行政強制權運用的法治化路徑
———以重大公共衛生事件為背景

賀 荷

（四川大學法學院，四川 成都610207）

重大公共衛生事件會嚴重威脅公眾生命健康安全，例如2003年非典疫情，2020年的新冠肺炎疫情等，同時它也會暴露政府在行政執法領域存在的短板，特別是應急管理水平低下，行政權力濫用問題突出。在其呈加速擴散蔓延態勢的背景下，作為一種能夠有效阻斷其傳播的措施，行政強制愈發顯示出對于防控的促進與保障價值，這主要體現在：首先，在人權保障上，非常態秩序下的行政強制雖然會造成對公民權利的克減，但其根本目標是保障公共利益免受損害，有效保護公民的基本人權；其次，在公共安全上，行政強制手段的實施使得病例等特定對象獲得國家統一便捷的安排或治療，保護公眾健康免受傳染病的侵害，維護社會生活秩序正常運行，有效保障公共安全；最后，在社會成本上，無論何種法律活動都會涉及到資源利用、交易成本與收益的問題，盡管行政強制的法律手段需要一定的社會成本，如執法成本、守法成本等，但不采取或稍有遲疑，就有可能導致其迅速傳播，從而加大社會成本。以意大利為例，截至2020年3月30日，意大利新冠肺炎確診病例超九萬例，死亡率高達11.03%。發揮行政強制在防控工作中的作用，以保障防控得以順利開展并取得實效，已成為中國乃至世界其他受重大公共衛生事件困擾國家的重要手段之一。

面對重大公共衛生事件對公眾健康和社會秩序的破壞和威脅，世界各國均采取不同程度的封城、隔離等法治措施，以保障公眾健康和公共安全。例如美國根據其1944年制定的《公共衛生服務法》，明確了政府可以對傳染病病人和疑似感染者采取留驗、隔離或限制出行等措施，同時，嚴格界定隔離對象，僅對查驗出的感染者實施必要的隔離。日本則依據其1951年通過的《檢疫法》和1998年通過的《關于感染癥預防及感染癥患者醫療的法律》，后者明確規定為阻斷傳染病傳播，政府可對疑似傳染病患者進行健康檢查，在必要時，可強制疑似傳染病患者接受觀察、治療和隔離。我國目前涉及疫情防控的法律，主要有以保障公眾健康和控制傳染病流行為目的的《傳染病防治法》，以維持社會生活秩序為目的的《突發事件應對法》《重大公共衛生事件應急條例》等，這些法律法規雖然對傳染病防治中的行政強制問題作了大致規定，但是對行政強制在重大疫情防控中的程序、具體手段、監督方式、救濟途徑等仍缺乏具體的規定，甚至連行政強制措施的適用對象都模糊不清。重大疫情防控中行政強制的濫用與泛化，不能不說是未能運用法治思維，依法應對疫情的失誤。

為有效應對緊急突發事件，法律可以授予行政機關緊急行政權。行政機關可以運用法律武器開展廣泛的社會動員，集中各方資源和力量，全力應對緊急突發事件，從而有效的開展好應急處置的工作。然而，重大公共衛生事件防控中行政強制在立法規定上存在缺陷，關于行政強制的規定相對零散，但是人身自由是公民最基本的權利，在立法模糊的情況下行政機關實施的擴張性權利和公民人身自由之間的平衡在實務中有著諸多難點，公民權利受到損害時而難以得到相應的救濟，社會的公平正義受到沖擊。

