農村集體土地征收補償制度研究

張曉燕

（中央財經大學，北京100081）

一、問題的提出

在堅持土地所有權公有制不動搖，堅持土地所有者和農民利益不受侵犯，堅持最嚴格的集體耕地保護管理制度和最嚴格的節約集約用地制度的基礎上，2019年新修訂的《土地管理法》作出了重大突破：打破集體經營性建設用地入市的法律障礙；改革土地征收制度，明確公共利益范圍，規范征收程序，完善征地補償保障機制；確立宅基地自愿有償退出機制等。此前，我國大陸地區對農村集體土地的征收采取征地國家壟斷供應模式［1］，2004年《土地管理法》規定，出于建設需要使用土地必須申請使用國有土地。在這種模式下，土地發展權歸國家所有，國家壟斷土地一級市場，剝奪了農民集體獲取土地增值收益的權利，由此引發了大量的社會矛盾，“強拆”“自焚”等拆遷事件一度挑戰著社會的安定與團結。

紛爭的本質，不外乎各方利益主體對土地增值收益的爭搶與掠奪。這些暴力事件的背后，既有“釘子戶”無視公共利益、濫用公民權利“獅子大開口”，更有在當時的補償標準下，作為弱勢群體的農民非但不能分享土地增值收益，甚至連原本的生活水平也難以維持，由此帶來的后果是一度將征地拆遷矛盾發展到白熱化階段。如何緩和征地拆遷矛盾、平衡各方利益訴求，成為黨和政府關注的熱點問題。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制”“保障農民公平分享土地增值收益”的改革目標。本次土地管理法修訂是對會議精神的積極回應，但其中有關征地補償的規定仍有許多值得商榷的地方。

二、我國土地征收補償制度存在的問題

土地于農民之特殊重要性決定了政府主導的征地拆遷必須考慮被征地農民的切身利益。新法規定的征收補償基本原則包括兩方面：一是公平合理補償，二是原有生活水平不降低、長遠生計有保障。土地征收補償項目具體包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。其中，農用地征收的土地補償和安置補助由各省級行政區自行制定區片綜合地價；對其他土地、地上附著物和青苗等的征收也授權給各省自主決定。也就是說，具體到建設用地、農用地和未利用地的征收補償標準，法律采取了授權性規定。

然而，這些空白的授權條款卻在實踐中引發了許多操作性難題。立法的空白，一方面給地方帶來了過多的自由裁量權；另一方面，地方政府各行其是，有的干脆一刀切，有的雖對土地類型作出劃分，但標準不統一，也不合理。其結果是加劇了土地征收的不公平現象。我國土地征收補償制度在新《土地管理法》出臺后，仍存在以下問題。

（一）補償原則過于寬泛

與舊法相比，2019年《土地管理法》確立了“公平合理補償”和“及時足額支付”的補償原則，其進步意義體現在，確立這兩項原則在一定程度上可以防止政府濫用征收權力侵害農民的利益。征收作為一種強制手段，剝奪了被征收人的自由意志，但國家出于公共利益的需要，要求被征收人必須做出讓步，這本無可厚非。值得注意的是，讓步的限度僅限于被征收人的自由意志，而不能侵犯被征收人的財產價值。換言之，政府只擁有“強制交易權”，而不具有對被征收人進行低價甚至零補償的權力［2］。所以國家在強制征收時，必須保證被征收人得到公平、合理、足額的補償。而界定“公平”“合理”“足額”的標準，則是問題的關鍵所在。以“足額”為例，滿足被征收人的需求是足額？還是符合法律的規定即為足額？抑或是被征收財產得到完全補償才是足額？更進一步，被征收財產的價值如何計算？從理論上講，被征收財產的價值介于“被征收人的損失”和“征收人的所得”之間，此時又該如何選取。上述問題，法律均未給予明確答復。

（二）對被征收土地本身價值補償不足

1.農用地征收的區片綜合地價未反映市場價值。

與2004年的產值倍數補償標準相比，2019年《土地管理法》規定的“區片綜合地價”更具合理性，考慮因素也更全面、豐富。產值倍數法既不科學，又不合理，一方面是補償標準偏低，另一方面是掩蓋了土地的市場價值［3］。然而，區片綜合地價對被征收財產本身價值的補償也是不充分的，它綜合考慮的因素雖然包括土地資源條件、區位、供求、產值、經濟水平等，但也僅限于對土地原有用途的補償，該補償標準并沒有體現被征收財產的市場價值，農民也不能參與土地增值收益的分配。

