的大幅地建設和發展。同時，農村民辦學校、幼兒園、敬老院和醫院等民營企業組織也得到不同程度地發展。但是突出問題不少：雖然經濟型社會組織發展較快，但存在規模小、專業化水平低的問題，數量和種類也偏少；民營企業社會組織發展缺乏堅實的基礎，存在經費籌集困難、政策法規缺乏等問題。

（三）市場主體參與治理程度低

市場主體的參與對農村人居環境治理至關重要。對于政府而言，將具體建設項目承包給企業，進行有效資源配置，讓專業人員解決專業問題，不僅能夠大大減輕政府部門工作壓力，而且可以使人居環境治理工作更加科學和規范，實現資源的優化配置。目前來看還存在問題：一是參與項目碎片化。參與農村人居環境治理的多是小微企業，其特點是以碎片化方式參與治理治理工作，企業運營能力不高，運營范圍窄，參與率低，參與水平不高。二是企業參與積極性低。企業考慮更多的是項目營利情況，更關注能否獲得較大經濟利益，而多數農村人居環境治理項目需要長期資金投入，收益比較緩慢。

（四）多元主體合作協同治理水平低

1.沖突明顯，政府與市場、政府與社會、市場與社會之間都有合作沖突。在政府與市場之間，企業因為資金、人員、技術、盈利等限制，在完成治理項目的目標和標準上，容易與政府發生沖突。企業等市場主體在農村的治理項目，很容易影響到部分村民利益，如占用村民土地來修建村民廣場、選址安裝路燈和修建公交車站，雙方容易發生沖突。

2.農村多元治理委員會尚未形成。調研發現農村治理方式行政化傾向較為明顯，基層政府負責制定治理實施方案，各項決策制定、項目治理資金使用方向、人居環境治理項目評估、治理全過程監督考核等各環節都仍然以政府為主，這導致各主體間缺少平等的溝通合作，產生農村人居環境整治質量監管缺位的問題。首先，縣一級環保機構是最基層的環保部門，受各種條件所限，很難做到對農村環境進行有效監管。其次，市、縣、鄉從事環境保護工作的專業人員少，既沒有充分利用相關的監測技術，更沒有建立農村人居環境監測網絡系統。同時，當前國家環境保護法律體系對何種行為應該處罰以及處罰的程度規定過于籠統，致使環保執行部門難以行使環境執法權。

三、天水市農村人居環境多元治理的對策

（一）健全完善行政體系，堅持政府有限主導

1.加強專項工作人員的專業培訓，促使農民學習相關知識，不斷提高基層政府的治理水平和能力。農村人居環境治理工作人員都是從各個職能部門抽調，缺少對這項工作的系統理解，在工作中容易頭痛醫頭腳痛醫腳，缺乏系統治理的理念和方法。農村人居環境治理是需要長期堅持的工作，專干培訓既能彌補專業知識的不足，又能防止治理工作“一哄而上”轉為“一哄而散”。

2.主動放權賦能，積極帶動其他主體做好各自的治理事務，同時要充分發揮“掌舵”角色，合理分配資源，并做好監督指導工作。要依據中央文件精神，結合各地實際情況，因地制宜制定農村人居環境治理政策和實施方案。在此過程中，要拓寬各社會主體方便參與的渠道，通過參加聽證會、座談會，進行網絡投票等，充分聽取多方建議意見，充分尊重社會主體的治理意愿，確保治理工作既要符合憲法和相關法律法規的規定，又符合當地實際情況，還能夠有效規范治理政策執行者，不斷提高政策執行的效率。

3.建立全方位的監督考核機制。一方面要建立和完善政府內部監督考核機構，通過定期與不定期的考核方法，評估和監督政策的具體執行情況，從而有效督促相關人員及時規范自身行為，確保治理政策有序、治理行為有效。另一方面要拓寬外部監督渠道，建立監督舉報專線，鼓勵群眾對治理政策執行不到位情況進行投訴和舉報，從而倒逼執行人員與群眾進行積極溝通、共同承擔責任。以社會組織和媒體為政府和群眾之間的橋梁，督促政府規范政策執行行為。

（二）完善參與機制，倡導市場積極介入

1.搭建信息平臺，暢通企業參與的社會渠道。實現市場主體積極介入農村人居環境治理，并提供高質量的產品和服務。政府首先要為其搭建公平便利的平臺，充分發揮互聯網和大數據的技術支持作用，搭建農村人居環境治理網絡化平臺，將各級政府的相關政策法規、農村社會主體需求、人居環境規劃項目、農村當前狀況等系數納入到平臺，全面提高信息透明度，幫助市場主體深入參與農村人居環境治理項目。