一、問題的提出

由于立法漏洞，實務中也產生了一系列問題，行政機關的執法亂象頻發。以新冠肺炎疫情為例，隨著多項數據不斷向好，可以清晰地看到，防控阻擊戰呈現成效，這些積極變化與全國各地采取的嚴厲防控措施密不可分。然而，在一些基層的具體操作中，也出現了地方行政機關執法亂象，走上了簡單粗暴、矯枉過正的極端。例如有一家人在家打麻將被扇耳光的；有下樓遛狗，狗被打死的；有沒戴口罩出門跑步被強制隔離的，沒戴口罩被捆在墻上的；有的業主、租客，甚至醫護人員都不準進小區等等。打著防疫的旗號也不可以為所欲為，這些防疫人員的行為主要違反了治安管理處罰法，但是也有部分可能涉嫌犯罪，例如涉嫌濫用職權罪、故意毀壞財物罪、故意傷害罪等。這些行政機關執法的亂象引起了公眾的廣泛關注和討論，在疫情防控嚴峻的形勢背景下，這些案例也反映了各地對這場疫情防控阻擊戰予以極高的重視度與防控力度，然而，上述極端案例的發生，也反映了部分基層疫情防控工作出現執法亂象，脫離了法治軌道，走向了另一個極端，引起人民群眾的強烈憤慨，不應該出現這種“打著防疫口號，拿著雞毛當令箭”的不法行為。

在推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設的背景下，行政強制權的合法性控制，行政權力的規范行使，是破解以行政權為代表的國家公權力在重大疫情防控中濫用與泛化的最佳途徑。圍繞行政強制的合法性控制，學術界的討論此起彼伏，形成了理論爭鳴，通過梳理可以發現，既有學說或片面關注行政相對人的權利，但未提出權利保障的法治措施，或片面著眼于行政強制法律依據的完善，將法律依據瑕疵的修復作為行政強制實施的關鍵，或片面專注于行政機關的法治思維和法治方式，尋求執法人員主觀上的法治自覺。既有學說存在學術理論與實務生活脫節的矛盾，難以實現兩者的融合與互動。

鑒于此，本文立足于行政強制的理論學說，分析其立法演進，法律含義，理念原則，結合實際案例綜合研究，系統考察重大公共衛生事件期間行政權力的行使，提出約束行政強制權行使的相關建議，以期推動行政強制的法治化運行。

二、行政強制理論概述

（一）法律規制

行政強制的理念最早源于凱爾森的理論，根據其主張，管控國家的權力，保障職責實施的手段有兩種，分別為行政處罰和行政強制。相比行政處罰而言，行政強制在我國的立法過程十分坎坷，1989年，制定行政強制法就已經引起了社會公眾的廣泛關注。然而，在治理三亂的背景下，1993年才開始行政強制法的草案。歷經12年，到2011年，首部行政強制法予以通過，于2012年1月1日實施，《行政強制法》的出臺比《行政處罰法》晚了16年。

行政強制是行政主體對公民財產和人身自由予以強制的一系列措施，從而保障行政目的的實現。行政強制又可以進一步分為行政強制措施，行政強制執行兩大類型。行政強制措施包括以下幾種，為制止違法行為，防止證據損毀，避免危害發生，控制危險擴大的措施。區別于行政處罰具有終局性的特征，行政強制措施體現為一種暫時性的控制。而行政強制執行大多由于不履行行政決定引起，具體來講，行政強制執行中，直接強制執行，間接強制執行都是行政機關自己執行，還可以申請法院強制執行。

（二）立法原則

行政強制應當遵循以下立法的基本原則，第一，法定原則，這是依法行政的要求，行政主體應當管控好權力。做到職權法定，因為無法律則無強制。一方面，應當實現法律優位，即行政法規，地方性法規，規章等內容，不得與法律規定抵觸。另一方面，還應當實現法律保留，特定事項必須法律作出規定，如果沒有法律的授權，其他規范性文件不得對此作出規定。此外，《行政強制法》第四條也有相關規定。

第二，適當原則，即比例原則。這一原則要求是行政強制是為了維護公共利益所必須，不能超過必要限度。不僅要實現程序正義，還要重視實質正義，符合正當的法律目的。根據《行政強制法》第五條和第四十五條都有具體規定。

