中國特色“政策試點”的百年實踐與創新

賈 欣

（中共西安市委黨校，陜西 西安 710054）

“政策試點”又稱“政策試驗”，是中國治理實踐中所特有的一種政策測試與創新機制。在中國共產黨成立一百周年之際，探討政策試點的實踐與演進歷程，總結試點工作方法的經驗，檢驗當前試點工作面臨的瓶頸，優化“政策試點”的未來方向，將對中國共產黨治國理政工作方法的歷史傳承與時代接續具有重大意義。

一、中國共產黨堅持“政策試點”的實踐與演進

中國的改革不是根據理論預設的，面對特殊的國情和發展任務，不能“一刀切”式地在全國推行同一種政策，“政策試點”首當其沖成為普遍采用的工作方法。政策試點最早是作為一種領導工作方法，應用在毛澤東和鄧子恢1928年在井岡山和閩西地區所領導的土地革命中。毛澤東和鄧子恢分別嘗試用不同的方法進行土地革命的初步試驗，這些試點方法的經驗被毛澤東概括為“最值得各地效法的經驗”［1］。這個時期“試點”還不是專門的術語，直到1951年人民政協第一屆全國委員會第三次會議的召開，將土地改革取得的成績歸功于采取了“典型試驗、重點突破、由點到面、點面結合、穩步開展”的工作方針［2］，“試點、試驗、由點到面、點面結合”等術語才廣泛出現在黨的正式文件中并日益制度化。其次，“政策試點”的思想廣泛體現在毛澤東各時期的著作文章中。比如，《矛盾論》《實踐論》中“認識開始于實踐”“實踐是檢驗真理的標準”“共性包含于一切個性之中，無個性即無共性”等論斷，奠定了試點方法辯證唯物論的哲學基礎［3］。1943年毛澤東在其著作《關于領導方法的若干問題》里面提到“突破一點，取得經驗，然后利用這種經驗去指導其他單位”“這一方法必須普遍地提倡，使各級領導干部都能學會使用”，充分說明了在工作中采用“試點”成為各級領導干部首要采用的工作方法。此外，毛澤東的《工作方法六十條》（草案）運用大量的筆觸對“試點”工作方法進行總結和強調，并提出了試點方法的重要性和策略，“系統的總結典型的成熟的先進經驗，在全國普遍推行一段時間以后，再根據新的經驗修改或者重新制定各種規章制度”“放手發動群眾，一切經過試驗”等。在1963年《人民日報》刊發的一篇社論文章中，對“政策試點”進行了一次比較全面的系統性總結，核心觀點是“典型試驗是一個科學的方法，就是毛澤東同志所提倡的一般和個別相結合的工作方法”，文章號召全黨全國干部要在各項工作中堅持認真地進行典型試驗。

黨的十一屆三中全會召開，作出了把黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來的決定，拉開了改革開放的大幕。以鄧小平同志為代表的中國共產黨人始終堅持以政策試點推進改革開放，并將這一機制形象地概括為“摸著石頭過河”，他強調“改革開放是很大的試驗”［4］“中央各部門要支持和鼓勵這種試驗”，“不能像小腳女人一樣，看準了的，就大膽地試”，以此激勵全黨干部要沖破思想束縛、敢于實踐。在實踐過程中，改革開放就是“摸著石頭過河”的過程，鄧小平根據中國的國情和現實情況，設計出了一條創建特區、進行試點、逐步推進改革開放的路子。在創辦經濟特區的同時還涌現出一批敢闖敢干的共產黨員，比如被譽為“改革開放的闖將”吳南生，他勇于突破一系列條條框框的束縛，在深圳引入外資、發展市場經濟，使中國經濟進入了世界經濟大循環，“經濟特區”也因此被稱為鄧小平的“十大改革遺產”。與此相應的是，黨的十三大、十四大、十五大都強調試點工作方法的運用，黨的十三大還將試點方法的重要性寫入了黨章，并一直沿用到今天。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視頂層設計與基層探索互動，強調“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法”，“摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統一的”，試點的功能和價值也隨之發生了轉變和調整。2013年全面深化改革領導小組成立后，習近平總書記多次強調“進行改革試點，對全面深化改革具有重要意義”。政策試點作為全面推動改革的重要方法，在具體實施過程中更加注重上下互動、系統集成和機制優化。到目前為止，進行政策試點基本已經成為國家治理創新的重要工具，“每改必試”幾乎成為改革的必經環節［5］，已經形成了涵蓋專項改革試點、經濟體制改革試驗區、綜合改革實驗區的試點類型。一些已經設立的經濟特區、綜合改革試點城市、全面創新改革試驗區、中國特色社會主義先行示范區等試點，都為全國性的改革提供了寶貴經驗，有效推動了更大范圍內的制度創新。