以往的研究大多是從土地產出本身來尋找更合理的補償標準，如對產值倍數法進行改進，將人均耕地面積分布、土地投入產出比、年產值增長率等因素考慮在內。但是，近些年越來越多的學者把研究重點放在了土地的市場價值上，并提出在符合公共利益的前提下，以體現土地最優化利用的市場價值作為補償的依據［4］。至于土地增值收益的分配問題，雖然有人認為土地發展權并不派生于土地所有權，我國應堅持土地“漲價歸公”，但從國家頒布的各項政策性文件以及新《土地管理法》第六十三條的規定來看，這種觀點是不被接受的。理論上，土地發展權是源于所有權的一項相對獨立的物權，是所有權人改變土地現有用途并從中受益的權利，是所有權的重要組成部分。而且，由于我國實行土地二元制，國家所有與集體所有在法律地位上應是平等的［5］，國家土地所有權中包含著土地發展權，因此，土地發展權也應成為集體土地所有權的應有之義。令人遺憾的是，新法的條款仍以原有用途作為考慮因素，該條款無疑剝奪了土地所有者根據其享有的土地發展權分配土地增值收益的權利。

2.征收建設用地補償標準不明確。

新的法律賦予了農村集體經營性建設用地出讓、出租的權利。但是，不可否認的是，集體經營性建設用地也可能被征收。在此情況下，應采用何種補償標準，新法并沒有明確規定。按照文義解釋和體系解釋，集體經營性建設用地應理解為第四十八條第4款規定的“其他土地”，由地方自行設定補償標準。應該指出，這并不是賦予地方以無限的自由裁量權。在公平、正義與理性經濟人的視角下，對于同一集體經營性建設用地，如果征收與入市價格不同，農民與政府的意愿就會截然相反，在利益最大化的驅動下，必然會引發新的矛盾。同樣，對于集體非經營性建設用地，如果征收價格與市場價值脫節，也會充滿反對聲。

（三）征地糾紛司法救濟程序缺位

《土地管理法實施條例》規定征地糾紛通過政府協調與政府裁決的方式解決，爭議不影響征地方案實施。這條規定一方面使“聽取意見”流于形式，另一方面又剝奪了被征收人應有的權利救濟手段。按照行政法的相關理論，政府“裁決”是一種具體行政行為，應屬于行政訴訟的受案范圍，如果行政相對人對此不服，可以向人民法院起訴。但是，實施條例的規定使被征地人能否通過司法救濟程序維護自身合法權益成為爭議的焦點。

另外，盡管新法增加了第四十五條，通過列舉加兜底的方式明確了“公共利益”的范圍，但這一規定過于原則，仍有值得商榷之處。其中，軍事和外交方面的需求是絕對的公益性；政府組織實施的基礎設施建設、科教文衛事業、資源環境保護、扶貧搬遷和保障性安居工程等也屬于公共利益的范圍。但是，關于“成片開發”，理論界爭議頗多：有學者認為，基于成片開發的土地征收本身就是一種偽征收，其公共利益目的無從談起［6］；也有學者認為，如果允許集體經營性建設用地使用權入市，則征地壟斷供應模式已不復存在，國家不再是土地的唯一供應者，就沒有必要繼續賦予地方政府成片開發的土地征收權［7］。從立法目的和現實情況來看，對成片開發的規定是一種過渡性的制度安排，對國家土地征收權不能斷崖式限制，它牽涉到地方財政等多方面因素。關于“成片開發”的界定標準，法律授權給自然資源主管部門制定，但至今尚未出臺。有學者從合憲性的角度來解讀這一條款，提出要保證“成片開發”制度的合憲性，就必須嚴格限定為“特別重大公共利益”，按照交易成本理論，省級以上經濟開發建設、特定城中村改造、以公益性建設為主的綜合開發等特定類型的建設項目，都屬于“特別重大公共利益”項目［8］。但是目前，關于公共利益的界定標準還存在著很大的爭議，是否應建立征收目的合法性審查制度值得進一步探究。

三、土地征收補償制度比較法研究

（一）美國的公平市場價值標準

美國聯邦憲法規定的土地征收補償原則為：未經公正補償，私人財產不得被征收為公共使用。簡言之，美國對私有財產征收必須滿足兩個條件，一是公共使用，二是公正補償。但是，聯邦憲法和美國各州憲法都沒有對“公正補償”的內涵和外延作出解釋，聯邦最高法院在判決中習慣于使用“fairness”“indemnity”等詞來表達這一含義，將“公正補償”解釋為“確保被征收者占據金錢上的有利地位，使其像財產未被征收一樣”［9］。然而，這一標準并不能協調征收者與被征收者之間的征收補償期望，被征收人自然希望得到更多的補償，而征收人則希望支付更少的補償。另外，如果征收財產對被征收人來說有特殊的意義或感情，那么再高的補償也無法使其滿意。因此，該標準在實際應用中缺乏可操作性。最后，美國聯邦最高法院通過不斷的探索，確立了公平市場價值標準。