第三，行政強制獨有著禁止牟利的原則，即禁止不當聯結原則，根據《行政強制法》第七條，對行政行為本身不可以聯結，通過行政行為獲得不當牟利。行政機關不得以行政強制權謀求單位和個人的利益。當前，“尋租”活動廣泛存在，許多行政機關利用公權力尋租，目無法紀。

此外，行政強制還有一些與其他行政行為，例如行政處罰，行政復議，行政許可等共通的原則，例如教育與強制相結合，權利救濟原則等。根據《行政強制法》第九條，行政強制措施的幾大種類，在限制人身自由方面，例如強制隔離，根據《傳染病防治法》第二十四條，疫苗單位可以對病患進行隔離治療，但是必須公安協助，因為醫療部門沒有權力限制公民的人身自由。《行政強制法》第十二條還規定了行政強制執行的方式，例如加處罰款或者滯納金、代履行等（即行政機關，或者第三人代替履行，但是需要收費）。

此外，在行政強制的主體方面，由于行政強制與國家公權力的緊密關聯，它也體現出一些不同于行政許可，行政處罰等其他行政行為獨有的特征。具體而言，行政強制執行的主體只有公安機關，稅務機關，海關，國家安全機關，以及縣級以上人民政府。被授權組織，受委托機關或組織是無權實施的。此外，受委托的機關或者組織同樣無權實施行政強制措施。

三、行政強制權的適用現狀

（一）理論樣態

重大公共衛生事件期間，政府對行政權力的行使主要屬于行政強制措施中關于限制人身自由的規定，具體可以體現為采取強制隔離，在高風險時期對居民小區封閉管理，對疫情發源地采取“封城”，疫情一級響應階段進行交通管制等。根據《行政強制法》第二十條的規定，限制人身自由的行政強制措施，無論是當場進行，還是事后采取，都應當立即通知家屬，并補辦批準手續，而且只有公安機關才可以采取緊急措施。此外，實施限制人身自由的行政強制措施不得超過法定期限，例如治安處罰應限制在8小時之內，特殊情況經過批準可以延長到24小時。根據法律規定，限制人身自由的行政強制措施包括這幾種形式，留置盤問、行政傳喚、扣留、強制隔離戒毒、以及行政監察機關有權責令嫌疑人員就調查事項作出解釋和說明。

在重大公共衛生事件期間，政府可以在依法行政的前提下，對公民采取強制隔離的措施，從而控制傳染源，傳播途徑，受眾群體，助力聯防聯控機制的構建，維護社會秩序穩定。由于地位的不平等，行政權力行使的強制性、單方性，因此在堅持合法性的框架內，行政強制措施可以高效的控制疫情傳播范圍，在疫情攻堅戰中發揮出難以替代的重要作用。

在堅持行政強制中的適當性、必要性、比例性，合目的性的前提下，為了防控疫情，行政機關在組織預防、控制的同時，應當依法做好下列疫情防控應急行政執法工作。

1.社會層面

首先，行政機關應當積極履職，嚴防疫情擴散。在重大疫情一級響應期間，行政機關可以進行交通管制，中止人員密集的活動，例如文化館暫停對外開放，網吧暫停營業，暫停一切大型會展和文娛活動。進入公共場所，例如賓館、體育館、候車室、公共交通工具、商店等，未佩戴口罩的公民，行政機關應先教育、勸阻，不聽勸阻或者有感染癥狀的，依法處理。對于曾在疫情重點地區旅行、居住，或者明知自己可能屬于新冠病毒感染的肺炎確診病例、疑似病例、或者其密切接觸者的公民，如果不主動向單位、社區報告，不服從健康監測管理的規定，不到定點醫療機構就診，瞞報、謊報相關信息，引起疫情傳播或者有傳播嚴重風險的，行政機關應當依法追究其相關責任，對上述公民采取隔離、送醫等措施，并向當地疾控部門和定點醫療機構報告。