二、中國共產黨堅持“政策試點”的經驗與啟示

（一）堅持和加強黨的集中統一領導是順利推進各項政策試點的關鍵

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義最本質的特征和最大優勢是堅持黨的領導。黨的十九屆五中全會指出，“實現‘十四五’規劃和2035年遠景目標，必須堅持黨的全面領導”。這是因為在社會主義革命和建設的各個時期，黨始終起著統攬全局的領導核心作用，這種作用是確保在各個領域和地區實施的政策試點能夠接續下去并且不打折扣的施行。一方面，不論是政策試驗的試點選取、中央采納，還是最終在全國范圍內的政策推廣的環節都離不開中國共產黨政策理念、戰略構想的指導，中國共產黨的領導核心是一個重要的體現［6］。自新民主主義革命時期特別是改革開放40多年來開展政策試點所采取的偉大成就和中國經濟騰飛的重要原因離不開中國共產黨的堅強領導。另一方面，全面深化改革任務更加繁重，各方面利益關系問題十分復雜，當前，中央所部署和開展的各類專項改革試點和綜合性的改革試驗區是創新工作方式方法的重要表現，體現了面對當前復雜形勢下黨中央堅定推進各項改革的信心和決心。

（二）改革開放以來領導體制的穩定和公共政策的連續性為政策試點提供了前提條件

中國特色社會主義政治制度體系有一個突出的特點，就是改革開放以來，領導體制是穩定的，政策是連續的。這樣，就為政策試點提供了前提條件。倘若不具備這一條件，試點取得的經驗就難以轉化成政策，難以完成從“點”到“面”的推廣。原因很簡單，歷屆中央領導集體的為政舉措和改革綱領始終保持漸近性推進和持續性延續，始終堅持以滿足社會需求推進改革，以適應社會主要矛盾轉換調整并完善政策方案，把人民群眾的滿意度作為開展政策試點的“試金石”。如果制定實施下去的政策朝令夕改，那么政策試點的成功經驗就難以轉化和推廣，甚至導致政策改革“翻燒餅”，更談不上形成管用的為政舉措在全國范圍內復制推廣，甚至開展政策試點的價值和目的更難以彰顯。當前，面臨全面深化改革任務，各方面利益關系問題更加復雜嚴峻，各項改革試點的推進不僅需要各級領導干部的膽略和膽識，更需要基層干部的擔當。在改革實踐當中，黨的領導干部要樹立正確的政績觀和“功成不必在我”的大局意識，大膽“摸石頭”，敢于“擔責任”。

（三）要根據時代發展不斷推進政策試點的理論與實踐創新

政策試點作為公共政策議程設置和出臺的一個環節，其實踐和應用不僅豐富了公共政策的理論內涵，更是成為指導推動各項社會治理實踐的寶貴方法。中國革命和建設時期積累了試點工作的寶貴經驗，改革開放以后始終堅持以“試點”推動各個領域的改革，全面深化改革階段更是將政策試點視為改革的重要任務和方法，強調在中央頂層設計下鼓勵基層多樣化探索。從中國所實施的上百個試點項目和試驗區來看，政策試點在推動國家治理的理論與實踐創新方面發揮了重要作用。作為一項革命和建設的重要經驗，政策試驗不僅起到了為改革創新探路的重要作用，同時也以較低的改革成本起到降低決策風險的目的。特別是在基層治理創新和多樣化探索過程中所形成的先進典型會形成示范效應，被全國其他地區爭相學習和效仿，促進各地之間的良性競爭，從而極大地提升了改革決策的科學化、民主化水平。

三、新時期創新發展“政策試點”的重點與方向

（一）推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合

全面深化改革過程中，既要加強宏觀調控，又要重視基層探索多樣，注重上下互動、系統集成和機制優化［7］。當前，一些改革試點面臨著復制推廣的困境，部分試點因過于特殊難以在全國范圍全面鋪開、一些地區的試點經驗上升為頂層設計的渠道尚不通暢、試點相關配套制度建設不完善、推廣進度滯后等問題均弱化了“政策試點”開展的價值，因而迫切需要轉變認識觀念，正確處理二者之間的關系。一方面，要正確認識頂層設計與摸著石頭過河的關系。當前情況下，強調“摸著石頭過河”的邏輯并沒有過時，習近平總書記提出改革開放需要堅持正確的方法論，“摸著石頭過河”就是改革的方法論，其本質就是摸規律，目的就是為了“過河”和“闖關”，不斷開拓黨的事業、滿足人民期盼。要堅決抵制在實際工作中過分強調頂層設計，輕視“摸石頭”，不注重基層探索的不良傾向。“摸著石頭過河”既需要發揮上級領導干部和行政人員的謀略和擔當，勇于突破一系列條條框框的束縛，又需要基層工作人員具備過硬的心理素質和膽識。另一方面，要清醒地把握兩者之間的邏輯辯證關系［8］。從試點地區的選取、試點方案確定到形成經驗、復制推廣的每一個環節均需要做到二者的調和與均衡。其次，要明確頂層設計與基層探索的核心任務和側重點。地方開展試點、區域進行推廣再到全國性普及試點經驗的整個過程都離不開中央政府的頂層設計，進行頂層設計其實就是要解決改革試點總體方案的系統性和關聯性問題。鼓勵基層的多樣化探索目的就是為了探索適應符合當地實際和各具特色的實踐方法和路子，開拓社會治理的多元化路徑，通過在基層實踐中暴露出來問題與不足，倒逼政府自身改革和服務的提升，從而為全國性的政策制定提供參考和依據。