2.加強政企互動，培育市場主體的公共精神。政府應制定激勵政策，不斷加大對市場主體的扶持力度。積極引導社會資本參與，鼓勵地方政府和企業采取PPP模式打造農村人居環境整治項目，為相關企業爭取優惠政策；會同慈善機構引導社會和企業通過捐資捐贈、回報家鄉等方式參與農村人居環境整治，表揚一批有代表性的優秀企業和個人。注重物質激勵與精神激勵相結合，為市場主體提供各種稅收優惠、拓寬企業融資渠道、評優選先進行嘉獎等多方面入手，培育優良的企業公共精神，鼓勵企業積極參與，多做貢獻。

（三）健全社會網絡，引導社會主體精準參與

1.引導企業等社會組織參與。針對當前社會組織參與率較低的現狀，政府應精準施策，積極對接，既要提供社會組織發展的優質資源，又要引導其對農村地區人居環境治理的關注度。一方面，政府可以根據治理目標，幫助社會組織制定發展規劃，提供人才，培養組織成員；另一方面，政府還可以為社會組織提供合法性支持，明確其法律地位和權利義務。

2.引入社會資本參與。既要重視對農村治理設施的研發，因地制宜設計、制造相關設備，提高設備使用效率；又要通過各種渠道面向社會各界籌集款物，并直接與具體村莊對接工作，設計項目、引導規劃，具體地參與到當地的農村人居環境建設當中。

3.引導環保組織進村。環保組織因為其特殊職責，不易與村民產生直接利益沖突，能夠更好地與村民溝通交流。環保組織進莊進戶宣傳環保理念，從生產生活各個方面提高村民的環保意識，可協助村委會開展相關居民教育工作。

（四）強化自治能力，動員居民發揮主體作用

1.強化村委會的自治能力。村委會在農村人居環境治理中的重要性不言而喻，作為村民自治組織，村委會在農村社會中享有較高的權威，在治理農村人居環境的過程中發揮著引導和具體落實基層政府政策的作用。因此，基層政府一方面要賦予村委會相應的治理權力，不斷提升其自主治理能力；另一方面還要加強與村委會的聯系，掌握村委會干部的職責落實情況，既重視對村委會成員進行物質和精神的雙重激勵，又對其加強管理約束。重視引導和規范村委會在創新管理工作方法、做好政策宣傳、項目實施、村務公開等多方面的工作，切實承擔起人居環境治理主體責任，同時引導村民全過程參與項目規劃、建設、管理和監督。

2.動員農村居民發揮主體參與作用。農民作為農村社會的主體，是農村人居環境治理成果的直接受益者，在治理過程中發揮著重要的主體作用。因此，農民有權利、也有義務參與到人居環境治理全過程。喚醒農民治理主體意識非常重要。一方面村委會要充分尊重和重視每位村民的參與權和決策權，要召開村民大會，動員每個家庭派出代表參與，做到政策宣傳到戶宣傳到人；另一方面，動員村民自覺承擔治理責任，積極參與人居環境治理項目，自覺參與到項目決策和監督工作中，自覺參與政府部門、村委會舉辦的關于人居環境治理的聽證會、交流會，積極表達自身的合理治理訴求，為制定治理決策提出可行性建議，同時還要發揮監督落實的作用，監督政府具體政策的落實和企業承接項目的建設情況，充分發揮農村人居環境治理的主體作用。

（五）倡導主體平等，構建多元協作機制

1.厘清多元利益關系，健全利益均衡機制。不同利益主體代表著不同的利益訴求，多元主體協調合作要更為順暢，就要厘清多元利益關系，最大程度滿足農村人居環境治理中多元主體的正當、合理要求和利益，既要保障公共利益，又要約束個人不合理訴求，建立利益均衡機制。一是高度重視不同利益訴求，拓寬多主體利益表達的渠道，建立平等、公正、透明的利益表達平臺，如互聯網平臺、座談會、論證會、聽證會等。二是優先保障公共利益目標的實現，約束個多元主體利益的最大化，確保農村人居環境治理不偏離公共性的軌道。與此同時，還要健全利益補償機制，重視對利益受損方的物質補償和精神激勵。

2.建立治理委員會，完善對話合作機制。實現各主體的良性互動和多元聯動，就要建立多元治理委員會，完善對話合作機制。在明確各主體相關職責的基礎上，要實現分工合作，平等參與農村人居環境治理。政府要堅持做到有限主導，市場要充分激活和滿足群眾需求，社會組織要做好政府工作的好幫手，農民要充分認識到自己是農村人居環境治理工作的直接受益者，村委會要實現好村民自身自我教育自我服務的功能，通過評優選先等方式，引導農民養成綠色生產生活習慣，并使其根植于村民的日常生活和心理結構中。