其次，虛假信息可能引起民眾恐慌，因此，對于編造并傳播虛假信息的行為，應依法予以嚴懲。最后，疫情期間，口罩，消毒液等醫療用品，以及米面糧油，生鮮果蔬等生活日用品難免存在供不應求的情況，對于囤積居奇、哄抬物價、制假售假，擅自復工等擾亂市場秩序的違法行為，要重點檢查有關商品的價格執行情況，從嚴從快查處。此外，由于病毒的源頭可能與海鮮市場中的違法交易有關，因此，應當嚴禁野生動物交易活動，行政機關應當加強檢查，對違反規定的經營者，經營場所依法予以停業整頓、查封，進行嚴肅查處。

2.公民個人層面

一方面，對于病例而言，行政機關應當保護公民個人信息安全，嚴格查處非法泄露個人信息的行為。對故意泄漏涉及個人隱私的有關信息資料的行為，依法給予處罰。此外，依法保障勞動者合法權益也是行政機關的執法的關鍵領域。對感染的患者、疑似病例，在其隔離治療期間或者醫學觀察期間，以及因政府實施強制隔離措施，或者采取其他緊急措施導致不能提供正常勞動的公民，用人單位應支付在此期間的工資報酬，不得以此為由解除勞動合同。另一方面，重大公共衛生事件期間，醫務人員在一線奮戰，其人身安全，人格尊嚴應當重點保護。對侵害醫務人員安全的人員，行政機關要依法果斷制止，追究其責任。

（二）主要缺陷

政府依法積極履職對于重大公共衛生事件防控工作有著極其重要的意義，然而，任何權力都有被濫用的風險，行政強制如果不加以規制，執法亂象會對公民日常生活，社會秩序，甚至法治體系，造成難以估量的損害。行政訴訟中關于強制措施的規定，和民事訴訟存在很大差別，除了具體手段的差異，更重要的體現為設立目的的不同，民事訴訟是為了保障訴訟順利進行，因此規定的強制措施種類更少。但是行政訴訟的目的則在于保障行政管控，因此對強制措施的規定更為嚴格。此外，有鑒于行政權屬于國家公權力的特殊性，在采取行政強制措施的過程中，行政機關不但應當嚴格恪守法律的相關規定，還應注重體現文明執法的要求，例如如果不是情況緊急，就不得在夜間，節假日執行，不得對居民生活采取斷水斷電等形式迫使當事人履行相關決定。這是強制措施在行政領域區別于民事，刑事領域的獨特之處。

行政權力若被濫用，過度執法，目無法紀，例如隨意封閉小區，限制公民出行，闖入公民家中，則會直接侵害到公民的人身自由，導致執法亂象的出現。人身自由權不僅指身體自由不受侵犯，而且在廣義上還包括人格尊嚴受，住宅到法律保護等權利。人身自由不受侵犯，是公民最基本的權利，我國法律規定，限制人身自由的強制措施由公安機關實施，法律另有規定的除外。因此，行政機關不得隨意干涉公民的人身自由，濫用行政權力。

《傳染病防治法》中規定對特定病例只有縣級以上地方人民政府可以實施強制隔離措施。除此之外，對于突發的公共衛生事件而言，還需要適用《突發事件應對法》。行政機關采取的措施，要與造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應，選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。如果突破了這些相關法律的原則進行防控，就難免產生行政機關的執法亂象。

以新冠疫情為例，疫情防控十分重要，也是每一位公民應當承擔的法律責任和義務。為更好服務于依法科學防控疫情，行政機關也應當在堅持合法性的前提下，積極履職，依法行政，黨中央再三強調依法防控至關重要。針對個別地方在工作中存在的簡單粗暴等問題，行政機關要堅持黨的統一領導，腳踏實地，做好維穩工作，堅持嚴格規范公正文明執法，依法履職，嚴禁粗暴執法，依法有序開展疫情防控工作，有效防止執法亂象的出現。特殊時期，特殊政策，但一切行為的底線，仍然是法治。