（二）處理好改革試點與全面依法治國的關系

法治已經貫穿于國家治理的各個環節，正確處理好立法與改革的關系，是經濟社會發展的客觀要求。“政策試點”之所以成為中國獨特的治理和制度創新，就是因為它不同于西方國家議會制的制度剛性，“試點”以靈活變通的方式以便更好滿足治理需要和民眾期待。一方面，在全面深化改革實踐過程當中，改革試點與全面依法治國始終是一組無法回避的關系，應然存在的矛盾必然要求在改革過程中要處理好試點與立法的關系問題，做到重大改革決策于法有據。當前的一些改革試點的確面臨著一些合法性問題。比如：在具體實踐中有一些試點沒有經過立法機關的授權、試點范圍突破了現行法律的規定，存在合法性瑕疵；一些法律條文的修改調整的速度明顯滯后于改革試點的實際需求，改革試點面臨“無法可依”的窘境，指導基層治理創新的成效甚微；一些改革試點的配套保障制度尚不夠完善，這些現實問題都倒逼政府出臺的改革決策要正確處理好二者間的關系。另一方面，正確處理立法與改革的關系是經濟社會發展的客觀要求。自做出改革開放決策以來，黨中央就把立法擺在治國理政的突出位置，陸續出臺了許多相關領域的法律規范和條例。習近平總書記也多次提出，重大的改革要做到于法有據。此后出臺的一些法律條文不僅確認了立法工作的程序是要根據全國人大常委會及其委員會對立法程序作出授權的決定，同時規定在改革試點推行過程中要不斷強化立法與改革決策的關系，規定中央和上級部門要定期評估改革決策成果。適時調整不合時宜的法律法規，最大限度地固化改革成果［9］。尤其是《立法法》的頒布，為此后開展改革試點工作提供了法律依據和保障。

（三）堅持以人民為中心的價值理念，抓好改革試點工作

全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，衡量黨的各方面工作的“試金石”就是人民群眾，黨中央出臺的為政舉措就是要以人民為中心，切實增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。當前，我國發展面臨的國內外形勢復雜多變，改革已進入攻堅期和深水區，各種問題和深層矛盾千頭萬緒、錯綜復雜，必須增強全面深化各領域改革的動力。一方面，要尊重人民群眾主體地位，依靠人民推動改革。“政策試點”首先應用于黨領導的土地革命實踐探索，在改革開放過程中得以廣泛應運和推廣。新時代推進政策試點工作更要注重對其優化整合，這個過程中實踐和認識的每一步無不來自于人民群眾的智慧和力量，每個人都是改革的親歷者與推動者。各項改革試點的推動和推行，更需要發揮人民群眾首創精神，鼓勵并及時總結基層群眾的實踐創造，不斷推進治理的現代化水平。另一方面，要從群眾關注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點。公平與正義是政府執政追求的價值目標，發展的成果要人民群眾共享與，需要妥善處理好公平正義問題。黨的十八大以來，針對群眾普遍反映的有違公平正義的現象，特別是涉及民生領域的社會問題，政府都積極進行回應和改革，各個領域均出臺了一系列改革試點并制定了相應的時間表和路線圖，涉及到的一些利益關系復雜的治理問題還在持續進行試點試驗。比如與群眾密切相關的醫療、教育、收入分配、司法等民生問題，這些問題都倒逼政府自身改革，迫切要求提升政府治理能力和服務水平。百姓生活的難點，其實就是改革的痛點和堵點。面對中國人口基數大、幅員遼闊、各地區情況千差萬別的現實狀況，新時代新舊矛盾的轉變及社會需求的多樣化要求，改革更需要有指導性和針對性，出臺的政策和方案要能夠反映和解決群眾的期盼和心聲，要有針對性和實操性的政策，不能“走過場”“大而空”，改革過程要密切關注人民群眾的集體利益和期盼，改革舉措要能夠真實反映群眾愿望，及時糾正清理阻礙試點推行的障礙和阻力，破解“霍桑效應”“九龍治水”改革難題和復制推廣阻力，多舉措做好教育、環保、醫療、就業等民生實事。