對公平市場價值的經典定義是“在財產被征收之日，未受到任何強迫的、自愿的買賣雙方進行交易時的市場價格”［10］。由此可知，在美國的土地征收實踐中，要確定被征收財產的價值，就必須綜合考慮影響自由市場真實交易價格的各種因素，特別是要注重被征收財產的用途。美國和中國的不同之處在于它不是根據財產的原有用途或當前用途來確定交易價格，因為土地是最寶貴的自然資源之一，而且土地用途具有多樣性，所以美國采用最高最優使用規則，根據土地可能產生的最大利潤、最優使用情況來確定被征收土地的價值。實踐證明，這一標準是有效的、切實可行的。

（二）臺灣地區的征收補償標準

臺灣地區的土地征收制度發展較早，已形成系統的法律規范體系和完備的征收制度、征收模式。其中，最具代表性的有《土地法》《土地征收條例》《地政士法》《平均地權條例》等，這些法律法規對土地問題作出了詳盡而全面的規定。依據《土地法》，臺灣地區的土地征收補償費，主要是地價補償費、農作改良物補償費、營業損失補償費、遷移費、連接地損失補償費。

盡管大陸和臺灣地區的補償方案都是以土地本身作為主要補償對象，理論上也應該如此，但大陸的土地補償費與臺灣的地價補償費之間存在著明顯的差距。按照臺灣地區的《土地征收條例》，地價補償雖然也是以公告時的現值為依據，但臺灣地區特別規定了加成補償。此外，臺灣法律還明文規定建筑改良物以重置成新價補償。

關于遷移費，《條例》明確規定遷移者必須在征收公告6個月前設有戶籍，而結婚和出生則不受此限，這一點尤其值得大陸地區借鑒。由于大陸沒有明確界定安置人口的范圍，導致大量拆遷戶在經濟利益的驅使下，以假結婚、假離婚、急遷戶口等方式變相增加安置人口，不僅導致補償有失公允，還平添了拆遷成本。在大陸地區，對連接地損失的補償還沒有明文規定，但從理論上講，這是應當予以補償的必要間接損失。

四、我國土地征收補償制度的改革方向

征地矛盾的實質就是各利益主體對土地增值收益的爭奪。在土地增值收益分配中如何建立三方平衡機制，仍是我國征地補償制度改革的目標和方向。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，是實現農民分享土地增值收益的有效機制。

（一）土地征收補償制度與建設用地入市制度的銜接

新修訂的《土地管理法》一方面取消了征地國家壟斷供應模式，允許集體經營性建設用地入市；另一方面刪除了產值倍數補償標準，建立區片綜合地價與社會保障相結合的補償制度。在建設用地征收補償標準由地方自行制定的情況下，應著重解決征收補償與入市價格的平衡問題，不然很容易出現“同一地塊，農民意愿入市，政府意愿征收”的矛盾沖突［11］。對此，應采取的有效措施是：按照入市形成的“市場價格”確定征收補償標準。

就農用地而言，新法確立的“區片綜合地價”雖然考慮得比較全面，但其價格是基于土地的原有用途，而不是市場價格，農民仍然難以分享土地增值收益。由于我國實行土地公有制，沒有土地所有權交易市場，因此無法確定土地的市場價格。如何解決這一難題，美國的公平市場價值標準提供了一種新的思路，即在總體規劃和城鄉規劃允許的范圍內，根據被征收土地的最佳用途，將土地的預期增值收益納入區片綜合地價的制定之中。

（二）確立科學的征地補償標準

1.全面、合理計算失地農民的直接、間接損失。

土地征收補償，首先要全面、合理地計算失地農民所受的直接和間接損失，借鑒臺灣地區征地補償項目及補償范圍，全面補償因征地而需支付的搬遷費、工作調整費用及已支出的改良投資費用等。最低限度的要求是，保證農民不會為土地征收支付額外費用。

2.統一地上附著物和青苗的補償標準。

新法中關于地上附著物和青苗補償標準的授權性規定，導致不同地區標準不一，雖然各地經濟發展水平不同，但各行其是必然會加劇征地補償的不公平。參考臺灣地區的規定，以“重置成新價”為基礎的補償標準顯然是最合理的，因為它反映的是不同地區之間的合理差別，而允許合理差別正是實質平等的內涵之所在［12］。