四、行政強制權規范運作的法治化路徑

（一）樹立法治思維

以政府為代表的行政機關應當以法治思維為導向和基本指引，立足于現行法律規范作出具體行政行為，審視自身執法過程中存在的不規范不文明現象，提升行政執法的綜合能力與水平，從而實現追求社會公平正義的目標。正如習近平總書記所言，防控疫情中，從立法、執法、司法、守法各環節發力，切實推進依法防控、科學防控和聯防聯控。推而廣之，在重大突發公共衛生事件中，完善法治思維，就是要堅持法律規則，原則，系統考察事件運行。具體而言，政府應當嚴格公正文明執法，秉持行政強制的基本原則，例如行政權力的行使應當有正當目的，符合比例，不給行政相對人造成過度的損害；有權必有責，用權受監督，侵權須賠償；貫徹憲法理念，尊重和保障人權等，實現程序正義與實體正義，剛正不阿，做好重大公共衛生事件的事前監測預警，事中應急管理與防控，事后恢復重建等工作。

（二）完善立法規制

習近平總書記提出“要強化公共衛生法治保障，全面加強和完善公共衛生領域相關法律法規建設，認真評估傳染病防治法等法律的修改完善。”完備的法律體系是公共衛生應急法治的基本前提和重要環節，而相關立法滯后是導致重大公共衛生事件中諸多弊端顯現的重要原因，應當對行政強制權的綜合行使作出系統的規定，提供充足明確的法律支撐與保障。一方面，要健全相關立法，除了在已有的《行政強制法》《傳染病防治法》《突發事件應對法》等相關法律中，明確政府采取行政強制權的職責范圍和履職程序，公民的補償機制和救濟途徑，從而使政府可以及時采取合理科學的手段，有效應對災情，保護公共利益。另一方面，要強化法律體系中保障人權的憲法理念，用專項條款予以規定，加強這些條款的可實施性，從而實現個人利益和公共利益的雙贏，有效保障公民的基本權利，減少對其克減的程度，最大程度保護公眾的生命健康與財產安全。

（三）提高政府應急管理水平

在重大公共衛生事件期間，政府的應急管理水平十分重要，貫穿于事件發展的各個階段。如果政府能夠科學及時地進行應急管理，則可以有效保障公民個人權益和社會公共利益。首先，政府要樹立應急管理的正確價值思維，必須在最短的時間內迅速采取行政強制手段，最低程度降低損害，控制事態蔓延，化解危機。其次，應急管理需要注意時效性，在規定的時效期間及時行使。最后，政府要把社會公眾和專家意見納入應急管理的決策過程，引入社會力量民主評估，做到信息公開，盡可能減少管理延誤，效率低下的現象，建立配套的責任追究制度，同時承擔政治責任和法律責任，以從質量和效率上提高政府應急管理水平，

五、結語

在全面依法治國的背景下，行政強制基于國家武器保障其實現的特殊性，如果行使過程中能夠綜合運用法治思維和方式，則可以有效應對防控重大公共衛生事件帶來的風險，解決緊急問題，化解危機，發揮其應急管理的重要作用。當下國家為應對重大公共衛生事件所采取的行政強制，需要正視其存在的問題，嚴防執法亂象的出現。應當在依法治國，依憲治國方略的指導下，盡快構建一套系統規范的法律控制機制，防止其泛化與濫用。重大公共衛生事件的風險防控中，應當在尊重與保障政府的憲法地位的基礎上，探索更好發揮政府行政執法能力的法治化參與路徑。總而言之，政府要提高應急管理的能力，保障公民的合法權益，做好政府信息公開等工作，以解決重大公共衛生事件中行政強制法治化面臨的合法性危機，為行政強制權的規范運作提供充分有效的法治保障。●