3.明確安置補償對象范圍。

借鑒臺灣地區的法律規定，通過戶籍和居住時間等因素來確定被安置對象的范圍，防止假結婚、假離婚、緊急戶口遷入等現象的發生，維護征地補償的公平、減少資源浪費。

（三）通過稅收調節土地增值收益的分配

在社會主義市場經濟條件下，社會財富的分配，分為初次、二次和三次分配。初次分配是基于對產權的尊重和保護，主要是依靠交易市場中的自由交易；二次分配更加注重公平，通過政府征稅和提供公共服務實現；第三次分配是基于倫理和道德，通過社會成員自發的公益行為實現［13］。社會財富包含了土地增值收益，因此，土地增值收益的分配也適用于三次分配模式。正如上文所述，土地增值收益來源于土地發展權，進一步來源于土地所有權，所以分配集體土地增值收益既要保護農民的集體土地所有權，又要通過二次分配保證國家稅收。農民集體基于土地所有權參與土地增值收益的分配，要求在征收集體土地時，以公平的市場價格予以補償。其合理之處在于均衡價格是由自由市場上的供求關系所決定，既不是最高價、最低價，也不考慮被征地者的特殊因素。

土地增值收益通過初次分配按照公平市場價格向被征收者給予補償，然而土地并非單純的財產，更是稀缺的自然資源，如何進一步保證國家參與土地增值收益的分配，就需要通過稅收實現再分配。相對于征地壟斷供應模式下的土地發展權歸國家所有，國家低征高賣，以公平市場價格補償和稅收調節相結合的土地征收模式更符合“比例原則”［14］。具體分析：第一，土地增值并不完全來自個人的辛勤勞動或智力成果，而更依賴于國家和政府的頂層設計，因此，國家有權通過征稅來要求被征收人返還部分增值收益，符合目的正當性原則；第二，通過稅收調節土地增值收益的分配，對被征收人的侵害程度最小，符合必要性原則；第三，政府把稅收用于公共服務和公共事業，將土地增值收益返還于社會，符合均衡性原則。

（四）確立征地糾紛的司法救濟途徑

目前，我國《土地管理法實施條例》只規定了政府協調、政府裁決的糾紛解決方式，至于裁決是否可訴，條例采取了不置可否的態度。從理論上講，土地征收是一種強制性行政行為，政府在征地糾紛中作出的裁決屬于具體行政行為，應納入行政復議和行政訴訟的受案范圍，并在立法、執法、司法等方面完善相關制度建設。另外，在對公共利益的界定有爭議的情況下，如何保障地方政府征收的目的正當性，失地農民如何以征地和拆遷的非公益性為由尋求法律救濟，可行的辦法是將司法審查納入土地征收程序。設想，在失地農民與地方政府力量懸殊的情況下，如果允許政府在征收法律關系中集審查、批準、執行、裁決等多重權力于一身，無疑會產生“既當運動員又當裁判員”的弊端。為擺脫這一尷尬局面，提供司法救濟渠道或許才是唯一出路。

五、結論

2019年《土地管理法》修改的亮點：刪除原第四十三條規定的征地國家壟斷供應模式，否定土地漲價歸公；增加第六十三條，允許集體經營性建設用地使用權通過出讓、出租等方式轉讓給單位或個人；修改原第四十七條土地征收補償標準，將產值倍數法改為區片綜合地價。這次修改仍有一些不完善之處，值得進一步研究。

第一，雖然確立了“公平合理補償”和“及時足額支付”原則，但對公平、合理、足額沒有統一的把握尺度，從法律解釋的結果來看，得出的結論也不是唯一的，有待未來有權機關的進一步明確。

第二，土地征收補償標準的關鍵在于反映被征收財產本身的價值，雖然我國規定了土地補償費，但補償標準卻無法體現被征收土地的市場價值。隨著農民參與土地增值收益分配機制的建立，失地農民獲得的補償應包括土地預期增值收益，主要體現為自由市場上的公平交易價格。盡管我國沒有土地所有權交易市場，但在允許集體經營性建設用地入市的背景下，對建設用地的征收補償標準可參照入市價格，實現征收與入市制度的有效銜接；對禁止自由流轉的農用地和未利用地的補償，可借鑒美國的公平市場價值理論，將規劃許可范圍內的土地最佳用途作為確定區片綜合地價的重要考慮因素；對地上附著物、青苗的補償，汲取臺灣地區的有益經驗，以重置成新價作為補償標準。

第三，明確被安置人口的范圍，從源頭上杜絕征收前假結婚、假離婚、急遷戶口等現象，防止因利益爭奪而引發社會事件。

綜上所述，當前我國農村土地制度改革的核心和重點是完善土地征收補償制度，確立實質公平的補償標準。在絕不照搬域外法律制度的情況下，吸取和借鑒這些經驗，有助于我國在未來的深化改革中少走彎路，切實保障農民的根本權益。●